2.5.2 Beginselen van de lokale democratie

De analyse van paragraaf 2.4 richtte zich vooral op institutionele verhoudingen die in het wettelijk kader genormeerd zijn. Daarbij kunnen aan de ene kant institutionele verhoudingen tussen organen van de gemeentelijke overheid onderling onderscheiden worden en aan de andere kant institutionele verhoudingen tussen de lokale overheid en de lokale samenleving. Op basis daarvan zijn drie beginselen geformuleerd die leidend zijn in de vormgeving van deze verhoudingen:

Voordat een toelichting wordt gegeven op de inhoud van de beginselen, moet eerst worden benadrukt dat zij het resultaat zijn van de specifieke onderzoeksmethode die hiervoor beschreven is. Er is zoals gezegd door een bepaalde bril naar het wettelijk kader gekeken en de poging om de resultaten daarvan juridisch bruikbaar te maken, heeft geresulteerd in bovenstaande beginselen. Zij geven vorm aan de organisatorische structuur van de lokale democratie en zijn in die zin anders dan meer materiële juridische beginselen zoals het gelijkheidsbeginsel. Er is bij het verrichten van het onderzoek geprobeerd om zo veel mogelijk relevante facetten van de lokale democratie te belichten, waarbij altijd geprobeerd is voor de praktijk bruikbare antwoorden te leveren, maar dit onderzoek heeft niet de pretentie uitputtend te zijn. De politieke cultuur is bijvoorbeeld grotendeels buiten beschouwing gebleven als relevant aspect van de gemeentelijke democratie. Dat is het gevolg van de gekozen onderzoeksmethode en betekent dat de lokale democratie niet beperkt hoeft te zijn tot de drie beginselen die hierboven zijn opgesomd. Met een andere onderzoeksmethode kunnen andere of meer beginselen geïdentificeerd worden. Hoe dan ook zijn dit de beginselen die geïdentificeerd zijn als essentieel voor de organisatorische structuur van de geïnstitutionaliseerde lokale democratie.

Het eerste beginsel vindt zijn oorsprong in de wijze waarop de raad is samengesteld, namelijk door rechtstreekse verkiezingen door de kiesgerechtigde ingezetenen van de gemeente op basis van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Het beginsel komt ook tot uitdrukking in de integratieve wijze waarop de besluitvorming van de raad is georganiseerd, met verschillende wettelijke waarborgen voor een deliberatief proces waarin ook de standpunten van minderheden vertegenwoordigd kunnen worden. De wijze waarop de raad wordt samengesteld en tot besluiten komt is de reden dat hem het politieke primaat toekomt en waarom hij in staat moet worden gesteld om de richting van het gemeentelijk beleid te bepalen. Daarvoor beschikt hij over verschillende instrumenten die in de volgende hoofdstukken nader bestudeerd zullen worden en die verband houden met zijn hoofdschap, zoals het budgetrecht, controlerende bevoegdheden en de verordenende bevoegdheid.

Het tweede beginsel vindt zijn oorsprong in de in 2002 doorgevoerde dualisering van het gemeentelijk bestuursmodel. Deze wijziging van het wettelijk kader had als belangrijkste doel het revitaliseren van de gemeentelijke democratie door de functies van raad en college te herdefiniëren en van elkaar te scheiden. Dit moest leiden tot een geprofessionaliseerd college dat zou besturen en uitvoeren en een gepolitiseerde raad die tegenstellingen niet zou wegmasseren maar ze juist bespreekbaar en inzichtelijk zou maken. Met andere woorden, het politieke debat moest terug de raad in. Daartoe zijn verschillende nieuwe bevoegdheden gecreëerd, vooral op het controlerende terrein, maar zijn er ook bestaande bevoegdheden gedualiseerd. De belangrijkste daarvan is de budgetbevoegdheid, die met de dualisering als politiek instrument aan gewicht heeft gewonnen. Overigens staat het tweede beginsel in direct verband met de dualisering uit 2002, maar zoals in het vervolg van dit onderzoek zal blijken, zijn sporen ervan ook al daarvoor in bepaalde wijziging van het wettelijk kader te herkennen.

