HvJ EU, 23-12-2015, nr. C-333/14

Met zijn vierde vraag wil de Court of Session vernemen in hoeverre de nationale rechter, die moet beoordelen of een nationale regeling gerechtvaardigd is door een doelstelling zoals genoemd in artikel 36 VWEU, zich een objectief oordeel moet vormen over de geschiktheid van de maatregel om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, over de mogelijkheid om die doelstellingen te verwezenlijken met andere, minderbeperkende middelen en over de algemene evenredigheid van de maatregel.

Ter ondersteuning van deze vraag stelt de verwijzende rechter dat, ook al betwisten partijen in het hoofdgeding niet dat een lidstaat over een beoordelingsmarge beschikt bij de keuze van de door hem gewenste mate van bescherming van de gezondheid, zij van mening verschillen over de vraag of de nationale rechter zijn eigen onderzoek mag verrichten dan wel het betreffende wetgevend of bestuursrechtelijk orgaan een grote beslissingsvrijheid moet laten bij de beoordeling of een andere, ten minste even doeltreffende maar minder verstorende maatregel beschikbaar is en of de beoogde maatregel in het algemeen de evenredigheidstoets kan doorstaan. Voorts stelt hij dat de appelrechters in het Verenigd Koninkrijk de rechtspraak van het Hof verschillend uitleggen. Sommige rechters hanteren het criterium dat geen sprake is van een ‘kennelijk ongeschikte’ beslissing van de nationale autoriteiten; anderen beperken zich tot de objectieve toets of er gegevens zijn die de maatregel rechtvaardigen uitgaande van de nagestreefde doelstelling.

In het kader van de verdeling van bevoegdheden tussen het Hof, oordelende op prejudiciële verwijzing krachtens artikel 267 VWEU, en de nationale rechters, is het aan de verwijzende rechter om het eindoordeel over de evenredigheid te geven, aangezien hij bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het bij hem aanhangige geschil te beoordelen en om de toepasselijke nationale wetgeving uit te leggen. Deze rechter zal derhalve in laatste instantie moeten bepalen of de nationale maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, passend is om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van die doelstelling. Het staat echter aan het Hof om de verwijzende rechter te voorzien van nadere aanwijzingen die hem bij zijn uitlegging kunnen leiden, met name wat betreft de criteria die hij in aanmerking moet nemen om zijn oordeel te vormen.

Naar mijn mening zijn er drie redenen die rechtvaardigen dat enige terughoudendheid geboden is bij de rechterlijke toets van de evenredigheid van de maatregel.

In de eerste plaats moet rekening worden gehouden met het feit dat het aan de lidstaten staat om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid wensen te verzekeren, en hoe dit dient te gebeuren. Dit niveau kan per lidstaat verschillen, aangezien de lidstaten op dit gebied over een beoordelingsmarge beschikken.57. Deze beoordelingsmarge leidt dan ook noodzakelijkerwijs tot een zekere versoepeling van het onderzoek, wat de zorg vertolkt van de nationale rechter dat zijn eigen beoordeling niet in de plaats komt van die van de nationale autoriteiten.

In de tweede plaats is het nodig om rekening te houden met de complexiteit van de te verrichten toetsingen en de onzekerheid betreffende de gevolgen van maatregelen, als in het hoofdgeding.

In de derde plaats hebben de Schotse ministers in hun schriftelijke opmerkingen aangegeven dat de wet van 2012 hen verplicht om de effecten van een MPU-regeling te evalueren en vijf jaar na inwerkingtreding van de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, een rapport over te leggen; aan de regeling zal in elk geval na zes jaar een einde worden gemaakt, tenzij het Schotse parlement besluit de regeling voort te zetten. Ik ben van mening dat de enigszins experimentele aard of de beperkte duur van die regeling een aspect is dat door de nationale rechter in aanmerking moet worden genomen, omdat hierdoor van tevoren al lijkt vast te staan dat de regeling zal worden herzien als blijkt dat de gronden die hebben geleid tot de invoering ervan, gewijzigd zijn.

De beoordelingsmarge van de lidstaten kan er echter niet toe leiden dat het is toegestaan dat zij aan het beginsel van het vrije verkeer van goederen elke betekenis ontnemen. Voor zover artikel 36 VWEU een uitzondering op dit beginsel behelst, staat het aan de nationale autoriteiten, zelfs als zij over een beoordelingsmarge beschikken, om aan te tonen dat de maatregel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. Ook al kan deze marge groter of kleiner zijn al naargelang de betreffende legitieme belangen, zodat het moeilijk is om algemene uitspraken te doen over de omvang van de toetsing die de nationale rechter moet verrichten, het lijkt mij niet mogelijk dat genoegen wordt genomen met het bewijs dat de maatregel kennelijk niet-evenredig is, hetgeen ten slotte zou leiden tot omkering van de bewijslast.

