HvJ EU, 04-10-2018, nr. C-242/17

Documentgegevens:

ECLI:EU:C:2018:804

Instantie: Hof van Justitie van de Europese Unie
Datum: 04-10-2018
Magistraten: M. Ilešič, A. Rosas, C. Toader, A. Prechal, E. Jarašiūnas
Zaaknummer: C-242/17
Conclusie: M. Campos Sánchez-Bordona
Roepnaam: L.E.G.O.
Vakgebied(en): EU-recht (V)
Brondocumenten en formele relaties: ECLI:EU:C:2018:804, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 04‑10‑2018
ECLI:EU:C:2018:318, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 16‑05‑2018

Uitspraak 04‑10‑2018

M. Ilešič, A. Rosas, C. Toader, A. Prechal, E. Jarašiūnas

Partij(en)

In zaak C-242/17,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 26 januari 2017, ingekomen bij het Hof op 8 mei 2017, in de procedure

Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA

tegen

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,

Ministero dello Sviluppo Economico,

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,

in tegenwoordigheid van:

ED & F Man Liquid Products Italia Srl,

Unigrà Srl,

Movendi Srl,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: M. Ilešič, kamerpresident, A. Rosas, C. Toader (rapporteur), A. Prechal en E. Jarašiūnas, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 28 februari 2018,

gelet op de opmerkingen van:

—: Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA, vertegenwoordigd door A. Fantini en G. Scaccia, avvocati,
—: Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, vertegenwoordigd door S. Fidanzia en A. Gigliola, avvocati,
—: ED & F Man Liquid Products Italia Srl, vertegenwoordigd door C. E. Rossi en F. P. Francica, avvocati,
—: de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Palatiello, avvocato dello Stato,
—: de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 mei 2018,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 18 van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16), gelezen in samenhang met uitvoeringsbesluit 2011/438/EU van de Commissie van 19 juli 2011 inzake de erkenning van de ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling voor het aantonen van de naleving van de duurzaamheidscriteria onder richtlijnen 2009/28/EG en 2009/30/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 190, blz. 79).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA enerzijds, en Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, het Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Mare e del Territorio (ministerie van Milieu en Bescherming van de zee en het landschap, Italië), het Ministero dello Sviluppo Economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) en het Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (ministerie van Land- en Bosbouw, Italië) anderzijds, over het verzuim om duurzaamheidscertificaten over te leggen voor vloeibare biomassa die werd gebruikt voor de werking van de thermo-elektrische installatie van L.E.G.O., wat heeft geleid tot het verlies van de steunregeling inzake groene certificaten die deze installatie genoot.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2009/28

3

In de overwegingen 65, 67, 76 en 79 van richtlijn 2009/28 staat te lezen:

‘(65): Biobrandstoffen moeten op duurzame wijze worden geproduceerd. Biobrandstoffen die worden gebruikt om de streefcijfers van deze richtlijn na te leven en deze die steun genieten vanuit nationale steunregelingen moeten dan ook voldoen aan duurzaamheidscriteria.
: […]
(67): Het doel dat met de invoering van duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen wordt beoogd, zal niet worden bereikt als die producten die niet aan de criteria beantwoorden en anders zouden gebruikt zijn als biobrandstof, in de plaats daarvan als vloeibare biomassa in de sectoren verwarming of elektriciteit worden gebruikt. De duurzaamheidscriteria moeten daarom tevens van toepassing zijn op vloeibare biomassa in het algemeen.
: […]
(76): De duurzaamheidscriteria zullen alleen effect hebben als ze een wijziging van het gedrag van de marktdeelnemers tot gevolg hebben. Deze wijzigingen zullen pas gebeuren als biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan deze criteria beantwoorden een prijsverhoging gebieden ten opzichte van die welke niet aan deze criteria voldoen. Volgens de massabalansmethode voor het verifiëren van de naleving bestaat er een fysiek verband tussen de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan de duurzaamheidscriteria beantwoorden en het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa in de [Unie], die een correct evenwicht doet ontstaan tussen vraag en aanbod en zorgt voor een prijsverhoging die groter is dan in systemen zonder dit verband. Om te garanderen dat biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan de duurzaamheidscriteria voldoen tegen een hogere prijs kunnen worden verkocht, moet de naleving derhalve worden geverifieerd op basis van de massabalansmethode. Daardoor blijft de integriteit van het systeem behouden en worden onredelijke lasten voor het bedrijfsleven vermeden. Andere verificatiesystemen moeten echter worden [overwogen].
: […]
(79): Het is in het belang van de Gemeenschap stimulansen te bieden voor de ontwikkeling van multilaterale en bilaterale overeenkomsten en voor vrijwillige internationale of nationale systemen voor het vaststellen van normen voor de productie van duurzame biobrandstoffen en vloeibare biomassa en voor het certificeren van het feit dat de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa aan die normen voldoet. Daarom moeten voorzieningen worden getroffen om te garanderen dat dergelijke overeenkomsten of systemen als dusdanig erkend worden dat zij betrouwbare bewijzen en gegevens opleveren, voor zover ze voldoen aan passende normen inzake betrouwbaarheid, transparantie en een onafhankelijke audit.’

4

In artikel 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 worden de begrippen ‘biomassa’, ‘vloeibare biomassa’ en ‘biobrandstof’ als volgt omschreven:

: ‘[…]
e): ‘biomassa’: de biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen van biologische oorsprong uit de landbouw (met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen), de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, met inbegrip van de visserij en de aquacultuur, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval;
: […]
h): ‘vloeibare biomassa’: vloeibare brandstof voor energiedoeleinden andere dan vervoer, waaronder elektriciteit, verwarming en koeling, die geproduceerd is uit biomassa;
i): ‘biobrandstof’: vloeibare of gasvormige brandstof voor vervoer die geproduceerd is uit biomassa’.

5

In artikel 17 van die richtlijn, met als opschrift ‘Duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa’, is in lid 1 bepaald:

‘Ongeacht of de grondstoffen op of buiten het grondgebied van de [Unie] werden geteeld, wordt energie uit biobrandstoffen en vloeibare biomassa enkel in aanmerking genomen voor de doeleinden genoemd onder a), b) en c) hieronder, indien ze voldoen aan de duurzaamheidscriteria van de leden 2 tot en met 6:

a): het meten van de naleving van de voorschriften van deze richtlijn inzake nationale streefcijfers;
b): het meten van de naleving van de verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen;
c): het in aanmerking komen voor financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa.
: […]’

6

Artikel 17, leden 2 tot en met 6, van deze richtlijn omschrijft de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa.

7

Artikel 17, lid 8, van die richtlijn luidt:

‘Voor de doeleinden genoemd in lid 1, onder a), b) en c), weigeren de lidstaten niet, wegens andere duurzaamheidsredenen, overeenkomstig dit artikel verkregen biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking te nemen.’

8

Artikel 18 van richtlijn 2009/28, met als opschrift ‘Controle van de naleving van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa’, bepaalt:

‘1.

Wanneer biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking moeten worden genomen voor de doeleinden, genoemd in artikel 17, lid 1, onder a), b) en c), verplichten de lidstaten de marktpartijen om aan te tonen dat voldaan is aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5. Zij verplichten de marktpartijen daartoe gebruik te maken van een massabalanssysteem dat:

a): toelaat leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen;
b): vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van de onder a) bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven; en
c): voorziet dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.

[…]

3.

De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat de marktpartijen betrouwbare informatie indienen en de gegevens die gebruikt zijn om die informatie op te stellen, op verzoek ter beschikking van de lidstaat stellen. De lidstaten verplichten de marktpartijen om een passende norm op te stellen voor onafhankelijke audits van de door hen ingediende informatie, en om aan te tonen dat dit gebeurd is. Tijdens de audits moet worden nagegaan of de door de marktpartijen gebruikte systemen nauwkeurig en betrouwbaar zijn en bestand zijn tegen fraude. Voorts wordt ook de frequentie en de methode van de monsterneming gecontroleerd en wordt de robuustheid van de gegevens beoordeeld.

De in de eerste alinea bedoelde informatie heeft met name betrekking op informatie betreffende de naleving van de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, bedoelde duurzaamheidscriteria, passende en relevante informatie over maatregelen ter bescherming van bodem, water en lucht, voor herstel van aangetast land, ter voorkoming van overmatig watergebruik in gebieden waar water schaars is, alsmede passende en relevante informatie over maatregelen die zijn genomen om rekening te houden met de in artikel 17, lid 7, tweede alinea, bedoelde elementen.

[…]

De in dit lid neergelegde verplichtingen zijn van toepassing ongeacht of de biobrandstoffen of de vloeibare biomassa in de [Unie] geproduceerd dan wel ingevoerd zijn.

4.

[…]

De Commissie kan besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen waarbij normen worden bepaald voor de productie van biomassaproducten, accurate gegevens bevatten met het oog op de toepassing van artikel 17, lid 2, of aantonen dat leveringen van biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 3 tot en met 5. De Commissie kan besluiten dat deze systemen accurate gegevens bevatten over de maatregelen die zijn genomen voor de instandhouding van gebieden die in kritieke situaties dienst doen als basisecosysteem (bijvoorbeeld als het gaat om bescherming van stroomgebieden of erosiebestrijding), voor de bescherming van bodem, water en lucht, het herstel van aangetast land, het vermijden van overmatig watergebruik in gebieden waar water schaars is en over de in artikel 17, lid 7, tweede alinea, bedoelde elementen. […]

[…]

5.

De Commissie neemt de in lid 4 vermelde besluiten alleen als de overeenkomst of het systeem in kwestie voldoet aan passende normen inzake betrouwbaarheid, transparantie en onafhankelijke auditing. Systemen voor het meten van broeikasgasemissiereducties voldoen ook aan de methodologische eisen van bijlage V. […]

[…]

7.

Als een marktpartij bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een overeenkomst of systeem waarvoor een in lid 4 bedoeld besluit is genomen, mag een lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, noch dat hij de in lid 3, tweede alinea, van dit artikel bedoelde gegevens over maatregelen verstrekt.

[…]’

Uitvoeringsbesluit 2011/438

9

Volgens artikel 2 was uitvoeringsbesluit 2011/438 geldig voor een periode van vijf jaar na de inwerkingtreding ervan, dit wil zeggen tot 9 augustus 2016. Gelet op de datum van de feiten van het hoofdgeding moet niettemin rekening worden gehouden met dit uitvoeringsbesluit.

10

In de overwegingen 4 en 6 tot en met 8 van dat uitvoeringsbesluit heet het:

‘(4): De Commissie kan besluiten dat een vrijwillige nationale of internationale regeling aantoont dat leveringen van biobrandstoffen beantwoorden aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 3 tot en met 5, van richtlijn [2009/28] of dat een vrijwillige nationale of internationale regeling om broeikasgasreductie te meten nauwkeurige gegevens bevat voor de doelstellingen van artikel 17, lid 2, van deze richtlijn.
: […]
(6): Als een marktpartij bewijzen of gegevens indient die verkregen zijn overeenkomstig een door de Commissie erkende regeling, voor zover het erkenningsbesluit daarop betrekking heeft, mag een lidstaat de leverancier niet vragen om verdere bewijzen van de naleving van de duurzaamheidscriteria in te dienen.
(7): Het verzoek tot erkenning van de ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling (hierna de ISCC-regeling) is op 18 maart 2011 bij de Commissie ingediend. De regeling is algemeen van strekking en kan betrekking hebben op een breed gamma aan verschillende biobrandstoffen. De erkende regeling wordt beschikbaar gemaakt op het bij richtlijn [2009/28] opgerichte transparantieplatform. Om redenen van commerciële gevoeligheid kan de Commissie beslissen de regeling slechts gedeeltelijk te publiceren.
(8): Uit beoordelingen van de ISCC-regeling is gebleken dat ze de duurzaamheidscriteria van richtlijn [2009/28] voldoende bestrijkt en dat ze een massabalansmethode toepast die spoort met de eisen van artikel 18, lid 1, van richtlijn [2009/28].’

11

Artikel 1 van dat uitvoeringsbesluit bepaalt:

‘De [ISCC]-regeling, waarvoor op 18 maart 2011 een verzoek tot erkenning is ingediend bij de Commissie, toont aan dat leveringen van biobrandstoffen beantwoorden aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, lid 3, onder a), b) en c), en artikel 17, leden 4 en 5, van richtlijn [2009/28] […]. De regeling bevat ook accurate gegevens voor de toepassing van artikel 17, lid 2, van richtlijn [2009/28] en artikel 7 ter, lid 2, van richtlijn 98/70/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1998 betreffende de kwaliteit van benzine en van dieselbrandstof en tot wijziging van richtlijn 93/12/EEG van de Raad (PB 1998, L 350, blz. 58)].