Het derde beginsel vindt zijn oorsprong in het staatsrechtelijke decentralisatiebeginsel. Dit beginsel ziet in eerste instantie op de verdeling van bevoegdheden over verschillende bestuurslagen. Het schrijft voor dat alle overheidsbevoegdheden die aan provincie- en gemeentebesturen kunnen worden toevertrouwd, ook aan hen moeten worden toevertrouwd, met zoveel beleidsvrijheid als dat gegeven kan worden. Gemeentebesturen zijn de eerste in aanmerking komende kandidaten om bevoegdheden te krijgen of te houden.1 Konijnenbelt duidt dit overigens aan als het subsidiariteitsbeginsel en kwalificeert het als een rechtsnorm. De grondslag daarvoor vindt hij in artikel 124 lid 1 Grondwet, waarin de gemeentelijke autonomie gewaarborgd is.2 Nehmelman is ten aanzien van dit artikel minder stellig, maar meent dat het decentralisatiebeginsel wel sterk(er) tot uitdrukking komt in artikel 4, lid 3 en lid 4, van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, in artikel 116 en artikel 117 Gemeentewet en in aanwijzing 2.13 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.3 De juridische doctrine is vrij eensgezind in het oordeel dat het decentralisatiebeginsel geen materiële waarborgen biedt voor decentrale overheden.4 Dölle en Elzinga spreken in die zin van een instructienorm, waarbij zij overigens decentralisatie typeren als een structuurprincipe en organisatiebeginsel.5 Het decentralisatiebeginsel mag dan niet juridisch afdwingbaar zijn, maar het is wel degelijk met een reden als instructienorm in wet- en regelgeving opgenomen. Binnen de grenzen van de eenheidsstaat en met oog voor een doelmatige taakverdeling, moeten bevoegdheden zo veel als mogelijk bij dat overheidsverband worden belegd dat het dichtste bij de burger staat zodat die burger, als degene die de effecten ondervindt van de bevoegdheidsuitoefening, daar zo direct mogelijk invloed op kan uitoefenen. Daarmee wordt het meeste recht gedaan aan het idee van autonomie dat ten grondslag ligt aan het bestaan van gemeenten en provincies. Het vormt een uitdrukking van het ideaal van Thorbecke dat de Staat een organisch geheel is dat is opgebouwd uit verschillende maatschappelijke verbanden.6 De gemeente neemt daarbij een bijzondere plaats in omdat dit de bestuurslaag is die het meeste aan dient te sluiten op bestaande maatschappelijke verbanden. De gemeente dient de bestuurslaag te zijn van, voor en door ingezetenen van de gemeente. Het decentralisatiebeginsel impliceert een connectie tussen de gemeentelijke overheid, waar de publieke zeggenschap berust, en dat wat de ingezetenen als van hen beschouwen, wat tot het maatschappelijk eigendom behoort. Naast dat dit beginsel tot uitdrukking komt in überhaupt het bestaan van gemeenten, is het ook terug te vinden in de al genoemde gemeentelijke autonomie, in bepalingen over het commissiestelsel en in het deeltijdkarakter van het raadslidmaatschap. Al deze zaken zijn bedoeld om publieke zeggenschap te verbinden met maatschappelijk eigenaarschap en om bevoegdheden bij die verbanden te beleggen die er het meest direct mee te maken krijgen. De gemeente als bestuurslaag wordt zodoende gekenmerkt door subsidiariteit.

Het hoofddoel van dit onderzoek is het verschaffen van duidelijkheid over de verenigbaarheid van verschillende initiatieven met de gemeentelijke democratie en de manier waarop deze in het wettelijk kader is geïnstitutionaliseerd. De beginselen vormen een cruciaal onderdeel van deze toets omdat zij een kader geven om te beoordelen of een initiatief, als het niet al gerealiseerd kan worden, om principiële redenen of praktische redenen botst met het wettelijk kader. De beginselen komen in een aantal cruciale bepalingen in het wettelijk kader tot uitdrukking, waarvan er al enkele hiervoor globaal beschreven zijn. Van een principiële botsing is sprake wanneer er voor de realisatie van het initiatief een of meerdere bepalingen gewijzigd moeten worden en deze wijziging tot gevolg heeft dat een bepaling niet langer bijdraagt aan het in stand houden van (een van) de drie beginselen van de gemeentelijke democratie. In het geval van een principiële botsing kan het wettelijk kader uiteraard gewijzigd worden om ruimte te bieden aan het initiatief, maar daarmee wordt de botsing niet verholpen. Vice versa betekent dit dat op het moment dat een bepaling gewijzigd moet worden om een initiatief te kunnen realiseren en deze wijziging geen gevolgen heeft voor de beginselen, er sprake is van een praktische botsing die met een technische aanpassing verholpen kan worden.