Ongeacht de omvang van de beoordelingsmarge moeten de rechtvaardigingsgronden die door een lidstaat kunnen worden aangevoerd bovendien voorzien zijn van passend bewijs of een geschiktheids- en evenredigheidstoets van de beperkende maatregel van die lidstaat en van exacte gegevens ter onderbouwing van zijn betoog.58.

Ik stel derhalve voor de vierde vraag aldus te beantwoorden dat, om te beoordelen of een maatregel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, het aan de nationale rechter staat om te onderzoeken of de bewijsstukken die de lidstaat aan hem moet overleggen, redelijkerwijs tot het oordeel kunnen leiden dat de gekozen middelen passend zijn om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken en dat de lidstaat, bij het maken van deze keuze, zijn beoordelingsmarge niet heeft overschreden.

Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen voor de beoordeling van de evenredigheid de mate waarin een nationale maatregel inbreuk maakt op het vrije verkeer van goederen, in aanmerking moet worden genomen.

De verwijzende rechter rechtvaardigt zijn vraag door het standpunt van de Schotse ministers uiteen te zetten, die van mening zijn dat, wanneer eenmaal erkend is dat een maatregel een beperking van het handelsverkeer oplevert, een beoordeling van de aard en de gevolgen van de concurrentievervalsing geheel is uitgesloten van de evenredigheidstoets.

Ook al is de mate waarin de nationale maatregel inbreuk maakt op het vrije verkeer van goederen niet van belang voor de geschiktheidstoets, waarin wordt vastgesteld dat de maatregel, afgezien van zijn beperkende werking, daadwerkelijk kan bijdragen aan de verwezenlijking van het nagestreefde doel, deze mate van inbreuk moet in aanmerking worden genomen bij de volgende twee stappen van de evenredigheidstoets.

De weging die het evenredigheidsbeginsel met zich brengt, houdt in dat de min of meer beperkende strekking van de maatregel in vergelijking met alternatieve maatregelen moet worden beoordeeld. Er moet derhalve worden onderzocht of er een andere maatregel bestaat waarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt en die een geringere inbreuk maakt op het vrije verkeer van goederen.

Maar er dient ook rekening te worden gehouden met de mate van belemmering bij het onderzoek van de evenredigheid in strikte zin van de nationale maatregel. Dit veronderstelt een afweging van de voor- en nadelen van deze maatregel, waarbij met name moet worden onderzocht of de omvang van de beperking van het handelsverkeer binnen de Unie evenredig is aan het belang van de nagestreefde doelstellingen en de verwachte voordelen.

Dientengevolge moet op de zesde vraag worden geantwoord dat de mate waarin een nationale maatregel inbreuk maakt op het vrije verkeer van goederen, in aanmerking moet worden genomen bij de vergelijking met alternatieve maatregelen waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt en bij de afweging van alle betreffende belangen.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de evenredigheid van een nationale maatregel uitsluitend op grond van feitelijke elementen moet worden beoordeeld waarover de autoriteiten van de betrokken lidstaat beschikten op het moment van de vaststelling van die maatregel en of er andere restricties gelden ten aanzien van de bevoegdheid van de nationale rechter.

De verwijzende rechter merkt op dat partijen in het hoofdgeding het oneens zijn over het tijdstip waarop de rechtmatigheid van de in geding zijnde maatregel moet worden beoordeeld en, derhalve, over het bewijsmateriaal dat de nationale rechter kan onderzoeken in het kader van de evenredigheidstoets. De verwijzende rechter merkt op dat deze vraag beslissend is in deze zaak, aangezien hij over nieuwe onderzoeken beschikt die noch door de nationale wetgever, noch, althans wat betreft enkele van deze onderzoeken, door de rechter in eerste aanleg konden worden onderzocht.