Voorts kan de regeling worden gebruikt om de naleving aan te tonen van artikel 18, lid 1, van richtlijn [2009/28] en artikel 7 quater, lid 1, van richtlijn [98/70].’

Italiaans recht

12

Artikel 2, lid 2, onder i) en p), en lid 3, van het decreto interministeriale che istituisce il ‘Sistema di certificazione nazionale della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi’ (interministerieel besluit inzake het ‘nationale certificeringssysteem inzake de duurzaamheid van biobrandstoffen en vloeibare biomassa’), van 23 januari 2012 (GURI nr. 31 van 7 februari 2012; hierna: ‘interministerieel besluit van 23 januari 2012’), bevat de volgende definities:

‘2.

[…]

i): duurzaamheidscertificaat: een bij wege van zelfcertificering door de laatste marktpartij in de leveringsketen opgestelde verklaring […] en de wijzigingen die daarin nadien zijn aangebracht, die de nodige informatie bevat om te waarborgen dat de levering biobrandstoffen of vloeibare biomassa duurzaam is;
: […]
p): leveringsketen of controleketen: methodologie aan de hand waarvan een verband kan worden gelegd tussen informatie of verklaringen inzake grondstoffen of tussenproducten en verklaringen inzake eindproducten. Een dergelijke methodologie omvat alle fasen van de productie van grondstoffen tot de levering van biobrandstoffen of vloeibare biomassa voor consumentengebruik;

[…]

3.

Het begrip â\€šmarktpartij’ […] ziet op:

a): natuurlijke of rechtspersonen die in de [Unie] of in een derde land zijn gevestigd en die tegen betaling of gratis aan derden biobrandstoffen en vloeibare biomassa bestemd voor de [interne] markt aanbieden of ter beschikking stellen, en natuurlijke of rechtspersonen die in de Unie zijn gevestigd en biobrandstoffen en vloeibare biomassa produceren en vervolgens voor eigen rekening op het nationale grondgebied gebruiken, alsook,
b): natuurlijke of rechtspersonen die in de Europese Unie of in een derde land zijn gevestigd en die tegen betaling of gratis aan derden grondstoffen, tussenproducten, afval, bijproducten of mengsels voor de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa bestemd voor de [interne] markt aanbieden of ter beschikking stellen.’

13

Artikel 8 van dat interministerieel besluit ziet op de situatie van marktpartijen die niet bij de nationale certificeringsregeling zijn aangesloten en bepaalt:

‘1.: Binnen de grenzen van de aspecten die vallen onder een vrijwillig systeem ten aanzien waarvan een besluit is genomen in de zin van artikel 7 quater, lid 4, tweede alinea, van richtlijn [98/70] […], moeten de marktpartijen die bij dergelijke vrijwillige systemen zijn aangesloten, aantonen dat de informatie of de verklaringen die worden verstrekt aan de marktpartij die na hen in de leveringsketen komt of aan de leverancier of de consument, betrouwbaar zijn door bij de levering de bewijzen of de gegevens te voegen waarin dergelijke systemen voorzien. Die bewijzen of gegevens worden verstrekt via zelfcertificering […].
: […]
4.: Indien de vrijwillige regelingen als bedoeld in lid 1 en de overeenkomsten als bedoeld in lid 2 niet zien op de controle van alle duurzaamheidscriteria en van het gebruik van de massabalans, dan zijn de marktpartijen in de leveringsketen die daarbij aangesloten zijn, in ieder geval verplicht om de controle aan de hand van het nationale certificeringssysteem te vervolledigen met betrekking tot die aspecten van de controle waarin die vrijwillige regelingen of overeenkomsten niet voorzien.
: […]’

14

Artikel 12 van het interministerieel besluit van 23 januari 2012 luidt:

‘1.: Voor het onderhavige besluit kunnen de marktpartijen in de leveringsketen van vloeibare biomassa, in afwijking van artikel 8, lid 1, zich aansluiten bij vrijwillige regelingen waarvoor een besluit is genomen als bedoeld in artikel 7 quater, lid 4, tweede alinea, van richtlijn [98/70], dat van toepassing is op biobrandstoffen, mits zij aan de voorwaarden van lid 2 voldoen.
2.: De marktpartijen in de leveringsketen van vloeibare biomassa als bedoeld in lid 1 moeten in de verklaring die of in het certificaat dat gedurende alle fasen van de leveringsketen bij de levering wordt gevoegd, de in artikel 7, leden 5, 6, 7 en 8, genoemde informatie vermelden […].’

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

15

L.E.G.O. is een vennootschap naar Italiaans recht die een drukkerij bezit. Daarin heeft zij een thermo-elektrische installatie laten installeren, met een jaarlijkse nominale gemiddelde capaciteit van 0,840 megawatt, aangedreven door ruwe plantaardige palmolie, een type vloeibare biomassa.

16

Op 20 mei 2011 is deze installatie erkend als een door hernieuwbare bronnen aangedreven installatie door GSE, een publieke vennootschap naar Italiaans recht die is belast met de betaling van de steun voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen. Bijgevolg kreeg L.E.G.O. toegang tot de steunregeling inzake groene certificaten (GC's) voor de periode 2012–2014, ten belope van 14 698 GC's, met een tegenwaarde van 1 610 421,58 EUR.

17

Bij besluit van 29 september 2014 heeft GSE op basis van de door L.E.G.O. verstrekte documenten geoordeeld dat deze niet voldeed aan de steuncriteria en de volledige terugbetaling van de voor de periode 2012–2014 toegekende bedragen geëist.

18

Als reden voor haar besluit voerde GSE met name aan dat de vennootschap die de thermo-elektrische installatie had geïnstalleerd, namelijk Movendi Srl, geen duurzaamheidscertificaten had overgelegd. Deze vennootschap treedt ook op als tussenpersoon voor de aankoop, bij ED & F Man Liquid Products Italia Srl en Unigrà Srl, van de voor de werking van deze installatie gebruikte vloeibare biomassa. Hoewel dit product rechtstreeks aan L.E.G.O. werd verkocht en geleverd, moest Movendi volgens GSE worden beschouwd als een ‘marktpartij’ in de zin van het interministerieel besluit van 23 januari 2012, die de duurzaamheidscertificaten moest overleggen, ook al hadden ED & F Man Liquid Products Italia en Unigrà deze reeds verstrekt. Voorts waren de door deze beide leveranciers afgegeven duurzaamheidscertificaten van een latere datum dan de werkelijke vervoersdatum, terwijl deze volgens GSE bij iedere levering van vloeibare biomassa hadden moeten zijn afgegeven.

19

L.E.G.O. heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Tribunale Regionale Amministrativo per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), die in zijn arrest van 29 januari 2016 heeft geoordeeld dat GSE Movendi terecht had aangeduid als marktpartij in de zin van de Italiaanse wetgeving, waardoor zij werd verplicht zelf het duurzaamheidscertificaat voor de betrokken vloeibare biomassa te verstrekken.

20

Volgens deze rechter preciseert richtlijn 2009/28 weliswaar niet wie als marktpartij kan worden beschouwd, maar biedt deze de lidstaten toch de mogelijkheid om vast te stellen welke informatie noodzakelijk is en wie de duurzaamheidscriteria moet naleven. Bijgevolg moet volgens hem als ‘marktpartij’ worden beschouwd eenieder die optreedt in de leveringsketen, met inbegrip van tussenpersonen als Movendi, die de betrokken vloeibare biomassa niet fysiek in bezit nemen.

21

Op 13 mei 2016 heeft L.E.G.O. tegen dit arrest hogere voorziening ingesteld bij verwijzende rechter, de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië).

22

Volgens deze rechter is het noodzakelijk de draagwijdte van het Unierecht te verduidelijken om vast te stellen of dit in de weg staat aan de nationale regeling, en inzonderheid aan de artikelen 8 en 12 van het interministerieel besluit van 23 januari 2012, die de marktpartijen die zich hebben aangesloten bij een vrijwillig certificeringssysteem verplichten om in voorkomend geval de krachtens deze regeling verrichte controle te vervolledigen aan de hand van het nationale certificeringssysteem en om in de verklaring die of in het certificaat dat gedurende alle fasen van de leveringsketen bij de levering wordt gevoegd, de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 genoemde informatie te vermelden.

23

Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat L.E.G.O. in het kader van haar hogere voorziening stelt dat aangezien de leveranciers ED & F Man Liquid Products Italia en Unigrà zich hebben aangesloten bij de bij uitvoeringsbesluit 2011/438 erkende vrijwillige controleregeling ISCC, het nationale systeem geen extra verplichtingen ten aanzien van dit vrijwillige systeem mag opleggen, zoals de verplichting voor tussenpersonen om duurzaamheidscertificaten over te leggen.

24

Bijgevolg zet de verwijzende rechter uiteen dat zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ten eerste betrekking heeft op de mogelijkheid om de marktpartijen, die zich gewoonlijk aansluiten bij vrijwillige systemen waarover de Commissie besluiten heeft genomen, verdere, bij het nationale certificeringssysteem voorgeschreven controles op te leggen, en ten tweede op de mogelijkheid om de marktpartijen, die deel uitmaken van de leveringsketen, de verplichting op te leggen om de bijgevoegde verklaringen of certificaten aan te vullen met de gevraagde informatie. Dienaangaande geeft de verwijzende rechter aan dat aangezien het doel van de nationale regeling erin bestaat de traceerbaarheid van het product en het duurzame karakter ervan gedurende de volledige leveringsketen te verzekeren, tussenpersonen als Movendi niet kunnen worden uitgesloten van deze verplichting.

25

In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1): Verzet het recht van de Europese Unie, meer in het bijzonder artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 juncto uitvoeringsbesluit [2011/438], zich tegen een nationale regeling als het [interministerieel besluit van 23 januari 2012], in het bijzonder de artikelen 8 en 12 daarvan, die andere en strengere specifieke verplichtingen oplegt dan die waaraan wordt voldaan via de toetreding tot een vrijwillig systeem ten aanzien waarvan de Europese Commissie een besluit heeft genomen krachtens artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28?
2): Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord, is de in de eerste vraag genoemde Europese regeling dan van toepassing op marktdeelnemers die een rol vervullen in de leveringsketen van het product, ook wanneer zij louter de rol van […] tussenpersoon vervullen en zij fysiek niet de beschikking over het product hebben?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

26

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 juncto uitvoeringsbesluit 2011/438 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die aan de marktpartijen andere en strengere specifieke voorwaarden oplegt dan een vrijwillig duurzaamheidscertificeringssysteem, zoals de ISCC-regeling, die is erkend bij dit uitvoeringsbesluit, dat de Commissie heeft vastgesteld overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28.

27

Vooraf zij opgemerkt dat artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 de duurzaamheidscriteria vaststelt waaraan moet worden voldaan opdat biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking kunnen worden genomen als hernieuwbare energiebron.

28

Zoals blijkt uit artikel 17 van richtlijn 2009/28, gelezen tegen de achtergrond van de overwegingen 65 en 67 ervan, heeft de Uniewetgever, met name op basis van artikel 114 VWEU, een harmonisatie tot stand willen brengen van de duurzaamheidscriteria waaraan biobrandstoffen en vloeibare biomassa dwingend dienen te voldoen opdat de daarmee geproduceerde energie binnen iedere lidstaat in aanmerking kan worden genomen voor de drie doeleinden die respectievelijk zijn opgenomen onder a), b) en c), van lid 1 van artikel 17. Die doeleinden zijn het nagaan in hoeverre de lidstaten voldoen aan, ten eerste, hun nationale streefcijfers als bedoeld in artikel 3 van deze richtlijn, en, ten tweede, hun verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, alsook de eventuele toekenning van nationale financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, punt 28).

29

De harmonisatie van die duurzaamheidscriteria is volledig, aangezien artikel 17, lid 8, van richtlijn 2009/28 aangeeft dat de lidstaten voor die drie doeleinden niet wegens andere duurzaamheidsredenen mogen weigeren de biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking te nemen die beantwoorden aan de in dit artikel vermelde duurzaamheidscriteria (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, punt 32).

30

Met betrekking tot de controle op de naleving van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa blijkt uit artikel 18, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2009/28 dat de lidstaten, wanneer deze biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking moeten worden genomen voor de drie in artikel 17, lid 1, van deze richtlijn genoemde doeleinden, de marktpartijen verplichten aan te tonen dat voldaan is aan de duurzaamheidscriteria van de leden 2 tot en met 5 van dit artikel.

