9.4.2 Doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing

Op grond van art. 182 en 213a Gemeentewet wordt het toetsen van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gemeentelijke beleid opgedragen aan de rekenkamer(commissie) respectievelijk het college van burgemeester en wethouders. Volgens de (toenmalige) staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zou deze toetsing in de toekomst alleen aan de rekenkamer(commissie) moeten worden opgedragen. In de Nota 'Staat van de dualisering' kondigde de staatssecretaris namelijk aan de indiening van een wetsvoorstel te bevorderen, waardoor art. 213a Gemeentewet zal worden geschrapt.1 In de praktijk blijkt deze verplichting voor het college niet of nauwelijks bij te dragen aan de controlerende functie van de raad. Dat is ook logisch, aangezien het niet de raad is die deze controle uitvoert, maar het gecontroleerde orgaan (het college) zelf. Hoewel het college deze controle zou moeten uitvoeren binnen door de raad in een verordening te bepalen grenzen, kan ten aanzien van art. 213a Gemeentewet niet worden ontkomen aan het beeld van de slager die zijn eigen vlees keurt. Dit houdt in dat de rekenkamercontrole moet worden beschouwd als de primaire vorm van doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing.

Doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing verschillen in meerdere opzichten van rechtmatigheidstoetsing. Allereerst bestaat er een duidelijk verschil in gehanteerde maatstaven. Hoewel het denkbaar is dat een ondoelmatige of ondoeltreffende financiële handeling tegelijkertijd eveneens onrechtmatig is, bestaat hiertussen geen noodzakelijk verband. Een ander verschil ligt in de conceptuele achtergrond van de toetsing. Zoals gezegd, heeft rechtmatigheidstoetsing een rechtsstatelijke achtergrond. Bij doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing is dat niet het geval. In hoofdstuk 7 is betoogd dat de achtergrond van deze laatste vormen van toetsing vooral is gelegen in het afleggen van politieke en/of publieke verantwoording over de aanwending van fmanciële middelen, hetgeen eerder in verband moet worden gebracht met het uitgangspunt van democratie.

Dat beide vormen van toetsing in verband kunnen worden gebracht met politieke controle, wil overigens niet zeggen dat een doelmatigheids- of een doeltreffendheidsoordeel zelf per defmitie een politiek oordeel is. Niettemin zijn doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing minder scherp van politieke controle te scheiden dan rechtmatigheidscontrole. Dit komt doordat een doelmatigheids- of doeltreffendheidsoordeel (ook volgens de regering)2 een beleidsinhoudelijk oordeel bevat en het vellen van dergelijke oordelen eveneens tot de kern van de werkzaamheden van gemeentelijke politici behoort.

In hoofdstuk 7 is betoogd dat er geen rechtsstatelijke noodzaak bestaat voor een onafhankelijke toetsing van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gemeentelijke beleid door rekenkamer(commissie)s. Deze toetsing heeft namelijk geen rechtsstatelijke achtergrond en aan de uitkomsten van de toetsing zijn (mede in verband hiermee) geen rechtsgevolgen verbonden. Er zijn overigens evenmin juridische redenen aan te voeren op grond waarvan deze toetsing niet onafhankelijk zou mogen zijn. In zijn advies bij het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur suggereerde de Raad van State nog dat het primaat van de gemeenteraad — dat in verband kan worden gebracht met het hoofdschap van de raad — kan worden uitgehold door onafhankelijke toetsing van doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijke beleid. Hoewel dit in politieke zin het geval zou kunnen zijn, zorgt het ontbreken van rechtsgevolgen ervoor dat het politieke primaat of het hoofdschap van de gemeenteraad in juridische zin niet doorbroken wordt.

Dat gezegd hebbend, biedt het recht de wetgever dus een keuze. Zoals gesteld in hoofdstuk 7, betreft dit mijns inziens een keuze tussen een model dat geënt is op politieke verantwoording en een model dat geënt is op publieke verantwoording. In het eerste model staat de doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing ten dienste van de raad en ligt het in dit model besloten dat de raad de toetsende instantie — in casu de rekenkamer(commissie) — kan aansturen. In het tweede model gaat het om het rechtstreeks afleggen van rekenschap aan de gemeentelijke ingezetenen door het gemeentebestuur als zodanig. Omdat de raad in dit model zelf ook onderwerp van toetsing kan zijn, ligt het in dit model voor de hand de rekenkamer(commissie) zoveel mogelijk onafhankelijk van de gemeenteraad te laten opereren.