Anders dan de Schotse ministers, die stellen dat de nationale rechter moet beoordelen of de maatregel op het moment van de totstandkoming ervan rechtmatig was en dat hij derhalve gegevens die niet door de nationale wetgever zijn onderzocht, niet in aanmerking mag nemen, ben ik, in navolging van The Scotch Whisky Association e.a., Ierland en de Noorse regering, alsmede de Commissie en de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA), van mening dat de nationale rechter in omstandigheden als in het hoofdgeding rekening moet houden met alle gegevens waarover hij de beschikking heeft op het moment van de uitspraak in de zaak, ongeacht of het gaat om gegevens die bestonden op het moment van vaststelling van de maatregel, maar die niet ter kennis zijn gebracht van nationale wetgevende of bestuursrechtelijke organen of niet door hen zijn gebruikt, dan wel om gegevens die dateren van na de vaststelling van de maatregel.

Een argument ter verdediging van het door de Schotse ministers ingenomen standpunt lijkt, naar analogie, te kunnen worden gevonden in de vaste rechtspraak volgens welke bij een beroep tot nietigverklaring de rechtmatigheid van een handeling van de Unie in beginsel moet worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie en de rechtssituatie op de datum waarop die handeling werd vastgesteld.59. Volgens dezelfde rechtspraak mag deze rechtmatigheid ‘niet afhangen van beoordelingen achteraf van de graad van doeltreffendheid van die handeling’60. en wanneer de Uniewetgever met het oog op de vaststelling van een regeling de toekomstige gevolgen ervan dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, kan zijn beoordeling slechts worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover die wetgever ten tijde van de vaststelling van de betrokken regeling beschikte, kennelijk onjuist is.61.

Twee gelijkgerichte argumenten brengen mij echter ertoe de tegenovergestelde oplossing te ondersteunen.

Het eerste argument heeft betrekking op de beginselen van voorrang en doeltreffendheid van het Unierecht.

Zoals het Hof naar voren heeft gebracht in zijn arrest Seymour-Smith en Perez62., moeten de eisen van het recht ‘op ieder relevant ogenblik worden nageleefd, zowel bij de vaststelling van een maatregel als bij de inwerkingtreding ervan en bij de toepassing op een concreet geval’63..

Uit deze rechtspraak volgt dat de toetsing van de rechtmatigheid van door nationale autoriteiten genomen maatregelen uit hoofde van de in artikel 36 VWEU genoemde redenen van algemeen belang, een dynamisch, niet-statisch, karakter moet hebben, aangezien, zoals het geval is in het hoofdgeding, rekening moet worden gehouden met gegevens die kunnen evolueren naargelang van vele sociale parameters, zoals gewoonten inzake alcoholgebruik of het inkomen van kopers of met de stand van de wetenschap betreffende het bestudeerde verschijnsel.

Het Hof heeft overigens geoordeeld dat, wanneer een lidstaat een nationale regeling tot stand brengt in het kader van een beleid ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, deze regeling moet worden herzien indien blijkt dat de redenen op grond waarvan zij is vastgesteld, vervolgens zijn gewijzigd, met name als uit wetenschappelijk onderzoek nieuwe gegevens ter beschikking zijn gekomen.64.

Deze rechtspraak vindt navolging in de rechtspraak betreffende de toepassing van het voorzichtigheidsbeginsel door de instellingen van de Unie. Enerzijds erkent het Hof dat, wanneer onzekerheid rijst over het bestaan of de omvang van de gevaren voor de gezondheid van personen, de instellingen van de Unie op basis van het voorzorgs- en preventiebeginsel beschermingsmaatregelen kunnen nemen zonder te hoeven wachten totdat deze gevaren en de ernst ervan ten volle vaststaan, maar anderzijds heeft het Hof geoordeeld dat, wanneer nieuwe elementen een ander licht werpen op een gevaar of aantonen dat dit gevaar kan worden ingeperkt door minder belastende maatregelen dan de bestaande, het aan de instellingen van de Unie is, met name aan de Commissie, die het initiatiefrecht heeft, erop toe te zien dat de regelgeving aan de nieuwe gegevens wordt aangepast.65.

De lidstaten verplichten om de regeling aan te passen aan de nieuwe wetenschappelijke gegevens, betekent niet noodzakelijk dat een niet-aangepast voorschrift onwettig moet worden verklaard en, dientengevolge, met terugwerkende kracht nietig is.

Er moet echter worden opgemerkt dat, en dat is het tweede argument, het beroep op onderzoek van de rechtmatigheid dat door The Scotch Whisky Association e.a. is ingesteld, zoals ik reeds heb benadrukt, bijzonder is, omdat het gericht is tegen een wet die nog niet in werking is getreden en een besluit dat zich nog in de ontwerpfase bevindt.