31

Zoals blijkt uit artikel 18, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2009/28, zijn de lidstaten er inzonderheid toe gehouden de marktpartijen te verplichten daartoe gebruik te maken van een massabalanssysteem dat, zoals aangegeven onder a) tot en met c), van deze bepaling, ten eerste, toelaat leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen, ten tweede, vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van deze leveringen aan het mengsel toegewezen blijven en, ten derde, bepaalt dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.

32

In deze context kan het massabalanssysteem — zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt — onder meer ten uitvoer worden gebracht middels een nationaal systeem dat door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat is vastgesteld overeenkomstig artikel 18, lid 3, van richtlijn 2009/28, of middels vrijwillige nationale of internationale systemen die de Commissie heeft erkend, zoals de ISCC-regeling, in overeenstemming met de vereisten van artikel 18, leden 4 en 5, van deze richtlijn.

33

Dienaangaande blijkt uit artikel 18, lid 7, van die richtlijn dat als een marktpartij bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een overeenkomst of systeem waarvoor een besluit is genomen dat de Commissie heeft vastgesteld op grond van artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28, een lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet mag verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, van deze richtlijn.

34

Wanneer de Commissie geen besluit inzake een bepaald certificeringssysteem heeft vastgesteld, of wanneer in dit besluit wordt vastgesteld dat dit systeem geen betrekking heeft op alle in artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 omschreven duurzaamheidscriteria, blijven de lidstaten daarentegen vrij om de marktpartijen in zoverre de verplichting op te leggen de nationale regeling te eerbiedigen die ertoe strekt de controle op de naleving van deze criteria te verzekeren.

35

Bijgevolg dient voor het antwoord op de eerste vraag de werkingssfeer te worden bepaald van uitvoeringsbesluit 2011/438, dat de Commissie heeft vastgesteld op grond van artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28, wat betreft het in het hoofdgeding aan de orde zijnde certificeringssysteem.

36

Dienaangaande zij vastgesteld dat de erkenning van de ISCC-regeling door dit uitvoeringsbesluit voor een periode van vijf jaar alleen geldt om de duurzaamheid van biobrandstoffen vast te stellen, en niet die van vloeibare biomassa, zoals blijkt uit artikel 1, eerste alinea, ervan. Daaruit volgt dat voor zover de ISCC-regeling waarop uitvoeringsbesluit 2011/438 betrekking heeft het massabalanssysteem gebruikt om de duurzaamheid van biobrandstoffen te bewijzen, dit besluit niet in staat blijkt de bevoegdheid te beperken waarover de lidstaten overeenkomstig artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28 beschikken om vast te stellen hoe de naleving van de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 bepaalde duurzaamheidscriteria voor vloeibare biomassa wordt gecontroleerd.

37

Artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28, op basis waarvan de Commissie kon besluiten dat een nationaal of internationaal vrijwillig systeem aantoont dat is voldaan aan de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, van deze richtlijn omschreven duurzaamheidscriteria, was immers alleen van toepassing op biobrandstoffen tot de vaststelling van richtlijn (EU) 2015/1513 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 tot wijziging van richtlijn 98/70 en tot wijziging van richtlijn 2009/28 (PB 2015, L 239, blz. 1), die op 15 oktober 2015 in werking is getreden en de mogelijkheid heeft ingevoerd om de duurzaamheid van vloeibare biomassa middels vrijwillige systemen te certificeren.

38

Dienaangaande zij opgemerkt, zoals blijkt uit artikel 2, tweede alinea, onder h) en i), van richtlijn 2009/28, dat vloeibare biomassa en biobrandstoffen onderscheiden begrippen zijn, aangezien biobrandstoffen alleen vloeibare brandstoffen voor vervoer omvatten, terwijl vloeibare biomassa betrekking heeft op vloeistoffen voor energiedoeleinden andere dan vervoer.

39

In casu heeft L.E.G.O. tijdens de periode 2012-2014 de GC-steunregeling genoten voor een thermo-elektrische installatie die werd aangedreven door hernieuwbare energiebronnen, door het gebruik van vloeibare biomassa, namelijk palmolie. Bij besluit van 29 september 2014 heeft de bevoegde autoriteit verzocht om terugbetaling van de krachtens deze regeling toegekende bedragen, met name omdat de verplichtingen die voortvloeiden uit het nationale certificeringssysteem om de duurzaamheid van de vloeibare biomassa aan te tonen, niet waren nageleefd.

40

In deze omstandigheden en erop gelet dat uitvoeringsbesluit 2011/438 de ISCC-regeling alleen heeft erkend voor biobrandstoffen, vallen de extra voorwaarden die de Italiaanse regeling oplegt inzake de controle van de duurzaamheid van vloeibare biomassa niet onder het verbod van artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28.

41

Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 juncto uitvoeringsbesluit 2011/438 aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die aan de marktpartijen andere en strengere specifieke voorwaarden oplegt voor de duurzaamheidscertificering van vloeibare biomassa dan een vrijwillig duurzaamheidscertificeringssysteem, zoals de ISCC-regeling, die is erkend bij dit uitvoeringsbesluit, dat de Commissie heeft vastgesteld overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28, aangezien deze regeling alleen is goedgekeurd voor biobrandstoffen, en de bedoelde voorwaarden alleen betrekking hebben op vloeibare biomassa.

Tweede vraag

42

De tweede vraag, die wordt gesteld voor het geval de eerste ontkennend wordt beantwoord, beoogt in wezen te bepalen of het Unierecht, inzonderheid artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding een nationaal systeem ter controle van de duurzaamheid van vloeibare biomassa oplegt, dat bepaalt dat alle marktpartijen in de leveringsketen van het betrokken product, zelfs wanneer het gaat om tussenpersonen die niet fysiek in het bezit komen van de leveringen vloeibare biomassa, gehouden zijn bepaalde uit dit systeem voortvloeiende verplichtingen inzake certificering, communicatie en informatie te vervullen.

43

Blijkens de vaste rechtspraak van het Hof staat de omstandigheid dat een nationale rechter bij de formulering van het verzoek om een prejudiciële beslissing formeel heeft verwezen naar sommige bepalingen van het Unierecht, er niet aan in de weg dat het Hof deze rechter alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of deze in zijn vragen worden genoemd. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44

In casu heeft de verwijzende rechter weliswaar het Hof formeel geen vraag gesteld over de uitlegging van de bepalingen van het Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen, maar — zoals de advocaat-generaal in punt 87 van zijn conclusie heeft aanbevolen — dient ook te worden onderzocht of artikel 34 VWEU in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding.

Uitlegging van richtlijn 2009/28

45

In de eerste plaats zij opgemerkt dat richtlijn 2009/28 het begrip ‘marktpartij’ gebruikt, zonder dit echter te definiëren. Gelet op de algemene bewoordingen waarin de onder a) tot en met c) van artikel 18, lid 1, van deze richtlijn vermelde criteria zijn geformuleerd, heeft het Hof reeds geoordeeld dat deze bepaling geen volledige harmonisatie van de met het massabalanssysteem samenhangende verificatiemethode tot stand heeft gebracht. Bijgevolg behouden de lidstaten, mits zij de onder a) tot en met c) van die bepaling vermelde algemene eisen in acht nemen, een aanzienlijke manoeuvreerruimte wanneer zij de concrete voorwaarden waaronder de betrokken marktpartijen een dergelijk systeem moeten gebruiken, nader moeten vaststellen (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, punten 40 en 77).

46

In de tweede plaats is de in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 bedoelde massabalansmethode, zoals blijkt uit overweging 76 van deze richtlijn, gebaseerd op een fysiek verband tussen de productie en het verbruik van vloeibare biomassa in de Unie voor het verifiëren van de naleving van de duurzaamheidscriteria, waarbij onredelijke lasten voor het bedrijfsleven worden vermeden.

47

In casu volgt uit de bewoordingen van artikel 12, lid 2, van het interministerieel besluit van 23 januari 2012, gelezen tegen de achtergrond van artikel 2, lid 1, onder i) septies, van wetsdecreet nr. 66/2005, en artikel 2, lid 3, onder a), van dit interministerieel besluit dat deze regeling aan alle marktpartijen in de leveringsketen van vloeibare biomassa, met inbegrip van tussenpersonen die niet fysiek in het bezit komen van deze producten, de verplichting oplegt om in de verklaring die of in het certificaat dat bij de levering van vloeibare biomassa wordt gevoegd de informatie te vermelden op basis waarvan de duurzaamheid ervan kan worden vastgesteld.

48

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de kwalificatie van tussenpersonen als ‘marktpartijen’ ertoe strekt de traceerbaarheid van de leveringen vloeibare biomassa gedurende alle fasen van de leveringsketen te waarborgen en dus een betere controle op de productie en het in de handel brengen ervan mogelijk te maken om het gevaar voor fraude te beperken, overeenkomstig de vereisten van artikel 18, lid 3, van richtlijn 2009/28.

49

Dienaangaande zij opgemerkt dat de lidstaten volgens artikel 18, lid 3, van richtlijn 2009/28 maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de marktpartijen betrouwbare informatie indienen en de gegevens die gebruikt zijn om de informatie inzake de duurzaamheidskenmerken van het betrokken product op te stellen, op verzoek ter beschikking van de lidstaat stellen. De lidstaten verplichten de marktpartijen ook om een passende norm op te stellen voor onafhankelijke audits van de door hen ingediende informatie, en om aan te tonen dat deze audits, die erin bestaan dat wordt nagegaan of de door de marktpartijen gebruikte systemen nauwkeurig en betrouwbaar zijn en bestand zijn tegen fraude, hebben plaatsgevonden.

50

Aangezien richtlijn 2009/28 het begrip ‘marktpartijen’ niet omschrijft en gelet op de huidige stand van de harmonisatie door de Uniewetgever van de bepalingen van de met het massabalanssysteem samenhangende controlemethode, moet worden geoordeeld dat de lidstaten over een beoordelingsbevoegdheid beschikken om, met inachtneming van het Unierecht, vast te stellen welke marktpartijen verplicht zijn te bewijzen dat de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, van deze richtlijn bepaalde duurzaamheidscriteria zijn nageleefd.

51

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28 aldus moet worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding een nationaal systeem ter controle van de duurzaamheid van vloeibare biomassa oplegt dat bepaalt dat alle marktpartijen in de leveringsketen van het product, zelfs wanneer het gaat om tussenpersonen die niet fysiek in het bezit komen van de leveringen vloeibare biomassa, gehouden zijn bepaalde uit dit systeem voortvloeiende verplichtingen inzake certificering, communicatie en informatie te vervullen.

Uitlegging van artikel 34 VWEU

52

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat wanneer een materie op Unieniveau uitputtend is geharmoniseerd, alle daarop betrekking hebbende nationale maatregelen moeten worden getoetst aan de bepalingen van die harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 57).

53

De Uniewetgever had helemaal niet de bedoeling een uitputtende harmonisatie tot stand te brengen van de nationale steunregelingen voor de productie van groene energie, maar is blijkens met name overweging 25 van richtlijn 2009/28 uitgegaan van de vaststelling dat de lidstaten verschillende steunregelingen hanteren en van het beginsel dat de goede werking van deze regelingen moet worden gewaarborgd om het vertrouwen van de investeerders te bewaren en het die staten mogelijk te maken doeltreffende nationale maatregelen te nemen om de bindende nationale algemene streefcijfers te halen die deze richtlijn hun oplegt (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 59).

54

Voorts heeft artikel 18 van richtlijn 2009/28, zoals uit punt 45 van het onderhavige arrest blijkt, geen uitputtende harmonisatie tot stand gebracht met betrekking tot de met het massabalanssysteem samenhangende controlemethode, zodat de lidstaten een aanzienlijke manoeuvreerruimte behouden wanneer zij dit artikel ten uitvoer leggen. Wanneer zij dit doen, dienen zij echter nog steeds artikel 34 VWEU in acht te nemen (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, punt 78).

55

Bijgevolg dienen de bepalingen van het Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen te worden uitgelegd om te bepalen of artikel 34 VWEU in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die bepaalt dat de marktpartijen in de leveringsketen van het product, zelfs wanneer het gaat om tussenpersonen die niet fysiek in het bezit komen van de leveringen vloeibare biomassa, gehouden zijn bepaalde verplichtingen inzake certificering, communicatie en informatie te vervullen die voortvloeien uit een nationaal systeem ter controle van de duurzaamheid.

56

Zoals blijkt uit het bij het Hof ingediende dossier en uit hetgeen ED & F Man Liquid Products Italia ter terechtzitting heeft vermeld, wordt in casu de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vloeibare biomassa, palmolie, in Indonesië geproduceerd, in de Unie ingevoerd, in Frankrijk in het vrije verkeer gebracht en opgeslagen, en — vervolgens — naar Italië vervoerd voor de verkoop aan L.E.G.O.