Om vast te kunnen stellen wanneer een initiatief principieel of praktisch botst met het wettelijk kader, dient te worden bepaald welke bepalingen cruciaal zijn en hoe zij precies bijdragen aan het stutten van de beginselen. In dit onderzoek is ervoor gekozen de bepalingen te identificeren aan de hand van de opzet van verschillende casestudies. Deze dekken zoals gezegd samen de institutionele terreinen af en geven inzicht in de vraag welk effect een bepaalde wetswijziging op die terreinen heeft op de gemeentelijke democratie. Het is belangrijk te benadrukken dat de beginselen in zekere zin in alle vier de casussen aan bod komen, maar doordat elke casus de nadruk legt op een ander institutioneel terrein, kunnen zij vanuit verschillende invalshoeken belicht worden en ontstaat er een vollediger beeld. In de conclusie die volgt op de behandeling van de casestudies worden de afzonderlijke bevindingen in een algemene slotbeschouwing gecombineerd en hun betekenis geduid.

De eerste casestudy betreft de Coöperatieve Wijkraad in de gemeente Groningen. De Coöperatieve Wijkraad was een gelote wijkraad die bestond uit burgers en raadsleden die als doel had zeggenschap te beleggen bij inwoners van de wijk over publieke zaken. In deze casus spelen vooral vragen rondom de gedualiseerde verhoudingen én subsidiariteit. Met name wordt verduidelijkt hoe het wettelijk kader uitdrukking geeft aan het derde en in mindere mate het tweede beginsel van de gemeentelijke democratie. De tweede casestudy betreft de Sociale Raad in de gemeente Peel en Maas. De Sociale Raad moest een gelote tweede volksvertegenwoordiging zijn naast de gemeenteraad. Het initiatief speelt zich daarom vooral af op het institutionele terrein van vertegenwoordiging en normering van beleid. Het is vooral de vraag hoe het streven om een tweede volksvertegenwoordiging te zijn zich verhoudt tot het politieke primaat van de raad dat besloten ligt in het eerste beginsel. De derde casestudy betreft de Burgerjury in de gemeente Rotterdam. De Burgerjury was een groep gewone burgers die het college moest controleren en eventueel corrigeren. Dit initiatief speelt zich daarom vooral af op het institutionele terrein van controle. Ook bij dit initiatief is het vooral de vraag hoe dit streven zich verhoudt tot het politieke primaat van de raad dat besloten ligt in het eerste beginsel. De vierde casestudy, ten slotte, betreft Breda Begroot in de gemeente Breda. Breda Begroot was een burgerbegroting waarin gewone burgers in staat werden gesteld om publieke middelen toe te kennen aan gemeentelijk beleid. Dit initiatief speelt zich, weinig verrassend, vooral af op het terrein van budgettering. De vraag die hier met name speelt, is hoe dit zich verhoudt tot de gedualiseerde verhoudingen binnen het gemeentelijke bestuursmodel. Zoals in hoofdstuk tien uitgebreid zal worden toegelicht, speelt namelijk niet alleen de raad een belangrijke rol bij de allocatie van middelen, maar ook het college. De casus van Breda Begroot geeft dus inzicht in de manier waarop de wettelijke bepalingen rondom de gemeentefinanciën uitdrukking geven aan het tweede beginsel.

In het resterende deel van dit onderzoek wordt per casestudy eerst in een apart hoofdstuk een beschrijving van het initiatief gegeven, waarna de juridische vragen die daaromheen spelen in een afzonderlijk hoofdstuk worden beantwoord.