Onder die bijzondere omstandigheden ligt het voor de hand dat het relevante moment voor de beoordeling van de verenigbaarheid met het Unierecht, het moment is waarop de nationale rechter uitspraak doet. Uitgaan van de datum van vaststelling van de regeling heeft weinig zin, omdat het besluit, dat nochtans integraal deel uitmaakt van de regeling waarvan de verenigbaarheid met het Unierecht wordt betwist, nog niet is vastgesteld. Uitgaan van de datum van toepassing van deze regeling in de onderhavige zaak is ook niet mogelijk, omdat de regeling nog niet is toegepast.

Daaruit leid ik af dat de nationale rechter alle relevante stukken die voorhanden zijn op het moment van de uitspraak moet onderzoeken. Er staan bovendien geen bijzondere beperkingen op de bevoegdheid van de nationale rechter om deze stukken te onderzoeken, met uitzondering van beperkingen die voortvloeien uit de toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor en, behoudens de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, uit de nationale procesregels voor het leveren van bewijs in rechte.

Dientengevolge geef ik het Hof in overweging op de derde vraag te antwoorden dat de nationale rechter, wanneer, zoals in de omstandigheden van het hoofdgeding, bij hem een beroep is ingesteld tot onderzoek van de rechtmatigheid van een nationale regeling die nog niet in werking is getreden en die zich deels in de ontwerpfase bevindt, om de evenredigheid van deze regeling aan de nagestreefde doelstelling te beoordelen, niet alleen de gegevens moet beoordelen waarover de nationale autoriteiten beschikten en die zij hebben bestudeerd bij de totstandkoming van genoemde regeling, maar ook alle feitelijke gegevens die op de datum van de uitspraak beschikbaar zijn. Er staat geen bijzondere beperkingen van de bevoegdheid op de nationale rechter om deze stukken te onderzoeken, met uitzondering van beperkingen die voortvloeien uit de toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor en, behoudens de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, de nationale procesregels voor het leveren van bewijs in rechte.

Ik ga nu verder met de daadwerkelijke uitvoering van de evenredigheidstoets.

Het is van belang het doel van de maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, vast te stellen om te beoordelen of die maatregel evenredig is aan dat doel.

De verwijzende rechter merkt op dat het doel van de in geding zijnde maatregelen werd vermeld in de toelichting bij het wetsontwerp, dat aan het Schotse parlement werd overgelegd. Het doel van de regeling was om strategieën en acties ten uitvoer te leggen, zowel algemeen, gericht op de hele bevolking, als specifiek, gericht op ‘probleemdrinkers’, dat wil zeggen: een consumptie van meer dan 50 eenheden alcohol per week voor mannen en meer dan 35 voor vrouwen. De verwijzende rechter voegt hier echter aan toe dat in een recenter aan het Schotse parlement overgelegd onderzoek met als titel ‘Business and Regulatory Impact Assessment’ (onderzoek naar de gevolgen van de regelgeving voor ondernemingen), als een van de doelstellingen van deze maatregelen de bestrijding van ‘risicodrankgebruik’ wordt genoemd. Dit risicodrankgebruik wordt gedefinieerd als meer dan 21 eenheden alcohol per week voor mannen en meer dan 14 eenheden alcohol per week voor vrouwen. De conclusie van dit onderzoek is dat met de instelling van een minimumprijs het doel van een beperking van de consumptie van alcoholhoudende dranken die in verhouding tot hun alcoholgehalte goedkoop zijn, kan worden verwezenlijkt. Het effect op risicodrinkers en probleemdrinkers zal namelijk groter zijn dan op gematigde drinkers in termen van hoeveel zij drinken, hoeveel zij uitgeven en hoeveel voordeel zij hebben bij een beperking van de schade. De Court of Session merkt echter op dat, toen de maatregelen ter kennis werden gebracht van de Commissie met toepassing van richtlijn 98/34/EG66., is aangegeven dat zij gericht waren op risico- en probleemdrinkers.

De ambiguïteit die volgt uit deze ontwikkeling van de presentatie van de doelstellingen van de maatregel door de nationale autoriteiten, wordt niet verduidelijkt door de schriftelijke opmerkingen van de Schotse ministers; terwijl zij erop wijzen dat een maatregel waarin een MPU wordt vastgesteld, bedoeld is ter verwezenlijking van het tweeledige doel van enerzijds het bereiken van het deel van de bevolking waarvan de gezondheid het meest gevaar loopt en anderzijds een positief effect op de gezondheid van de gehele bevolking, erkennen zij dat een dergelijke maatregel slechts gerechtvaardigd wordt door eerstgenoemde doelstelling.