57

Volgens artikel 28, lid 2, VWEU is het in de artikelen 34 tot en met 37 VWEU neergelegde verbod van kwantitatieve beperkingen tussen de lidstaten van toepassing op de producten welke van oorsprong zijn uit de lidstaten alsook op de producten uit derde staten welke zich in de lidstaten in het vrije verkeer bevinden.

58

Het is vaste rechtspraak dat artikel 34 VWEU, dat tussen de lidstaten maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen verbiedt, op alle nationale maatregelen doelt die rechtstreeks of indirect, daadwerkelijk of potentieel het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59

Moeten als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 34 VWEU worden beschouwd, de belemmeringen van het vrije goederenverkeer die, bij ontbreken van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen, voortvloeien uit de toepassing door een lidstaat op goederen uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen, ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle producten van toepassing zijn (zie in die zin arrest van 22 september 2016, Commissie/Tsjechië, C-525/14, EU:C:2016:714, punt 35).

60

In casu zij vastgesteld dat de verplichting tot overlegging van duurzaamheidscertificaten, die de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling oplegt aan tussenpersonen die niet fysiek in het bezit komen van de vloeibare biomassa die het voorwerp uitmaakt van de transactie waarbij zij optreden, de invoer van dergelijke producten uit andere lidstaten, minstens indirect en potentieel, kan belemmeren.

61

Deze verplichting heeft immers tot gevolg dat de invoer van vloeibare biomassa moeilijker wordt, aangezien gewone tussenpersonen, voor wie deze certificeringsverplichting krachtens artikel 18 van richtlijn 2009/28 niet geldt, die certificering toch moeten overleggen en daardoor onderworpen zijn aan administratieve verplichtingen en de daarmee verbonden kosten wanneer zij vloeibare biomassa in Italië invoeren.

62

Bijgevolg vormt deze nationale regeling een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, die in beginsel onverenigbaar is met artikel 34 VWEU, tenzij deze regeling objectief kan worden gerechtvaardigd (zie naar analogie arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 75).

Eventuele rechtvaardiging

63

Een nationale regeling of praktijk die een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt, kan haar rechtvaardiging vinden in een van de in artikel 36 VWEU omschreven gronden van algemeen belang of in dwingende vereisten. In beide gevallen dient de nationale maatregel, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, geschikt te zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag hij niet verder gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is (arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 76).

64

Dienaangaande blijkt uit vaste rechtspraak dat nationale maatregelen die het handelsverkeer binnen de Unie kunnen belemmeren, met name hun rechtvaardiging kunnen vinden in dwingende vereisten van milieubescherming. Het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor elektriciteitsproductie, dat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding beoogt te bevorderen, komt de milieubescherming ten goede, omdat aldus wordt bijgedragen aan een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, die een van de belangrijkste oorzaken van klimaatverandering is, die de Unie en haar lidstaten hebben besloten tegen te gaan (zie in die zin arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, EU:C:2001:160, punt 73; 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punten 77, 78 en 82, en 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, punten 85-88).

65

Hierdoor draagt deze nationale regeling, aangezien deze het gebruik van hernieuwbare energiebronnen aanmoedigt, ook bij tot de bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren of planten, doelstellingen die in artikel 36 VWEU als redenen van algemeen belang zijn vermeld (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, punt 89).

66

Bovendien — zoals de advocaat-generaal in punt 97 van zijn conclusie heeft opgemerkt — draagt een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding ertoe bij dat het gevaar voor fraude in de leveringsketen van vloeibare biomassa wordt voorkomen, aangezien alle partijen bij de productie en distributie van duurzame vloeibare biomassa, met inbegrip van tussenpersonen, verplicht zijn duurzaamheidscertificaten te verstrekken.

67

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen doelstellingen van milieubescherming en fraudebestrijding nationale maatregelen rechtvaardigen die het handelsverkeer binnen de Unie kunnen belemmeren, mits deze maatregelen evenredig zijn aan het beoogde doel (arrest van 6 oktober 2011, Bonnarde, C-443/10, EU:C:2011:641, punt 34).

68

Bijgevolg dient te worden nagegaan, zoals uit punt 63 van het onderhavige arrest blijkt, of een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel, te weten of zij geschikt en noodzakelijk is om het nagestreefde legitieme doel te bereiken (zie in die zin arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 83).

69

Dienaangaande zij opgemerkt dat een nationale bepaling als artikel 12, lid 2, van het interministerieel besluit van 23 januari 2012 de traceerbaarheid van het product in de productie- en vervoerketen en de duurzaamheid ervan waarborgt, om de eventuele verwerking of namaak van palmolie te voorkomen. Een tussenpersoon, zoals Movendi, die de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vloeibare biomassa koopt en de juridische eigendom ervan in handen heeft, met inbegrip van alle relevante documentatie, zou immers in staat zijn, vóór de verkoop ervan aan de eindgebruiker, de eigenschappen van de vloeibare biomassa te wijzigen, deze ter beschikking te stellen van derden en deze te mengen met andere niet-gecertificeerde vloeistoffen of vloeibare biomassa. Doordat zij ziet op alle partijen in de leveringsketen van vloeibare biomassa draagt die nationale bepaling er dus toe bij het risico van fraude inzake de duurzaamheid van deze vloeibare biomassa tegen te gaan. Bijgevolg vormt zij een geschikte maatregel om het nagestreefde legitieme doel te bereiken.

70

Op deze manier kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling ook bijdragen aan doelstellingen van bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren of planten, bedoeld in de punten 63 tot en met 66 van dit arrest.

71

Wat de noodzaak van een dergelijke regeling betreft, zij opgemerkt dat een tussenpersoon, zoals Movendi in het hoofdgeding, weliswaar niet fysiek in het bezit komt van de vloeibare biomassa die het voorwerp uitmaakt van de transactie waarbij deze optreedt, maar daarvan gedurende een zekere tijd juridisch eigenaar is en daardoor in beginsel de mogelijkheid heeft deze te verplaatsen, de substantie daarvan te wijzigen of de documenten die daarop betrekking hebben, te vervalsen. Bijgevolg dient te worden erkend dat de Italiaanse Republiek rechtmatig kon oordelen dat die maatregel, doordat hij deze risico's voorkwam, noodzakelijk was om de nagestreefde doelen te bereiken.

72

Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat op de tweede vraag moet worden geantwoord dat het Unierecht, inzonderheid artikel 34 VWEU en artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28, aldus moet worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding een nationaal systeem ter controle van de duurzaamheid van vloeibare biomassa oplegt dat bepaalt dat alle marktpartijen in de leveringsketen van het product, zelfs wanneer het gaat om tussenpersonen die niet fysiek in het bezit komen van de vloeibare biomassa, gehouden zijn bepaalde uit dit systeem voortvloeiende verplichtingen inzake certificering, communicatie en informatie te vervullen.

Kosten

73

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1): Artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG, gelezen in samenhang met uitvoeringsbesluit 2011/438/EU van de Commissie van 19 juli 2011 inzake de erkenning van de ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling voor het aantonen van de naleving van de duurzaamheidscriteria onder richtlijnen 2009/28 en 2009/30/EG van het Europees Parlement en de Raad, moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die aan de marktpartijen andere en strengere specifieke voorwaarden oplegt voor de duurzaamheidscertificering van vloeibare biomassa dan een vrijwillig duurzaamheidscertificeringssysteem, zoals de ‘ISCC’-regeling, die is erkend bij dit uitvoeringsbesluit, dat de Commissie heeft vastgesteld overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28, aangezien deze regeling alleen is goedgekeurd voor biobrandstoffen en de bedoelde voorwaarden alleen betrekking hebben op vloeibare biomassa.
2): Het Unierecht, inzonderheid artikel 34 VWEU en artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28, moet aldus worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding een nationaal systeem ter controle van de duurzaamheid van vloeibare biomassa oplegt dat bepaalt dat alle marktpartijen in de leveringsketen van het product, zelfs wanneer het gaat om tussenpersonen die niet fysiek in het bezit komen van de leveringen vloeibare biomassa, gehouden zijn bepaalde uit dit systeem voortvloeiende verplichtingen inzake certificering, communicatie en informatie te vervullen.

ondertekeningen

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Uitspraak 04‑10‑2018

Procestaal: Italiaans.

Conclusie 16‑05‑2018

M. Campos Sánchez-Bordona

Partij(en)

Zaak C-242/171.

Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (LEGO) SpA

tegen

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,

Ministero dello Sviluppo Economico,

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,

in tegenwoordigheid van:

ED & F Man Liquid Products Italia Srl,

Unigrà Srl,

Movendi Srl

[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]

1.

Het Hof heeft zich in het arrest E.ON Biofor Sverige2. uitgesproken over de gevolgen van bepaalde maatregelen die Zweden had genomen om de duurzaamheid te controleren van biogassen uit biomassa die in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer via gasleidingen door verschillende lidstaten werden vervoerd.

2.

Deze prejudiciële verwijzing heeft geen betrekking op biogassen, maar op duurzame vloeibare biomassa (in het bijzonder palmolie afkomstig uit Indonesië, die in de Unie in het vrije verkeer wordt gebracht). Biogassen worden verkregen uit biomassa en worden gebruikt in het vervoer; vloeibare biomassa wordt eveneens verkregen uit biomassa, maar wordt gebruikt voor andere energiedoeleinden dan vervoer, zoals elektriciteitsopwekking en verwarming/koeling.

3.

In het kader van dit geding moet de relatie worden onderzocht tussen twee soorten systemen voor certificering van de duurzaamheid van vloeibare biomassa: de nationale systemen, enerzijds, en de vrijwillige systemen die door de Commissie worden goedgekeurd, anderzijds. Het Hof moet in het bijzonder de draagwijdte uitleggen van artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28/EG3. juncto uitvoeringsbesluit (EU) 2011/438 van de Commissie4..

4.

In deze optiek zal het arrest moeten verduidelijken of die soorten systemen (nationale systemen/vrijwillige systemen) voor certificering van de duurzaamheid van vloeibare biomassa alternatief zijn, zodat de toepassing van de ene soort systemen die van de andere soort uitsluit, dan wel of zij louter complementair zijn.

5.

Het antwoord hierop moet de twijfels van de verwijzende rechter wegnemen over de vraag of lidstaten van marktdeelnemers die bij vrijwillige systemen zijn aangesloten, mogen eisen dat zij aan aanvullende vereisten voldoen.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Richtlijn 2009/28

6.

In overweging 76 van deze richtlijn staat het volgende te lezen:

‘De duurzaamheidscriteria zullen alleen effect hebben als ze een wijziging van het gedrag van de marktdeelnemers tot gevolg hebben. Deze wijzigingen zullen pas gebeuren als biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan deze criteria beantwoorden een prijsverhoging gebieden ten opzichte van die welke niet aan deze criteria voldoen. Volgens de massabalansmethode voor het verifiëren van de naleving bestaat er een fysiek verband tussen de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan de duurzaamheidscriteria beantwoorden en het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa in de Gemeenschap, die een correct evenwicht doet ontstaan tussen vraag en aanbod en zorgt voor een prijsverhoging die groter is dan in systemen zonder dit verband. Om te garanderen dat biobrandstoffen en vloeibare biomassa die aan de duurzaamheidscriteria voldoen tegen een hogere prijs kunnen worden verkocht, moet de naleving derhalve worden geverifieerd op basis van de massabalansmethode. Daardoor blijft de integriteit van het systeem behouden en worden onredelijke lasten voor het bedrijfsleven vermeden. Andere verificatiesystemen moeten echter worden herzien.’

7.

Artikel 2 bevat onder h) en i) de volgende definities:

‘h): ‘vloeibare biomassa’: vloeibare brandstof voor energiedoeleinden andere dan vervoer, waaronder elektriciteit, verwarming en koeling, die geproduceerd is uit biomassa;
i): ‘biobrandstof’: vloeibare of gasvormige brandstof voor vervoer die geproduceerd is uit biomassa’.

8.

Overweging 65 luidt:

‘Biobrandstoffen moeten op duurzame wijze worden geproduceerd. Biobrandstoffen die worden gebruikt om de streefcijfers van deze richtlijn na te leven en deze die steun genieten vanuit nationale steunregelingen moeten dan ook voldoen aan duurzaamheidscriteria.’

9.

In artikel 17 zijn de duurzaamheidscriteria als volgt omschreven:

‘1.

Ongeacht of de grondstoffen op of buiten het grondgebied van de Gemeenschap werden geteeld, wordt energie uit biobrandstoffen en vloeibare biomassa enkel in aanmerking genomen voor de doeleinden genoemd onder a), b) en c) hieronder, indien ze voldoen aan de duurzaamheidscriteria van de leden 2 tot en met 6:

a): het meten van de naleving van de voorschriften van deze richtlijn inzake nationale streefcijfers;
b): het meten van de naleving van de verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen;
c): het in aanmerking komen voor financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa.