De uiteindelijke keuze tussen beide modellen is een politieke. Dat betekent echter niet dat niet kan worden stilgestaan bij de mogelijke voor- en nadelen van beide modellen. Deze voor- en nadelen zijn echter nadrukkelijk niet van juridische aard. Het belangrijkste bezwaar tegen aansturing van de rekenkamer(commissie)s door de gemeenteraad — zeker als hiervoor meerderheidsbesluitvorming in de raad vereist is — is dat het al dan niet geven van onderzoeksopdrachten inzet kan worden van politiek debat tussen coalitie- en oppositiefracties. Dit zou ertoe kunnen leiden dat coalitiefracties in de raad het uitvoeren van onderzoek op politiek gevoelige terreinen kunnen tegenhouden om het college in bescherming te nemen. Het doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek zou zich in een dergelijk scenario beperken tot politiek 'veilige' onderwerpen, waardoor vooral het educatieve aspect van deze toetsing grotendeels verloren gaat.

Volstrekt onafhankelijke rekenkamercontrole is echter ook niet zonder problemen. De keerzijde van de onafhankelijkheid van rekenkamers zou namelijk kunnen zijn dat de beleidsinhoudelijke oordelen van de rekenkamer(commissie) de politieke meningsvorming binnen de gemeenteraad domineren. Juist bij rekenkameronderzoek dat zich richt op het causale verband tussen gemeentelijke activiteiten en prestaties enerzijds en maatschappelijke effecten anderzijds, is het niet ondenkbaar dat het politieke debat 'doodslaat'. Het leggen van causale verbanden tussen (voorgestelde) besluitvorming en de maatschappelijke effecten biedt politieke partijen immers bij uitstek een mogelijkheid tot politieke profilering. Zo kan vanuit liberale optiek anders worden gedacht over de maatschappelijke effecten van subsidiëring dan vanuit sociaal-democratische optiek. Het risico van een al te zelfstandig opererende rekenkamer(commissie) zou kunnen zijn, dat deze politieke profilering wordt overheerst door rapporten van reken-kamer(commissie)s terzake. Een meer praktisch bezwaar tegen volstrekt onafhankelijke rekenkamercontrole is dat het de raad weinig andere mogelijkheden laat doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek uit te (doen) voeren. Voor zover de raadsinvloed op deze controle door het college zelf (ex art. 213a Gemeentewet) succesvol zou kunnen zijn, heeft het er de schijn van dat deze mogelijkheid uit de Gemeentewet zal verdwijnen. In navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zou kunnen worden gesteld dat de raad altijd nog gebruik zou kunnen maken van zijn enquêterecht.3 Dat is waar, maar dit recht vereist onderzoek door de raadsleden zelf, die hiervoor niet altijd de expertise, laat staan de tijd hebben.4

Met de stelling dat de keuze tussen de beide modaliteiten eerst en vooral een politieke is, rijst de vraag wie die keuze zou moeten maken. De Tweede Kamer heeft deze keuze middels het amendement-De Cloe in handen van de gemeenteraad willen leggen. De in hoofdstuk 7 besproken vernietigingsbesluiten en de daarop volgende jurisprudentie hebben deze keuzevrijheid echter de facto ingeperkt. In hoofdstuk 7 is betoogd dat het de voorkeur verdient dat de wetgever ofwel zelf een heldere keuze maakt, ofwel de raad een daadwerkelijk vrije keuze laat. Omdat aan de oordelen van een rekenkamer(commissie) geen rechtsgevolgen verbonden zijn, zou ik willen pleiten voor het laatste. Omdat de raad bij die vormen van controle waaraan wel rechtsgevolgen verbonden zijn (accountantscontrole en vooral de inrichting van de begroting) eveneens over ruime keuzevrijheid beschikt, zou een inperking van die vrijheid ten aanzien van de reken-kamer(commissie)s niet goed verdedigbaar zijn.