Deze aanhoudende ambiguïteit wekt helaas de indruk dat bewust voorbij wordt gegaan aan de algemene doelstelling van beperking van het alcoholgebruik, opdat de in geding zijnde maatregel gemakkelijker de noodzakelijkheidstoets doorstaat wanneer hij wordt vergeleken met een belastingmaatregel die leidt tot een algemene prijsstijging van alcoholhoudende dranken.

Ik roep in herinnering dat het aan de nationale rechter staat, die bij uitsluiting bevoegd is om te oordelen over de feiten van het geding en om de van toepassing zijnde nationale wetgeving uit te leggen, om in laatste instantie de doelstelling van de maatregel vast te stellen.67.

In de onderhavige zaak staat het aan de nationale rechter om te beoordelen of de maatregel een tweeledig, algemeen en specifiek, doel nastreeft of uitsluitend een specifiek doel, waarbij opgemerkt zij dat deze doelstellingen verre van strijdig zijn en volkomen complementair kunnen zijn. Om aan de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven voor het doen van uitspraak in het hoofdgeding, zal ik hierna deze twee hypothesen bespreken.

De door de lidstaten opgelegde beperkingen moeten eerst worden onderworpen aan de geschiktheidstoets, om te toetsen of zij geschikt zijn om het beoogde doel verwezenlijken.

In dit verband volgt uit vaste rechtspraak dat een nationale wetgeving slechts geschikt is om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen, wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op ‘samenhangende en stelselmatige wijze’ te verwezenlijken.68.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat het de taak is van de lidstaat die zich wil beroepen op een doel dat een belemmering kan rechtvaardigen, om de rechterlijke instantie die zich hierover dient uit te spreken alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat de nationale regeling voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.69.

De Schotse ministers stellen dat de MPU slechts rechtstreekse gevolgen heeft voor de detailverkoop van producten beneden de MPU en dat dit gevolg progressief is; producten met de laagste prijs per eenheid alcohol zullen het meest in prijs stijgen.

De Poolse regering is van mening dat objectieve en wetenschappelijk bewezen gegevens ontbreken die zouden kunnen bevestigen dat risico- en probleemdrinkers overwegend alcoholhoudende dranken tot zich nemen die goedkoop zijn in verhouding tot hun alcoholgehalte. Volgens deze regering beïnvloedt de Schotse wetgeving slechts mensen met een laag inkomen en heeft de regeling daarentegen geen enkele invloed op het alcoholgebruik van mensen met een hoog inkomen, hoewel een risicovol of problematisch alcoholgebruik onder laatstgenoemden meer voorkomt dan onder mensen met een laag inkomen. Genoemde regering trekt hieruit de conclusie dat de door de Schotse autoriteiten nagestreefde doelstelling, niet doeltreffend wordt bereikt.

De Commissie is van mening dat, rekening houdend met de grote beoordelingsmarge van de lidstaten in dit opzicht, de MPU geen kennelijk onredelijke maatregel is in het kader van een campagne om het alcoholgebruik in het algemeen en het risicovol en zelfs problematisch alcoholgebruik in het bijzonder te beperken.

Rekening houdend met de beoordelingsmarge die lidstaten hebben ten aanzien van zowel de wijze waarop een doelstelling van volksgezondheidsbeleid kan worden bereikt als het bepalen van de hiertoe te nemen maatregelen, en de wetenschappelijke discussie die naar voren is gebracht door de verwijzende rechter70. over de mate van prijs/accijnselasticiteit van de vraag en, derhalve, de onzekerheden over de doeltreffendheid van overheidsbeleid dat is gebaseerd op prijscontrole of op een hogere accijns op alcoholhoudende dranken om het gebruik te verlagen, lijkt het mij niet onredelijk dat deze lidstaten menen dat een maatregel als de instelling van een MPU passend kan zijn om de hiervoor genoemde doelstellingen te verwezenlijken.

Het samenhangende en stelselmatige karakter van deze maatregel daarentegen, lijkt mij discutabeler.

In dit opzicht volgt uit de verwijzingsbeslissing dat onderzoeken naar de inkomsten en het vermogen van risico- en probleemdrinkers blijkt dat dit soort drankgebruik, overigens net zoals het gebruik van alcoholhoudende dranken in het algemeen, toeneemt naarmate het inkomen toeneemt; terwijl onder de bevolking in het laagste inkomenskwintiel 4,8 % van de consumenten probleemdrinkers en 10,9 % risicodrinkers zijn, gelden voor de bevolking in het hoogste inkomenskwintiel percentages van respectievelijk 7,7 % en 25,7 %.