[…]

2.

De broeikasgasemissiereductie ten gevolge van het gebruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa, die voor de in lid 1, onder a), b) en c), bedoelde doeleinden in aanmerking wordt genomen, bedraagt minstens 35 %.

[…]

3.

De biobrandstoffen en vloeibare biomassa die in aanmerking worden genomen voor de doeleinden van lid 1, onder a), b) en c), mogen niet geproduceerd zijn uit grondstoffen verkregen van land met een grote biodiversiteit […]

[…]

4.

De biobrandstoffen en vloeibare biomassa die in aanmerking worden genomen voor de doeleinden genoemd in lid 1, onder a), b) en c), mogen niet geproduceerd zijn uit grondstoffen verkregen van land met hoge koolstofvoorraden […]

[…]

5.

Biobrandstoffen en vloeibare biomassa die in aanmerking worden genomen voor de doeleinden, genoemd in lid 1, onder a), b) en c), mogen niet geproduceerd zijn uit grondstoffen verkregen van land dat in januari 2008 veengebied was […].

6.

Landbouwgrondstoffen die in de Gemeenschap worden geteeld en gebruikt voor de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa die in aanmerking worden genomen voor de doeleinden genoemd in lid 1, onder a), b) en c), worden verkregen overeenkomstig de eisen en normen genoemd onder het opschrift ‘Milieu’ in deel A en in punt 9 van bijlage II bij verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 […]

[…]

8.

Voor de doeleinden genoemd in lid 1, onder a), b) en c), weigeren de lidstaten niet, wegens andere duurzaamheidsredenen, overeenkomstig dit artikel verkregen biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking te nemen.

[…]’

10.

In de leden 1 tot en met 7 van artikel 18 (‘Controle van de naleving van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa’) is bepaald:

‘1.

a): toelaat leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen;
b): vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van de onder a) bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven; en
c): voorziet dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.

2.

De Commissie brengt in 2010 en 2012 bij het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de werking van de in lid 1 beschreven massabalansverificatiemethode en over de mogelijkheid om andere verificatiemethoden toe te staan voor sommige of alle typen grondstoffen, biobrandstoffen of vloeibare biomassa. […]

3.

[…]

De in dit lid neergelegde verplichtingen zijn van toepassing ongeacht of de biobrandstoffen of de vloeibare biomassa in de Gemeenschap geproduceerd dan wel ingevoerd zijn.

[…]

4.

De Gemeenschap streeft ernaar met derde landen bilaterale of multilaterale overeenkomsten te sluiten waarvan de bepalingen inzake duurzaamheidscriteria in overeenstemming zijn met die van deze richtlijn. Indien de Gemeenschap overeenkomsten heeft gesloten met bepalingen die onderwerpen die vallen onder de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, bedoelde duurzaamheidscriteria bestrijken, kan de Commissie besluiten dat die overeenkomsten aantonen dat biobrandstoffen en vloeibare biomassa die geproduceerd zijn op basis van in die landen geteelde grondstoffen, voldoen aan die duurzaamheidscriteria. […]

[…]

5.

6.

De uit hoofde van lid 4 genomen besluiten worden genomen volgens de in artikel 25, lid 3, vermelde raadplegingsprocedure. Dergelijke besluiten blijven hoogstens vijf jaar geldig.

7.

[…]’

2. Uitvoeringsbesluit 2011/438

11.

Artikel 1 bepaalt:

‘De vrijwillige ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling, waarvoor op 18 maart 2011 een verzoek tot erkenning is ingediend bij de Commissie, toont aan dat leveringen van biobrandstoffen beantwoorden aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, lid 3, onder a), b) en c), en artikel 17, leden 4 en 5, van richtlijn 2009/28/EG en van artikel 7 ter, lid 3, onder a), b) en c), en artikel 7 ter, leden 4 en 5, van richtlijn 98/70/EG. De regeling bevat ook accurate gegevens voor de toepassing van artikel 17, lid 2, van richtlijn 2009/28/EG en artikel 7 ter, lid 2, van richtlijn 98/70/EG.

Voorts kan de regeling worden gebruikt om de naleving aan te tonen van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28/EG en artikel 7 quater, lid 1, van richtlijn 98/70/EG.’

12.

In artikel 2, lid 1, is bepaald:

‘Het besluit is geldig voor een periode van vijf jaar na de inwerkingtreding ervan.’

Die periode eindigde op 9 augustus 2016.

3. Uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1361

13.

Bij uitvoeringsbesluit (EU) 2016/13615. heeft de Commissie de ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling opnieuw voor een periode van vijf jaar erkend als een regeling voor het aantonen van de naleving van de duurzaamheidscriteria onder richtlijn 2009/28.

14.

Artikel 1 van dat besluit luidt:

‘De regeling ‘International Sustainability & Carbon Certification’ (hierna de ‘regeling’ genoemd), waarvoor op 23 juni 2016 een verzoek tot erkenning is ingediend bij de Commissie, toont aan dat leveringen van biobrandstoffen en vloeibare biomassa die worden geproduceerd in overeenstemming met de in de regeling vastgestelde normen voor de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa, voldoen aan de duurzaamheidscriteria zoals vastgesteld in artikel 7 ter, leden 3, 4 en 5, van richtlijn 98/70/EG en artikel 17, leden 3, 4 en 5, van richtlijn 2009/28/EG.

[…]’

15.

Uitvoeringsbesluit 2016/1361 is in werking getreden op 11 augustus 2016.

B. Italiaans nationaal recht

1. Decreto Legislativo n.^o 28/2011

16.

Artikel 38 van Decreto Legislativo n.^o 28/2011 (wetsdecreet nr. 28/2011)6. schrijft het volgende voor:

‘Vanaf 1 januari 2012 kunnen biobrandstoffen […] en vloeibare biomassa […] alleen dan voor het bereiken van de nationale doelstellingen in rekening worden gebracht en in aanmerking komen voor steunregelingen […] indien zij de duurzaamheidscriteria van het besluit tot uitvoering van richtlijn 2009/30/EG eerbiedigen.’

2. Decreto Legislativo n.^o 66/2005

17.

Volgens artikel 2, lid 1, onder i) septies, van Decreto Legislativo n.^o 66/2005 (wetsdecreet nr. 66/2005)7., zoals gewijzigd bij Decreto Legislativo n.^o 55/2011 (wetsdecreet nr. 55/2011)8., worden onder ‘marktdeelnemers’ verstaan:

‘natuurlijke of rechtspersonen die in de Gemeenschap of in een derde land zijn gevestigd en die tegen betaling of gratis aan derden biobrandstoffen bestemd voor de gemeenschapsmarkt aanbieden of ter beschikking stellen, of die tegen betaling of gratis aan derden grondstoffen, tussenproducten, mengsels of afval voor de productie van biobrandstoffen bestemd voor de gemeenschapsmarkt aanbieden of ter beschikking stellen’.

18.

In artikel 7 ter van datzelfde wetsdecreet zijn de in de Unieregeling vastgestelde duurzaamheidscriteria overgenomen. Bij artikel 7 quater is een nationaal systeem ingesteld voor de certificering van de duurzaamheid van biobrandstoffen (Sistema Nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti), waarbij eenieder die betrokken is bij de productieketen zich moet aansluiten, behalve wanneer wordt gebruikgemaakt van een overeenkomst of een vrijwillige certificeringsregeling in de zin van artikel 7 quater, lid 4, van richtlijn 98/70/EG, zoals ingevoegd door artikel 1 van richtlijn 2009/30/EG.

3. Decreto van 23 januari 2012

19.

Artikel 2 van het Decreto (besluit) van 23 januari 20129. bevat de volgende definities:

‘[…]

2.

[…]

i): duurzaamheidscertificaat: een bij wege van zelfcertificering door de laatste marktdeelnemer in de leveringsketen opgestelde verklaring […] die de nodige informatie bevat om te waarborgen dat de partij biobrandstoffen of vloeibare biomassa duurzaam is;
: […]
p): leveringsketen of controleketen: methodologie aan de hand waarvan een verband kan worden gelegd tussen informatie of verklaringen inzake grondstoffen of tussenproducten en verklaringen inzake eindproducten. Een dergelijke methodologie omvat alle fasen van de productie van grondstoffen tot de levering van biobrandstoffen en vloeibare biomassa voor consumentengebruik;
: […]

3.

Het begrip ‘marktdeelnemer’ […] ziet op:

a): natuurlijke of rechtspersonen die in de Europese Unie of in een derde land zijn gevestigd en die tegen betaling of gratis aan derden biobrandstoffen en biomassa bestemd voor de gemeenschapsmarkt aanbieden of ter beschikking stellen […] en,
b): natuurlijke of rechtspersonen die in de Europese Unie of in een derde land zijn gevestigd en die tegen betaling of gratis aan derden grondstoffen, tussenproducten, afval, bijproducten of mengsels voor de productie van biobrandstoffen en biomassa bestemd voor de gemeenschapsmarkt aanbieden of ter beschikking stellen.’

20.

Artikel 8 schrijft het volgende voor:

‘1.: Binnen de grenzen van de aspecten die vallen onder een vrijwillig systeem ten aanzien waarvan een besluit is genomen in de zin van artikel 7 quater, lid 4, van richtlijn 98/70/EG, ingevoegd bij artikel 1 van richtlijn 2009/30/EG, moeten de marktdeelnemers die bij dergelijke vrijwillige systemen zijn aangesloten, aantonen dat de informatie of de verklaringen die worden verstrekt aan de marktdeelnemer die na hen in de leveringsketen komt of aan de leverancier of de consument, betrouwbaar zijn door bij de levering de bewijzen of de gegevens te voegen waarin dergelijke regelingen voorzien. Die bewijzen of gegevens worden verstrekt via zelfcertificering […];
: […]
4.: Indien de vrijwillige systemen als bedoeld in lid 1 en de overeenkomsten als bedoeld in lid 2 niet zien op de controle van alle duurzaamheidscriteria en van het gebruik van de massabalans, dan zijn de marktdeelnemers van de leveringsketen die daarbij aangesloten zijn, in ieder geval verplicht om de controle aan de hand van de nationale certificeringsregeling te vervolledigen met betrekking tot die aspecten van de controle waarin die vrijwillige systemen of overeenkomsten niet voorzien.’

21.

Artikel 12 luidt als volgt:

‘1.: Voor het onderhavige besluit kunnen de marktdeelnemers van de leveringsketen van vloeibare biomassa, in afwijking van artikel 8, lid 1, zich aansluiten bij vrijwillige systemen waarvoor een besluit is genomen als bedoeld in artikel 7 quater, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 98/70/EG, dat van toepassing is op biobrandstoffen, mits zij aan de voorwaarden van lid 2 van dat artikel voldoen.
2.: De marktdeelnemers van de leveringsketen van vloeibare biomassa als bedoeld in lid 1 moeten gedurende alle fasen van de leveringsketen in de verklaring die of in het certificaat dat bij de levering wordt gevoegd, de in artikel 7, leden 5, 6, 7 en 8, genoemde informatie vermelden, met de volgende uitzonderingen […].’

II. Hoofdgeding en prejudiciële vragen

22.

De vennootschap Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto SpA (hierna: ‘LEGO’) exploiteert een drukkerij te Lavis (provincie Trento, regio Trentino-Alto Adige, Italië). Zij heeft haar vestiging uitgerust met een thermo-elektrische installatie met een vermogen van 0,840 megawatt, die met vloeibare biomassa wordt gevoed, meer bepaald ruwe plantaardige palmolie.

23.

De installatie is gebouwd door de onderneming Movendi S.r.l., die eveneens optrad als tussenpersoon (of trader) voor de aankoop van de vloeibare biomassa die nodig was om de thermo-elektrische installatie te voeden.

24.

Op 24 november 2010 heeft LEGO het openbare bedrijf Gestore dei servizi energetici SpA (hierna: ‘GSE’) gevraagd om haar de beoordeling ‘door hernieuwbare bronnen gevoede installatie’ te geven.10. Zij heeft die beoordeling gekregen, wat haar toegang gaf tot de steunregeling voor groene certificaten (GC's) voor de driejaarlijkse periode 2012–2014, ten belope van 14 698 GC's met een waarde van 1 610 421,58 EUR.

25.

Movendi beschikte niet materieel over het door LEGO benodigde product, dat rechtstreeks aan deze laatste werd geleverd door de ondernemingen ED & F Man Liquid Products Italia S.r.l. en Unigrà S.r.l. (hierna samen: ‘leveranciers’). Ter terechtzitting hebben die beide ondernemingen aangegeven dat de vloeibare biomassa die aan LEGO werd geleverd, ruwe palmolie was die uit Indonesië werd ingevoerd en afkomstig was uit Frankrijk, en bijgevolg al in het vrije verkeer was gebracht in het douanegebied van de Unie.

