10.4.1 De begrotingsfuncties

De bevoegdheden en plichten die de raad en het college hebben in het kader van de begroting zijn bedoeld om de begroting een aantal voor de gemeentelijke overheid cruciale functies te laten vervullen. Doorgaans wordt onderscheid gemaakt tussen de (1) autorisatie-, (2) allocatie-, (3) controle en verantwoordings-, (4) beheerstechnische en (5) financiële functie.1 De autorisatiefunctie staat ook wel bekend als de juridische functie. Door begrotingsvoorstellen vast te stellen, oftewel door ze te aanvaarden, machtigt de raad het college om uitgaven te doen tot een bepaalde hoogte.2 De allocatiefunctie is meer beleidsmatig van aard. Omdat gemeenten schaarse middelen hebben om beleid te voeren, moeten er keuzes gemaakt worden. De allocatiefunctie houdt in dat die keuzes tot uitdrukking komen in de begroting. De controle- en verantwoordingsfunctie vormt het spiegelbeeld van de autorisatiefunctie. Door verschillende organen wordt gecontroleerd of de goedgekeurde bedragen uit de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend besteed zijn. Het college legt vervolgens over de besteding (financiële) verantwoording af aan de raad door het overleggen van de jaarrekening en het jaarverslag (art. 197 lid 1 Gemeentewet). De beheerstechnische functie heeft specifiek betrekking op de rol van het college als uitvoerende instantie. De begroting dient de uitvoering aan te sturen van de in de begroting opgenomen taken en activiteiten. Met andere woorden, de begroting geeft de financiële en beleidsmatige grenzen aan waarbinnen het college het beleid dient uit te voeren.3 De grenzen dienen op zo’n wijze te zijn aangegeven dat doelmatige uitvoering van het beleid door het college en controle daarvan mogelijk is. De financiële functie, ten slotte, ziet op de noodzaak dat de begroting evenwichtig moet zijn en inzicht moet bieden in de financiële situatie van de gemeente.4 De eis uit artikel 189 lid 2 Gemeentewet dat de raad erop toeziet dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is, staat in direct verband hiermee. Het inzicht dat de begroting moet bieden in de financiële situatie van de gemeente moet overigens vooral als een voorlopig inzicht worden beschouwd. De begroting is immers voor de inkomstenkant slechts een raming, terwijl de jaarrekening de feitelijke gegevens bevat. Voor de daadwerkelijke financiële situatie van een gemeente is de jaarrekening daarom leidend.

Het karakter van de begroting als beleidsinstrument komt vooral tot uitdrukking in de autorisatie-, allocatie- en controle- en verantwoordingsfunctie. Met het oog op de wens van burgerbegrotingen om invloed uit te oefenen op de besteding van middelen zijn dit de functies die nader bestudeerd moeten worden. De overige twee functies zijn meer procedureel van aard en spelen geen rol bij de vraag wie wat te zeggen heeft over de inhoud van de begroting. Ook zijn zij minder relevant voor de institutionele verhoudingen tussen raad en college. De beheerstechnische en financiële functie worden hier daarom niet verder behandeld.