Bovendien blijkt uit gegevens over de verkoop van alcoholhoudende dranken in Engeland en Wales tegen een prijs van minder dan 0,45 GPB in plaats van 0,50 GBP, de minimumprijs zoals vastgesteld in de in geding zijnde regeling, dat de per week verkochte hoeveelheid alcoholhoudende dranken met de laagste prijs afneemt naargelang de inkomsten van risico- en probleemdrinkers toenemen.

De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat volgens de resultaten van datzelfde onderzoek het jaarlijks alcoholgebruik van probleemdrinkers in het laagste inkomenskwintiel met 300 eenheden alcohol zou kunnen worden teruggedrongen, terwijl slechts sprake zou zijn van een daling met 34 eenheden in het hoogste inkomenskwintiel. Deze daling zou 42 eenheden alcohol bedragen voor risicodrinkers in het laagste inkomenskwintiel, terwijl, vreemd genoeg, het alcoholgebruik van consumenten in het hoogste inkomenskwintiel met 5 eenheden zou toenemen.

Volgens de door de verwijzende rechter onderzochte gegevens lijkt de instelling van een minimumprijs weliswaar geschikt om het alcoholgebruik van probleem- en risicodrinkers terug te dringen, maar dit effect zal duidelijk groter zijn onder consumenten met een laag inkomen dan onder de consumenten met de hoogste inkomens.

In antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof hebben de Schotse ministers uitgelegd dat aanvullend onderzoek van het gebruik van alcoholhoudende dranken in Schotland tegen een prijs die lager is dan 0,50 GBP, heeft aangetoond dat het gebruik van alcoholhoudende dranken tegen een prijs per eenheid alcohol beneden 0,50 GBP veel hoger was onder risico- en probleemdrinkers die in armoede leven dan onder probleem- en risicodrinkers die niet in armoede leven71..

De Scottisch Ministers hebben bovendien verwezen naar verschillende onderzoeken — zowel Schotse onderzoeken als onderzoeken op het niveau van het Verenigd Koninkrijk als internationale onderzoeken — en zijn van mening dat er bewijs is dat jonge drinkers, gelegenheidsdrinkers en probleemdrinkers geneigd zijn om de minst dure dranken te kiezen. De Schotse ministers hebben daarnaast benadrukt dat alcohol tegenwoordig in het Verenigd Koninkrijk veel meer in trek is dan in 1980 en dat het gebruik van bier, wijn en sterkedrank in niet-horecagelegenheden sinds 1994 met 45 % is gestegen, terwijl in de horeca sprake was van een daling van bijna 40 %. Volgens de Schotse ministers is dit te verklaren doordat sprake is van een gedragsverandering bij excessieve drinkers, die zoveel mogelijk goedkope drank in vergelijking met het alcoholgehalte kopen, teneinde zoveel mogelijk te drinken met de middelen die ze hebben. Vaststelling van een MPU heeft derhalve het voordeel dat excessieve drinkers worden belemmerd in het vinden van minder dure alternatieven om hun huidige consumptieniveaus in stand te houden.

Door de gedetailleerde uitleg die de Schotse ministers op verzoek van het Hof ter zitting hebben verstrekt, ben ik ten slotte overtuigd en ben ik van mening dat de maatregel op samenhangende en stelselmatige wijze beantwoordt aan de doelstelling van het bestrijden van alcoholmisbruik, en dat met name benadrukt moet worden dat de maatregel deel uitmaakt van een breder beleid ter bestrijding van door alcohol aangerichte schade dat bestaat uit andere maatregelen zoals het verbod van specifieke promotieacties, en dat de focus van de maatregel op goedkope alcoholhoudende dranken, gerechtvaardigd kan worden door het feit dat risico- en probleemdrinkers, waaronder met name jongeren, die op legitieme gronden bij voorrang beschermd moeten worden, overwegend dit soort dranken consumeren.