26.

Op 19 juni 2014 heeft GSE LEGO verzocht om haar de uit hoofde van de Italiaanse wetgeving vereiste certificaten te bezorgen. LEGO heeft haar enkele documenten toegezonden op 26 juni 2014.

27.

GSE heeft LEGO bij besluit van 29 september 2014 van de steunregeling uitgesloten op grond dat zij niet aan de steuncriteria voldeed en heeft alle afgegeven GC's teruggevorderd.

28.

Dat besluit was in het bijzonder gebaseerd op de volgende overwegingen:

—: Movendi moest, hoewel zij uitsluitend optrad als trader en dus niet in het bezit kwam van de vloeibare biomassa die werd gebruikt voor het voeden van de installatie, worden beschouwd als een ‘marktdeelnemer’ in de zin van het besluit van 23 januari 2012 en moest dus op haar beurt een duurzaamheidscertificaat afgeven voor iedere partij vloeibare biomassa, daar die welke door de twee leveranciers waren uitgereikt, niet volstonden;
—: de door de leveranciers afgegeven duurzaamheidscertificaten waren van een latere datum dan die waarop het vervoer had plaatsgevonden, terwijl die certificaten volgens het besluit van 23 januari 2012 ‘bij iedere partij’ moeten worden gevoegd.

29.

LEGO heeft tegen het besluit van GSE beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionale bestuursrechter Latium, Italië; hierna: ‘TAR’), die haar vorderingen bij vonnis van 29 januari 2016 heeft afgewezen. Tegen dat vonnis is LEGO in laatste aanleg opgekomen bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië).

30.

Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert LEGO het volgende aan:

—: Movendi kan niet als ‘marktdeelnemer’ worden beschouwd in de zin van het besluit van 23 januari 2012, aangezien zij uitsluitend optreedt als tussenpersoon om voor rekening van LEGO het beste op de markt beschikbare aanbod aan vloeibare biomassa te vinden.
—: Movendi is niet eens een schakel van de leveringsketen, aangezien zij nooit de materiële beschikking heeft gehad over de partijen vloeibare biomassa, die door de leveranciers rechtstreeks aan LEGO worden geleverd.
—: Die leveranciers zijn aangesloten bij de vrijwillige ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling (hierna: ‘ISCC-regeling’), die is erkend bij uitvoeringsbesluit 2011/438, en geven voor iedere partij van het product een duurzaamheidscertificaat af waardoor de vloeibare biomassa volledig traceerbaar is.
—: Volgens de ISCC-regeling heeft de trader die niet materieel over het product beschikt, geen accreditatie nodig en is hij niet verplicht om duurzaamheidscertificaten af te geven. Het is dus in strijd met artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 dat verdergaande verplichtingen en lasten worden opgelegd aan een marktdeelnemer die de bepalingen heeft nageleefd van een regeling voor certificering en controle die bij besluit van de Commissie is erkend.
—: Het oordeel (van de rechter in eerste aanleg) dat de nationale certificeringsregeling ‘aanvullend’ is, is in strijd met de bewoordingen van uitvoeringsbesluit 2011/438.
—: Het bestreden vonnis is eveneens onrechtmatig voor zover daarin is geoordeeld dat de duurzaamheidscertificaten dezelfde datum moeten hebben als die waarop de partijen vloeibare biomassa zijn vervoerd.

31.

GSE concludeert voor de verwijzende rechter tot afwijzing van de hogere voorziening van LEGO op basis van de volgende argumenten:

—: Traders vallen onder het begrip ‘marktdeelnemer’ in de zin van artikel 2 van het besluit van 23 januari 2012, aangezien zij deel uitmaken van de leveringsketen. Zij zijn bijgevolg verplicht de duurzaamheid van het product te verifiëren en te controleren om de volledige traceerbaarheid ervan te garanderen en geknoei of vervalsingen, die niet noodzakelijk gelinkt zijn aan het fysieke bezit van het product, te voorkomen.
—: De door de leveranciers afgegeven duurzaamheidscertificaten zijn niet toereikend omdat zij slechts betrekking hebben op één fase van de leveringsketen. Artikel 8, lid 4, van het besluit van 23 januari 2012 bepaalt dat indien de vrijwillige systemen voor accreditatie en certificering geen volledige controle van de duurzaamheidscriteria waarborgen, de marktdeelnemers van de leveringsketen die regelingen moeten aanvullen met de nationale certificeringsregeling. Die bepaling is niet in strijd met de Unieregeling, die enkel minimumnormen voor de lidstaten vastlegt.
—: Het duurzaamheidscertificaat, dat volgens artikel 7, lid 8, van het besluit van 23 januari 2012 bij elke partij van een product moet worden ‘gevoegd’, moet dezelfde datum dragen als die waarop de levering heeft plaatsgevonden. De nationale regeling heeft voorrang op het vrijwillige systeem, aangezien eerstgenoemde in een ruimere controle voorziet.

32.

Binnen deze context verzoekt de Consiglio di Stato het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende twee vragen:

‘1): Verzet het recht van de Europese Unie, meer in het bijzonder artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28/EG juncto uitvoeringsbesluit 2011/438/EU van de Europese Commissie van 19 juli 2011, zich tegen een nationale regeling als het [Italiaanse] besluit van 23 januari 2012, in het bijzonder de artikelen 8 en 12 daarvan, die andere en strengere specifieke verplichtingen oplegt dan die waaraan wordt voldaan via de toetreding tot een vrijwillig systeem ten aanzien waarvan de Europese Commissie een besluit heeft genomen krachtens artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28/EG?
2): Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord, is de in de eerste vraag genoemde Europese regeling dan van toepassing op marktdeelnemers die een rol vervullen in de leveringsketen van het product, ook wanneer zij louter de rol van trader of tussenpersoon vervullen en zij fysiek niet de beschikking over het product hebben?’

33.

LEGO, GSE, ED & F Man Liquid Products Italia, de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Zij waren ook alle vertegenwoordigd ter terechtzitting van 28 februari 2018.

III. Analyse van de prejudiciële vragen

34.

In het geding rijst de vraag hoe de nationale systemen voor de certificering van de duurzaamheid van vloeibare biomassa (artikel 18, lid 3, van richtlijn 2009/28) zich verhouden tot de vrijwillige nationale of internationale regelingen die door de Commissie worden erkend overeenkomstig artikel 18, leden 4 en 5, van diezelfde richtlijn.

35.

Volgens de verwijzende rechter is het voor de beslechting van het geding waarin hij in laatste aanleg uitspraak moet doen noodzakelijk uit te maken of de nationale uitvoeringsregeling in strijd is met de Unieregeling.

36.

Hij heeft vooral twijfels over de artikelen 8 en 12 van het besluit van 23 januari 2012. Hoewel die artikelen belang toekennen aan de aansluiting bij een vrijwillig systeem (voor zover de Commissie een besluit ten aanzien van dat systeem heeft genomen), houdt een dergelijk systeem ook een dubbele — en omstreden — verplichting in voor de marktdeelnemers die zich erbij aansluiten:

—: enerzijds zijn zij verplicht om ‘de controle aan de hand van de nationale certificeringsregeling te vervolledigen met betrekking tot die aspecten van de controle waarin die vrijwillige systemen of overeenkomsten niet voorzien’;
—: anderzijds moeten zij ‘gedurende alle fasen van de leveringsketen in de verklaring die of in het certificaat dat bij de levering wordt gevoegd, de in artikel 7, leden 5, 6, 7 en 8, genoemde informatie vermelden’.

37.

Alvorens ik specifiek inga op de twee prejudiciële vragen, formuleer ik eerst enkele opmerkingen over de controle van de duurzaamheid van vloeibare biomassa, ter bevestiging van of aanvulling op de opmerkingen die ik in verband met biogassen heb geformuleerd in mijn conclusie in de zaak E.ON Biofor Sverige.11.

A. Inleidende opmerkingen

38.

In artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 zijn de criteria vermeld waaraan vloeibare biomassa, zoals palmolie, moet voldoen om als duurzaam te worden beschouwd. Die kwalificatie of ‘groen keurmerk’ is de voorwaarde waaraan vloeibare biomassa moet voldoen, wil het verbruik ervan in aanmerking worden genomen:

a): bij de beoordeling van de naleving door de staten van hun verplichting tot broeikasgasemissiereductie;
b): bij het meten van de naleving van de verplichtingen tot gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, en
c): om aanspraak te kunnen maken op de verschillende soorten steunregelingen die door de staten in het leven zijn geroepen om het verbruik van hernieuwbare energie te bevorderen.

39.

De ratio van de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 is te voorkomen dat gebieden van grote ecologische waarde12. kunnen worden gebruikt voor de productie van biomassa om daaruit vloeibare biomassa te winnen. Richtlijn 2009/28 brengt een volledige harmonisatie van de duurzaamheidscriteria voor vloeibare biomassa tot stand, zodat de lidstaten volgens artikel 17, lid 8, geen aanvullende criteria mogen invoeren en evenmin mogen afzien van de toepassing van een of meer van de in artikel 17 van richtlijn 2009/2813. neergelegde criteria.

40.

Om te verifiëren of in de handel gebrachte vloeibare biomassa aan die duurzaamheidscriteria voldoet, is in richtlijn 2009/28 gekozen voor de massabalansmethode (hierna: ‘MB-methode’), waarbij alle andere mogelijke methoden werden uitgesloten.14. De MB-methode staat de vermenging van verschillende biobrandstoffen voor het in de handel brengen ervan toe, en garandeert tegelijkertijd de traceerbaarheid ervan vanaf de oorsprong tot het verbruik. De handelaar moet beschikken over documenten waaruit blijkt dat een gelijke hoeveelheid vloeibare biomassa aan die welke uit het distributienetwerk is afgenomen aan dat netwerk is teruggeleverd, na te zijn geproduceerd met inachtneming van de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28.

41.

In tegenstelling tot de duurzaamheidscriteria voor vloeibare biomassa, die volledig zijn geharmoniseerd in richtlijn 2009/28, is de toepassing van de MB-methode slechts gedeeltelijk geharmoniseerd15. bij artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28, dat de volgende drie voorwaarden stelt aan het gebruik van die methode:

—: zij biedt de mogelijkheid om leveringen van grondstoffen of vloeibare biomassa met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen;
—: zij vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van de leveringen vloeibare biomassa aan het mengsel toegewezen blijven, en
—: zij moet erin voorzien dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidskenmerken heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.

42.

Op basis van deze gedeeltelijke harmonisatie staat richtlijn 2009/28 toe dat de MB-methode ten uitvoer wordt gebracht middels een van de volgende regelingen:

—: een nationale uitvoeringsregeling die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat is vastgesteld overeenkomstig artikel 18, lid 3, van richtlijn 2009/28;
—: vrijwillige nationale of internationale systemen die de Commissie heeft erkend in overeenstemming met de vereisten van artikel 18, leden 4 en 5, van richtlijn 2009/28;
—: een internationaal systeem waarin een door de Unie met derde landen gesloten bilaterale of multilaterale overeenkomst voorziet, dat door de Commissie voor dit doel is erkend.

43.

De Unie heeft tot op heden geen overeenkomst gesloten met derde landen en de MB-methode wordt toegepast hetzij door middel van de nationale systemen (zoals in casu het Italiaanse) hetzij door middel van een van de tot nu toe door de Commissie goedgekeurde vrijwillige regelingen, zoals de ISCC-regeling.16.

44.

Er zij op gewezen dat artikel 18, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 uitsluitend voorzag in de mogelijkheid om de vrijwillige certificeringsregelingen te gebruiken voor biobrandstoffen, en niet in het gebruik daarvan om de naleving van de duurzaamheidsvereisten voor vloeibare biomassa aan te tonen. Pas bij richtlijn (EU) 2015/151317., die op 15 oktober 2015 in werking is getreden, werd artikel 18, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 gewijzigd en werd voorzien in de mogelijkheid om de duurzaamheid van vloeibare biomassa te certificeren via door de Commissie erkende vrijwillige regelingen.18.

B. Antwoord op de prejudiciële vragen: verband tussen het Italiaanse certificeringssysteem voor vloeibare biomassa en de vrijwillige ISCC-regeling

45.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 juncto uitvoeringsbesluit 2011/438 zich verzet tegen een nationale regeling, zoals het besluit van 23 januari 2012, die aan de marktdeelnemers andere en strengere specifieke verplichtingen oplegt dan een vrijwillige duurzaamheidscertificeringsregeling voor vloeibare biomassa die door de Commissie is goedgekeurd op grond van artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28.

