7.1 Inleiding

Uit het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat een grote variatie aan reacties van overheidswege, al dan niet onder de noemer van sanctie, toepassing kan vinden in geval van fiscaal frauduleus gedrag. Over de kwalificatie en cumulatie van dergelijke reacties wordt in de literatuur in toenemende mate geschreven. Illustratief is de bestempeling van het wetsvoorstel van GroenLinks inzake de voorgestelde conditionele eindheffing in de dividendbelasting, die te pas en te onpas als ‘verhuis- of vertrekboete’ wordt bestempeld.1 Toch lijkt dit wetsvoorstel ‘slechts’ een belastingregeling te betreffen. De oorzaak van de toenemende aandacht in de literatuur voor dit thema is vermoedelijk dat ook steeds vaker rechtspraak over dit onderwerp verschijnt.

Omdat uit hoofdstuk zes gebleken is dat er in de loop van de tijd vooral sancties zijn bijgekomen, terwijl er tegelijkertijd nauwelijks sancties zijn afgeschaft,2 neemt de kans op cumulatie ervan toe. De vraag die is gerezen en die in dit hoofdstuk zal worden beantwoord is dan ook: In hoeverre zijn de huidige mogelijkheden tot sanctionering die gekoppeld zijn aan fiscaal frauduleus gedrag (nog) op elkaar afgestemd? Het antwoord op de gestelde vraag geeft weer in hoeverre de in hoofdstuk één gesignaleerde druk op het systeem van sanctionering van fiscale fraude daadwerkelijk heeft geleid tot een druk op de houdbaarheid van het in hoofdstuk zes uitgediepte systeemonderdeel ‘sanctioneringsmogelijkheden’.3

Hoofdstuk zeven is de analyse bij hoofdstuk zes (en samen vormen deze hoofdstukken ‘deel drie’ van dit onderzoek). In dit zevende hoofdstuk zal eerst een toetskader worden aangelegd (paragraaf 7.2.) en zal vervolgens een toetsing plaatsvinden (paragraaf 7.3).

Het toetskader is tweeledig. Het eerste deel van het toetskader (zoals aan bod komt in paragraaf 7.2.2.) ziet toe op de kwalificatie van afzonderlijke sancties. Het tweede deel van het toetskader (zoals dat aan bod komt in paragraaf 7.2.3.) gaat over de regulering van aspecten van verdubbeling van strafprocedures.

In het kader van de kwalificatie van afzonderlijke sancties, wordt op de eerste plaats belicht welke regels er zijn in het kader van het aanmerken van ‘het opleggen van een maatregel van overheidswege als reactie op normoverschrijdend gedrag’ als straf of penalty en/of criminal charge.4 Zowel de nationale als de Europese en internationale regels worden besproken.

In het kader van de regulering van aspecten van verdubbeling, wordt ten tweede bezien welke regels er zijn in het kader van het onderscheiden van verschillende bestraffende procedures. Hiermee wordt gedoeld op het naast of na elkaar bestaan van een strafrechtelijke en een bestraffende bestuursrechtelijke procedure ten aanzien van eenzelfde feitencomplex. In dit verband wordt ook het una via-beginsel in fiscale context besproken. Dit beginsel tracht onderlinge afstemming van sancties immers te garanderen, door het OM en de Belastingdienst vroegtijdig te laten kiezen voor strafrechtelijke óf bestuursrechtelijke punitieve handhaving. Het beginsel biedt dus de nationale context voor de regulering van cumulatie van bestraffende procedures.

In paragraaf 7.3. vindt de toetsing plaats. De sanctioneringsmogelijkheden, zoals in hoofdstuk zes besproken, worden zowel afzonderlijk als in onderling verband bekeken. Als eerste wordt in paragraaf 7.3.2. stilgestaan bij de vraag of een (eventuele) kwalificatie als punitief (of juist niet) van de in hoofdstuk zes besproken sancties ten aanzien van fiscale fraude, op grond van de huidige richtlijnen (nog wel) houdbaar is. Het antwoord op de vraag kan consequenties hebben voor de gevolgen in de sfeer van cumulatie. Wanneer (het opleggen van) een sanctie namelijk niet als straf/criminal charge kwalificeert, kan deze ‘stapelen’ met een sanctie die wel als straf/criminal charge kwalificeert, terwijl dit niet mag als (het opleggen van) de eerste sanctie wel als een straf/criminal charge zou worden aangemerkt. Ongeoorloofde samenloop kan zich kortom manifesteren, wanneer een sanctie met een punitief karakter zonder als zodanig te worden aangemerkt, in feite ‘sluimerend’ kan cumuleren.

Op de tweede plaats, namelijk in paragraaf 7.3.3, worden de verschillende sanctioneringsmogelijkheden ten aanzien van fiscale fraude met elkaar vergeleken. Hoe uitgebreider het arsenaal aan sanctioneringsmogelijkheden, hoe groter immers de kans dat sancties op elkaar lijken. Dit komt de voorzienbaarheid van bestraffing niet ten goede, maar ook kan ongeoorloofde samenloop zich voordoen, wanneer via de ‘gunstige’ opleggingsmogelijkheden van een sanctie bijvoorbeeld hetzelfde doel kan worden bereikt met een sanctie die minder ‘gunstige’ opleggingsmogelijkheden kent (of: expliciet niet van toepassing is verklaard op een feit).

Als derde wordt in paragraaf 7.3.4. de (mogelijke) verwevenheid van de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke strafprocedure in fiscale context bezien. Beschouwd wordt in hoeverre van verwevenheid van deze procedures en samenwerking van de betrokken autoriteiten sprake kan zijn, aangezien het una via-beginsel in feite dwingt tot het tegenovergestelde.

De drie kort aangekondigde toetsen die in paragraaf 7.3. worden uitgevoerd onder de noemer van ‘onderlinge afstemming van sanctioneringsmogelijkheden’, vinden specifiek met het oog op het onderdeel ‘bis’ uit de ne bis in idem-formule plaats.

Het is kortom nodig dat duidelijk wordt hoe de in hoofdstuk zes besproken sanctioneringsmogelijkheden zich tot elkaar verhouden en of (de wijze van) sanctionering in concrete gevallen voorzienbaar is. In hoofdstuk zeven wordt ter beantwoording van deze vraag bezien in hoeverre de in dit hoofdstuk genoemde sancties of sanctioneringsmogelijkheden: (i) toegevoegde waarde hebben ten opzichte van elkaar en binnen het systeem van sanctionering van fiscale fraude als geheel, hetgeen relevant is in het kader van voorzienbaarheid van bestraffing en (ii) als criminal charge in de zin van het ne bis in idem-beginsel kunnen worden aangeduid. Indien dit het geval is kan het ne bis in idem-beginsel dubbele vervolging van eenzelfde feit ex ante verbieden en dit komt de onderlinge afstemming binnen het systeem van sanctionering van fiscale fraude ten goede.

In hoofdstuk zeven wordt getracht de druk op het onderzoeksobject sanctioneringsmogelijkheden (dat in hoofdstuk zes centraal stond) te bepalen en in paragraaf 7.4, de conclusie, volgt een antwoord op de vraag in hoeverre de sanctioneringsmogelijkheden ten aanzien van fiscale fraude voorzienbaar zijn en op elkaar zijn afgestemd.