Het is de vraag of de doelstelling van de Schotse autoriteiten van bescherming van de volksgezondheid op een minder beperkende maar even doeltreffende wijze door een belastingmaatregel zou kunnen worden verwezenlijkt. Met andere woorden, zou met een hogere accijns op alcoholhoudende dranken hetzelfde doel kunnen worden bereikt als met een minimumprijsregeling, maar dan met minder beperkingen voor het handelsverkeer? Om alle vragen van de verwijzende rechter te kunnen beantwoorden, moet bij een bevestigend antwoord, bovendien worden beoordeeld of dat minder beperkende alternatief opzij kan worden gezet op grond dat het bijkomende voordelen kan hebben en beantwoordt aan een bredere en algemenere doelstelling.

Zoals verdedigd is door The Scotch Whisky Association e.a., evenals door de Bulgaarse, de Poolse en de Portugese regering, kan de stelling dat de verhoging van de accijnzen op alcoholische producten een meer passende maatregel zou zijn, schijnbaar ondersteund worden door de rechtspraak van het Hof betreffende minimumdetailhandelsprijzen voor tabaksfabrikaten, aangezien het Hof in verschillende arresten heeft geoordeeld dat de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid passend kon worden nagestreefd door middel van een hogere belasting op deze producten, terwijl de vrije prijsvorming niet werd aangetast.

De Schotse ministers en de EVA, die het tegenovergestelde standpunt verdedigen, benadrukken echter dat de rechtspraak betreffende tabak niet kan worden toegepast op alcoholische dranken, aangezien deze rechtspraak uitgaat van de bijzondere bepalingen van richtlijn 95/59/EG72. en, terwijl de doelstelling van het terugdringen van het tabaksgebruik een universele doelstelling is die voor de gehele bevolking geldt, de vaststelling van een MPU een ander doel heeft, namelijk niet het terugdringen van het totale alcoholgebruik, maar slechts van het alcoholgebruik van risico- en probleemdrinkers.

De Finse regering en de Commissie zijn van mening dat de keuze tussen een minimumprijsregeling en een accijnsverhoging behoort tot de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken bij de bepaling van de mate van bescherming van de volksgezondheid en van de manier waarop dit beschermingsniveau moet worden bereikt.

De verwijzende rechter overweegt, onder verwijzing naar de door het Hof gevolgde benadering in zijn rechtspraak betreffende tabaksfabrikaten, dat de doelstelling van bescherming van de gezondheid die wordt nagestreefd door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, kan worden verwezenlijkt door een belastingmaatregel met een minder beperkend effect op het handelsverkeer tussen de lidstaten, die tot minder concurrentievervalsing leidt en bovendien het voordeel heeft van een algemene prijsstijging van alcoholhoudende dranken, die kan leiden tot een daling van het alcoholgebruik en daarmee samenhangende sociale lasten.

Slechts indien de lidstaat een keuze heeft tussen verschillende maatregelen die alle geschikt zijn om hetzelfde doel te bereiken, dan moet hij de maatregel treffen die de minste belemmeringen oplevert voor het vrije handelsverkeer binnen de Unie.

Alvorens te onderzoeken of een belastingmaatregel even geschikt is om de door de in het hoofdgeding aan de orde zijn regeling nagestreefde doelstelling van bescherming van de gezondheid te verwezenlijken en of deze maatregel minder beperkend is voor het vrije verkeer van goederen, moet worden onderzocht of het Unierecht een lidstaat toestaat om een dergelijke maatregel te nemen.

In dat opzicht volstaat vast te stellen dat richtlijnen 92/83/EEG73. en 92/84/EEG74. de lidstaten slechts de verplichting opleggen om een minimumaccijns in te stellen. Lidstaten behouden derhalve een voldoende beoordelingsmarge om een algemene accijnsverhoging door te voeren om, met name, specifieke doelstellingen op het gebied van volksgezondheid te verwezenlijken, mits het belastingstelsel dat zij daartoe invoeren verenigbaar is met artikel 110 VWEU, hetgeen veronderstelt dat in elk geval wordt uitgesloten dat geïmporteerde producten zwaarder worden belast dan nationale producten en derhalve dat dit belastingstelsel geenszins discriminatoire gevolgen heeft.

Rest nog te beoordelen of een hogere belasting van alcoholhoudende dranken een minder beperkende maatregel is.

Aangaande tabaksfabrikaten heeft het Hof geoordeeld dat de belastingregeling een belangrijk en doeltreffend instrument is in de strijd tegen het gebruik van deze producten en dientengevolge voor de bescherming van de volksgezondheid en dat de doelstelling van een hoog prijsniveau van deze producten op doeltreffende wijze kan worden verwezenlijkt door middel van een hogere belasting, aangezien een hogere accijns vroeg of laat leidt tot hogere detailhandelsprijzen, zonder dat sprake is van inbreuk op de vrije prijsvorming.75.