46.

Om die vraag te beantwoorden, moet achtereenvolgens worden bepaald:

—: of uitvoeringsbesluit 2011/438 rechtstreeks dan wel ten gevolge van een verwijzing in de nationale wetgeving van toepassing is op het onderhavige geding;
—: in welke juridische situatie marktdeelnemers verkeren die de vrijwillige ISCC-regeling gebruiken;
—: of een nationale regeling, zoals de Italiaanse, aanvullende voorwaarden kan opleggen, naast die van een vrijwillig systeem;
—: of, indien dat het geval is, die nationale voorwaarden verenigbaar zijn met het verbod van artikel 34 VWEU.

1. Geen rechtstreekse toepasselijkheid van uitvoeringsbesluit 2011/438 — Verwijzing ernaar in de nationale wetgeving

47.

De verwijzende rechter is van oordeel dat uitvoeringsbesluit 2011/438 van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding. Die bewering moet echter worden genuanceerd.

48.

Uitvoeringsbesluit 2011/438 is vastgesteld uit hoofde van artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28, dat de Commissie de mogelijkheid geeft om te besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen aantonen dat leveringen van biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 3 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 of accurate gegevens bevatten met het oog op de toepassing van artikel 17, lid 2, van die richtlijn (voor het meten van broeikasgasemissiereducties).

49.

Volgens artikel 18, lid 6, van richtlijn 2009/28 blijven de door de Commissie genomen besluiten ter erkenning van vrijwillige regelingen hoogstens vijf jaar geldig.

50.

De ISCC-regeling is op 18 maart 2011 aan de Commissie voorgelegd ter erkenning als algemene vrijwillige regeling voor allerhande biobrandstoffen.19. De Commissie heeft de regeling onderzocht, met gunstig resultaat, en uiteindelijk opgenomen in uitvoeringsbesluit 2011/438.20.

51.

Volgens artikel 1 van uitvoeringsbesluit 2011/438 toont de vrijwillige ISCC-regeling aan dat leveringen van biobrandstoffen beantwoorden aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, en kan zij worden gebruikt om de naleving aan te tonen van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28/EG.

52.

Uitvoeringsbesluit 2011/438 erkent de ISCC-regeling uitsluitend voor het aantonen van de duurzaamheid van biobrandstoffen — niet die van vloeibare biomassa. In 2011 was in artikel 18, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 alleen die mogelijkheid opgenomen. Gezien de verschillen tussen biobrandstoffen en vloeibare biomassa21. mag dit besluit — waarvan de bewoordingen in dit verband duidelijk zijn — niet aldus worden uitgelegd dat beide categorieën eronder vallen.

53.

De mogelijkheid om de duurzaamheid van vloeibare biomassa te certificeren via een vrijwillige regeling werd pas ingevoerd met de wijziging van artikel 18, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 door richtlijn 2015/1513, die in werking is getreden op 15 oktober 2015.

54.

LEGO profiteerde van de steunregeling voor GC's gedurende de driejaarlijkse periode 2012–201422., waarbij zij voor haar thermo-elektrische installatie vloeibare biomassa (palmolie) gebruikte en geen biobrandstof. Zij kon dus geen beroep doen op uitvoeringsbesluit 2011/438, dat, zoals gezegd, de ISCC-regeling uitsluitend als vrijwillig duurzaamheidscertificeringssysteem erkende voor biobrandstoffen en niet voor vloeibare biomassa.

55.

Hoewel in artikel 18, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 uitsluitend de certificering van biobrandstoffen via de vrijwillige systemen aan bod kwam (en niet die van vloeibare biomassa), spoorde de mededeling van de Commissie over vrijwillige regelingen en standaardwaarden in de EU-regeling betreffende de duurzaamheid van biobrandstoffen en vloeibare biomassa van 2010 de lidstaten ertoe aan het gebruik van deze certificeringssystemen voor biobrandstoffen ook te aanvaarden voor vloeibare biomassa.23.

56.

Artikel 12 van het besluit van 23 januari 201224. zou aan die aanmoediging van de Commissie kunnen tegemoetkomen. De Italiaanse regering heeft tijdens de terechtzitting bevestigd dat marktdeelnemers met dit artikel de mogelijkheid kregen om de duurzaamheid van vloeibare biomassa te certificeren met behulp van vrijwillige systemen die door de Commissie alleen zijn goedgekeurd voor biobrandstoffen.

57.

Het Hof is in het kader van een prejudiciële verwijzing alleen bevoegd om de regels van het Unierecht uit te leggen, niet die van het interne recht van een lidstaat. Het is dan ook aan de verwijzende rechter om te bepalen of het besluit van 23 januari 2012 op het tijdstip van de feiten in het hoofdgeding daadwerkelijk voorzag in het gebruik voor vloeibare biomassa van vrijwillige certificeringsregelingen (zoals de ISCC-regeling) die door de Commissie waren goedgekeurd voor biobrandstoffen.

58.

Vanuit die invalshoek zal ik de toepassing van het Unierecht analyseren met betrekking tot de twee mogelijkheden die de verwijzende rechter heeft.

2. Toepassing van de ISCC-regeling door verwijzing in de nationale wetgeving

59.

Na 11 augustus 2016, de datum waarop uitvoeringsbesluit 2016/1361 in werking is getreden, is de Commissie de vrijwillige ISCC-regeling blijven beschouwen als duurzaamheidscertificeringssysteem voor biobrandstoffen en heeft zij de regeling voor het eerst ook uitgebreid naar vloeibare biomassa. Aangezien dit geding ratione temporis uitsluitend betrekking heeft op de terugvordering van de steun voor de driejaarlijkse periode 2012–2014, is uitvoeringsbesluit 2016/1361 niet van invloed op de uitkomst ervan.

60.

Zoals ik eerder al heb opgemerkt, erkent artikel 12 van het besluit van 23 januari 2012 evenwel mogelijk het gebruik van de vrijwillige ISCC-regeling voor vloeibare biomassa. Als dat zo is, konden de palmolieleveranciers en LEGO zich op rechtsgeldige wijze bij die vrijwillige regeling aansluiten.

61.

In dat geval moet worden verduidelijkt of artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 het gelijktijdige of subsidiaire gebruik van het Italiaanse nationale certificeringssysteem door marktdeelnemers die een vrijwillig certificeringssysteem, zoals de ISCC-regeling, toepassen, toestaat dan wel verbiedt. De Italiaanse regering stelt dat deze bepaling van de richtlijn de toepassing van aanvullende vereisten inzake de duurzaamheidscontrole, zoals die van de Italiaanse certificeringsregeling, toestaat.

62.

De stelling van de Italiaanse regering zonder meer aannemen, zou leiden tot de algemene toepassing van het nationale systeem (dus in alle gevallen) voor zover het ‘strikter’ is dan het vrijwillige systeem. Dat zou echter de stimulans voor marktdeelnemers beperken om zich aan te sluiten bij vrijwillige regelingen, die beogen onredelijke lasten voor het bedrijfsleven te vermijden door te voorzien in efficiënte oplossingen om de naleving van de duurzaamheidscriteria voor vloeibare biomassa aan te tonen.25.

63.

Artikel 8, lid 4, van het besluit van 23 januari 2012 maakt het mogelijk om aanvullende vereisten op te leggen aan een marktdeelnemer die bij een vrijwillige regeling is aangesloten wanneer die regeling ‘niet [ziet] op de controle van alle duurzaamheidscriteria en van het gebruik van de massabalans’. De situatie waarnaar die bepaling verwijst, zal zich in principe slechts zelden voordoen, aangezien de logica dicteert dat de Commissie uit hoofde van artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 in de regel vrijwillige regelingen goedkeurt die gebruikmaken van de MB-methode en de naleving van alle duurzaamheidscriteria certificeren.26.

64.

Toch kunnen er, zoals de Commissie zelf aangeeft27., vrijwillige regelingen worden goedgekeurd die gebruikmaken van de MB-methode en slechts voorzien in certificering met betrekking tot enkele duurzaamheidsvereisten voor vloeibare biomassa. In een dergelijke situatie belet niets de aanvullende toepassing van het nationale certificeringssysteem om de naleving aan te tonen van de duurzaamheidscriteria waarop de vrijwillige regeling niet ziet. In die opvatting is er geen bezwaar tegen artikel 8, lid 4, van het besluit van 23 januari 2012.

65.

Ik moet er in dit stadium op wijzen dat de procedures voor de verificatie van de duurzaamheidsvereisten voor vloeibare biomassa niet volledig zijn geharmoniseerd. Artikel 18 van richtlijn 2009/28 voorziet in de verplichting om gebruik te maken van de MB-methode en bij de toepassing daarvan enkele minimumvereisten na te leven, maar heeft geen geharmoniseerde communautaire procedure ingevoerd.28.

66.

Het is dan ook aan de marktdeelnemers om voor het ene of het andere certificeringssysteem van artikel 18 (een nationaal systeem of een door de Commissie goedgekeurd vrijwillig systeem) te kiezen. Na die keuze:

—: kunnen de lidstaten marktdeelnemers die zich aansluiten bij een door de Commissie goedgekeurde volledige vrijwillige regeling (die het bewijs verlangt dat aan alle duurzaamheidscriteria is voldaan) niet aan aanvullende vereisten onderwerpen, aangezien artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 dat verbiedt. Dezelfde situatie doet zich voor indien het gebruik van de door de Commissie erkende vrijwillige regeling door een nationale regel wordt uitgebreid tot buiten de werkingssfeer ervan;
—: als marktdeelnemers zich daarentegen aansluiten bij een onvolledig vrijwillig systeem, dat echter eveneens door de Commissie is goedgekeurd, kan daarnaast het nationale systeem worden toegepast voor de aspecten waarop de vrijwillige regeling niet ziet;
—: als de marktdeelnemer voor een vrijwillige regeling kiest die niet door de Commissie is goedgekeurd, kan de lidstaat van hem verlangen dat hij aan alle vereisten van het nationale certificeringssysteem voldoet.

67.

In het hoofdgeding waren de palmolieleveranciers en LEGO bij de vrijwillige ISCC-regeling aangesloten gedurende de periode 2012–2014. Als artikel 18, lid 4, van het besluit van 23 januari 2012 die keuzemogelijkheid biedt met betrekking tot vloeibare biomassa, is sprake van de eerste van de voornoemde situaties, of beter gezegd van een variant daarop. Het gaat in dat geval om het gebruik van een vrijwillig certificeringssysteem voor vloeibare biomassa op grond van een verwijzing in een nationale bepaling naar een besluit van de Commissie dat het gebruik van dat systeem uitsluitend toestaat voor biobrandstoffen.

68.

De vrijwillige ISCC-regeling is een volledige regeling, waarmee de naleving van alle duurzaamheidscriteria en het gebruik van de MB-methode kan worden gecertificeerd. Dat wordt bevestigd door artikel 1 van uitvoeringsbesluit 2011/438, volgens hetwelk deze regeling aantoont dat leveringen van biobrandstoffen beantwoorden aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, en verder kan worden gebruikt om de naleving van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28/EG aan te tonen. Ook de documentatie waarin de werking van het ISCC-systeem wordt uitgelegd29., toont aan dat het om een volledige vrijwillige regeling gaat.

69.

Artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 vestigt het vermoeden van vrij verkeer voor vloeibare biomassa waarvan de duurzaamheid is gecertificeerd middels een volledige vrijwillige regeling, zodat wanneer een marktdeelnemer bewijzen of gegevens overlegt die zijn verkregen in het kader van een dergelijke regeling, de lidstaat de leverancier niet mag verplichten om verder bewijs te leveren dat is voldaan aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, of om gegevens te verstrekken over de in lid 3, tweede alinea, van dit artikel bedoelde maatregelen.

70.

Artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 verzet zich bijgevolg tegen de toepassing van een nationale regeling, zoals het besluit van 23 januari 2012, die aan marktdeelnemers die aangesloten zijn bij een volledige vrijwillige regeling die door de Commissie is goedgekeurd voor biobrandstoffen en door de nationale wetgeving is uitgebreid tot vloeibare biomassa, de strengere vereisten oplegt waarin het nationale duurzaamheidscertificeringssysteem voorziet.

3. Toepassing van het nationale certificeringssysteem

71.

Indien de verwijzende rechter van oordeel is dat de vrijwillige ISCC-regeling uit hoofde van artikel 12 van het besluit van 23 januari 2012 op het tijdstip van de feiten niet van toepassing was op vloeibare biomassa, doet zich de derde situatie, zoals hierboven beschreven, voor, waarin de marktdeelnemers een vrijwillige regeling hanteren die niet door de Commissie is goedgekeurd voor het certificeren van de duurzaamheid van vloeibare biomassa, zoals palmolie.