Kan deze rechtspraak worden toegepast op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling inzake de prijs van alcoholhoudende dranken?

De twee door de Schotse ministers en de EVA tegen die toepassing naar voren gebrachte argumenten, die gebaseerd zijn op de bijzondere bepalingen van richtlijn 95/59 en op de stelling dat de doelstelling van de regeling in het hoofdgeding, zijnde het terugdringen van het alcoholgebruik, slechts gericht zou zijn op de groep risico- en probleemdrinkers, acht ik niet overtuigend.

In de eerste plaats heeft het Hof in zijn arrest Commissie/Griekenland76., inzake een beroep wegens niet-nakoming, na te hebben vastgesteld dat de nationale maatregelen in strijd waren met richtlijn 95/59, evenwel ook onderzocht of sprake was van een eventuele rechtvaardiging krachtens artikel 36 VWEU. Het Hof concludeerde dat de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid op passende wijze kon worden bereikt door een hogere belasting op tabaksfabrikaten, die geen inbreuk zou maken op het beginsel van vrije prijsvorming. Zelfs op een gebied waar geen bepaling van afgeleid recht die expliciet voorziet in het beginsel van vrije prijsvorming van toepassing is, moet voor het bereiken van het beoogde doel, de voorkeur worden gegeven aan een hogere belasting, die tot minder belemmeringen van het handelsverkeer leidt, boven een minimumprijsregeling, die een grotere belemmering oplevert.

In de tweede plaats acht ik het, in de veronderstelling dat het doel van de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, daadwerkelijk beperkt is tot de bestrijding van risicovol en problematisch gebruik van alcoholhoudende dranken, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan de taak van de Schotse ministers om aan te tonen dat met een hogere belasting dat beoogde doel niet kan worden verwezenlijkt. Zij leveren echter geen overtuigend bewijs dat, zoals zij stellen, een hogere belasting een invloed heeft die ‘onevenredig’ is aan het beoogde doel. Vastgesteld moet worden dat zij in hoofdzaak aanvoeren dat een dergelijke maatregel ‘onnodig’ gematigde drinkers treft, die niet hetzelfde risico lopen. In navolging van de verwijzende rechter zie ik niet hoe dit bijkomende effect van een algemene belastingverhoging als negatief kan worden ervaren in de bestrijding van risicovol en problematisch alcoholgebruik, terwijl wetenschappelijke onderzoeken bovendien lijken aan te tonen dat risicovol en problematisch alcoholgebruik toeneemt naargelang de inkomsten van de gebruikers toenemen terwijl daarnaast het aantal per week gekochte, goedkoopste, alcoholhoudende dranken afneemt naargelang de inkomsten van risico- en probleemdrinkers toenemen.

In de veronderstelling dat met de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, zowel de doelstelling van het bestrijden van risicovol en problematisch alcoholgebruik als de algemenere doelstelling van het bestrijden van alcoholmisbruik wordt nagestreefd, vormt de omstandigheid dat de alternatieve maatregel bijkomende voordelen voor de verwezenlijking van deze algemene doelstelling kan hebben, zelfs een bepalende factor die rechtvaardigt dat voor deze maatregel, in plaats van de MPU-maatregel, wordt gekozen.

Het staat uiteindelijk aan de nationale rechter om de plus- en minpunten van een hogere belasting te onderzoeken en na te gaan of dit alternatief een betere kosten-batenbalans heeft dan een minimumprijsregeling.

Dientengevolge geef ik het Hof in overweging op de tweede en de vijfde vraag te antwoorden dat een lidstaat voor het verwezenlijken van de doelstelling van bestrijding van alcoholmisbruik in het kader van de bescherming van de volksgezondheid, slechts kan kiezen voor een regeling van een minimumdetailhandelsprijs voor alcoholhoudende dranken die het handelsverkeer binnen de Unie beperkt en de concurrentie schaadt, in plaats van een hogere belasting op deze producten, indien hij aantoont dat de gekozen maatregel bijkomende voordelen of minder nadelen heeft in vergelijking met de alternatieve maatregel. De omstandigheid dat de alternatieve maatregel van een hogere belasting bijkomende voordelen voor de verwezenlijking van de algemene doelstelling van het bestrijden van alcoholmisbruik kan hebben, rechtvaardigt niet dat deze maatregel opzij wordt gezet ten gunste van de MPU-maatregel.