72.

In dat geval kan de lidstaat van de marktdeelnemers in de productie- en afzetketen van de vloeibare biomassa eisen dat zij aan sommige of alle vereisten van het nationale certificeringssysteem voldoen.

73.

In de onderhavige zaak eisten de Italiaanse autoriteiten dat naast de ISCC-regeling aan twee aanvullende vereisten werd voldaan:

—: de duurzaamheidscertificaten moesten bij de partijen vloeibare biomassa worden gevoegd en dus dezelfde datum hebben als die waarop de partijen waren vervoerd;
—: die certificaten moesten worden overgelegd door alle bij de transactie betrokken marktdeelnemers, met inbegrip van gewone tussenpersonen, hoewel zij niet fysiek in contact kwamen met de vloeibare biomassa.

74.

Het eerste vereiste is strikter dan dat van de ISCC-regeling (die toestaat dat het certificaat op een later tijdstip wordt overgelegd). Ik denk echter niet dat dat vereiste in strijd is met de bepalingen van richtlijn 2009/28, en bovendien lijkt het mij een passend vereiste te zijn voor de toepassing van de MB-methode op de controle van de duurzaamheid van vloeibare biomassa.

75.

Dat vereiste maakt het namelijk mogelijk om de productie- en afzetketen van de vloeibare biomassa beter te controleren en bevordert de traceerbaarheid van de partijen waarop de MB-methode is toegepast om de naleving van de duurzaamheidscriteria ex artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28, te controleren.

76.

Het is mijns inziens redelijk dat een nationaal systeem voorschrijft dat de duurzaamheidscertificaten voor de vloeibare biomassa worden overgelegd op het tijdstip waarop de partijen van de ene marktdeelnemer aan de andere worden overgedragen. In een vrijwillige regeling, zoals de ISCC-regeling, kunnen vertragingen bij de afgifte en de overlegging van deze certificaten worden getolereerd, maar ik zie niet in waarom dat ook bij nationale certificeringssystemen het geval moet zijn.

77.

Bovendien lijkt dat vereiste geen merkbare beperking van de intracommunautaire handel in vloeibare biomassa in te houden in de Unie of tussen de Unie en derde landen.

78.

De verenigbaarheid van het tweede aanvullende vereiste met richtlijn 2009/28 is problematischer. Dat vereiste verplicht alle marktdeelnemers, ook gewone tussenpersonen die niet fysiek in contact komen met de partijen vloeibare biomassa, om de duurzaamheidscertificaten over te leggen.

79.

De standpunten van partijen met betrekking tot de vraag of dat vereiste verenigbaar is met richtlijn 2009/28, lopen uiteen. De Italiaanse regering en GSE beweren van wel, terwijl de Commissie, LEGO en de leveranciers menen dat het betrokken vereiste onverenigbaar is met de letter en de geest van die richtlijn.

80.

Naar mijn oordeel speelt de bevoegdheid van de Italiaanse Staat om zijn eigen nationale verificatiesysteem vast te stellen en toe te passen in het voordeel van het standpunt van GSE en de Italiaanse regering.

81.

Artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 vermeldt het begrip ‘marktdeelnemer’, maar geeft er geen definitie van. Het is dus aan de lidstaten om te bepalen welke partijen of marktdeelnemers verplicht zijn om de duurzaamheid van de vloeibare biomassa aan te tonen.30. Het staat (overeenkomstig artikel 18, lid 3) eveneens aan hen om maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de marktpartijen betrouwbare informatie indienen en aan de lidstaat de gegevens beschikbaar stellen die gebruikt zijn om die informatie op te stellen. De marktpartijen moeten bovendien een passende norm opstellen voor onafhankelijke audits31. van de door hen ingediende informatie en aantonen dat dergelijke audits hebben plaatsgevonden.

82.

Een bepaling die in die bewoordingen is geformuleerd, geeft de lidstaten volgens mij de mogelijkheid om het omstreden vereiste op te nemen in hun nationale systemen voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa. Niets belet mijns inziens dat gewone tussenpersonen worden verplicht de gevraagde documentatie in te dienen, aangezien zij worden beschouwd als een schakel in het distributieproces van de vloeibare biomassa.

83.

Tijdens dat proces moet de kennis en naleving van de eigenschappen gedurende de volledige ‘chain of custody’ worden verzekerd met behulp van de MB-methode.32. Bij zodanig complexe productie- en distributieketens als die van palmolie die in Indonesië wordt gewonnen en vanuit Frankrijk naar Italië wordt vervoerd voor levering aan LEGO, lijkt de verplichting om de nodige documenten over te leggen mij niet buitensporig.

84.

Deze maatregel is volgens mij eveneens passend om het risico van fraude te beperken en te waarborgen dat alleen vloeibare biomassa die aan de duurzaamheidscriteria en de MB-methode voldoet, consumptiesteun krijgt en in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de broeikasgasemissiereductie.

85.

Artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28 verzet zich er bijgevolg niet tegen dat gewone tussenpersonen worden onderworpen aan de vereisten van het nationale systeem voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa voor zover zij niet zijn aangesloten bij een vrijwillige certificeringsregeling die door de Commissie is goedgekeurd uit hoofde van artikel 18, lid 4, van die richtlijn of van toepassing is wegens een verwijzing in de nationale wetgeving.

4. Verenigbaarheid met artikel 34 VWEU van het vereiste dat gewone tussenpersonen worden onderworpen aan een nationaal systeem voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa

86.

Het feit dat een nationale rechter bij de formulering van zijn prejudiciële verwijzing formeel bezien heeft gerefereerd aan bepaalde voorschriften van het Unierecht, staat er niet aan in de weg dat het Hof hem alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de zaak, ongeacht of hij deze in zijn prejudiciële vragen heeft genoemd. Het staat aan het Hof om uit alle door de nationale rechterlijke instantie verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht af te leiden die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven.33.

87.

Nu het feit dat gewone tussenpersonen aan een nationaal systeem voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa worden onderworpen, verenigbaar is bevonden met richtlijn 2009/28, moet worden onderzocht of dat vereiste in strijd is met het verbod van artikel 34 VWEU, hoewel de verwijzende rechter deze kwestie niet specifiek heeft aangekaart.

88.

Het Hof heeft verklaard dat elke regel waarbij een niet-uitputtende harmonisatierichtlijn in nationaal recht is omgezet, in overeenstemming moet zijn met het primaire recht.34. In het geval van uitputtende harmonisatie moet de verenigbaarheid van de nationale maatregelen daarentegen worden getoetst aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht.35.

89.

De omstreden verplichting moet in het licht van die rechtspraak worden onderzocht, aangezien artikel 18 van richtlijn 2009/28 de nationale wetgeving inzake de systemen voor verificatie van de naleving van de duurzaamheidscriteria voor vloeibare biomassa niet volledig heeft geharmoniseerd.36.

90.

Er moet dus worden verduidelijkt of de nationale regel, door gewone tussenpersonen in de leveringsketen van vloeibare biomassa, die niet fysiek in contact komen met het product, te verplichten om de certificaten over te leggen, een beperking vormt van de intracommunautaire handel in dit soort goederen die onverenigbaar is met het verbod van artikel 34 VWEU.37.

91.

Volgens de vaste rechtspraak van het Hof doelt artikel 34 VWEU, dat maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten verbiedt, op alle nationale maatregelen die rechtstreeks of indirect, daadwerkelijk of potentieel het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren.38. In het onderhavige geval is er sprake van ongunstige invloed op de intracommunautaire handel, aangezien het gaat om waren (palmolie) die in Indonesië worden geproduceerd, worden ingevoerd voor het vrije verkeer in de EU en in Frankrijk worden opgeslagen, vanwaaruit zij naar Italië worden vervoerd voor de verkoop aan LEGO.

92.

De verplichting om de duurzaamheidscertificaten over te leggen, die in Italië wordt opgelegd aan gewone tussenpersonen zonder fysiek contact met de vloeibare biomassa, maakt het moeilijker om die vloeibare biomassa in te voeren, zowel uit andere lidstaten als uit derde landen. Zonder die verplichting zou de afzet ervan gemakkelijker zijn en zouden het intracommunautaire handelsverkeer en het handelsverkeer met derde landen worden bevorderd.

93.

In die zin39. leidt de nationale regel dus tot een belemmering van de handel in vloeibare biomassa die kan worden beschouwd als een met artikel 34 VWEU strijdige maatregel van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen. Van die handelsbelemmering zou geen sprake zijn als de Italiaanse regeling die verplichting zou beperken tot partijen in de leveringsketen die fysiek in contact komen met de vloeibare biomassa.

94.

Kan een dergelijke belemmering evenwel haar rechtvaardiging vinden in een van de in artikel 36 VWEU vermelde redenen van algemeen belang of in dwingende vereisten? In beide gevallen moet de nationale maatregel, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag hij niet verder gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is.40.

95.

De verplichting zou haar rechtvaardiging kunnen vinden in de bescherming van het milieu en met name in het bevorderen van vloeibare biomassa als hernieuwbare energie41., hetgeen helpt om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, die een van de belangrijkste oorzaken van de klimaatverandering is, tot bestrijding waarvan de Europese Unie en haar lidstaten zich hebben verbonden.42.

96.

Door het begunstigen van de bescherming van het milieu, het bevorderen van hernieuwbare energiebronnen in het algemeen en vloeibare biomassa in het bijzonder, draagt de maatregel voorts indirect bij aan de bescherming van de gezondheid en het leven van mens en dier, alsook aan het behoud van de plantensoorten, die behoren tot de redenen van algemeen belang die zijn vermeld in artikel 36 VWEU.43.

97.

Het feit dat van alle marktdeelnemers in de productie- en distributieketen van duurzame vloeibare biomassa zonder uitzondering wordt verlangd dat zij de ‘chain of custody’ eerbiedigen, die wordt verzekerd door het gebruik van de MB-methode, helpt bovendien fraude te voorkomen. Daarmee wordt ook vermeden dat die vloeibare biomassa met de inherente wettelijke voordelen in de handel wordt gebracht door marktdeelnemers die de duurzaamheidscriteria niet naleven en dat zulke deelnemers die voordelen genieten. Bijgevolg rechtvaardigen de bescherming van het milieu en het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen een dergelijke nationale regel.

98.

Er moet echter worden nagegaan of de Italiaanse regeling de evenredigheidstoets doorstaat, met andere woorden geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is.

99.

Ik denk niet dat er grote twijfels bestaan ten aanzien van de vraag of de maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Zoals ik reeds heb uiteengezet, is de maatregel bedoeld om de ‘chain of custody’ van deze vloeibare biomassa zo goed mogelijk te beschermen, van productie tot energieverbruik, wat des te belangrijker is wanneer het verkoopproces complex is (zoals reeds vermeld gaat het om Indonesische palmolie die in Frankrijk wordt opgeslagen en in Italië wordt verkocht). Nogmaals, om fraude te voorkomen en de naleving van de duurzaamheidscriteria voor vloeibare biomassa te verzekeren, is dit mijns inziens een passende maatregel die lidstaten in hun nationale systeem voor verificatie van die duurzaamheid kunnen opnemen.

100.

Bij de evenredigheidstoets moet voorts worden onderzocht of de maatregel, ook al is hij passend, niet verder gaat dan voor het bereiken van zijn doel noodzakelijk is. De Commissie acht het in dat verband niet noodzakelijk om gewone tussenpersonen te verplichten aan de vereisten van het nationale systeem voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa te voldoen, aangezien het louter om traders gaat die niet over het product beschikken en er niet fysiek mee in contact komen. Aangezien de MB-methode de fysieke traceerbaarheid van het product waarborgt, mag de verplichting uit hoofde van het nationale verificatiesysteem volgens haar alleen gelden voor marktdeelnemers die het product vervaardigen, verkopen, opslaan en kopen en er materieel over beschikken, aangezien zij als enigen het product kunnen wijzigen.

101.

Dat argument, dat ook door LEGO en de leveranciers wordt aangevoerd, overtuigt mij niet. Zoals de Italiaanse regering en GSE terecht betogen, nemen traders evenzeer deel aan de afzetketen van de vloeibare biomassa en kunnen ook zij fraude plegen ten aanzien van de duurzaamheid van die biomassa, ook zonder er fysiek mee in contact te komen.

102.

Tijdens de terechtzitting is gebleken dat Movendi de juridische eigendom van de vloeibare biomassa had en er als eigenaar volledig over kon beschikken. In principe belette niets haar de vloeibare biomassa te verkopen, te mengen met niet-duurzame producten of de samenstelling ervan te wijzigen, aangezien zij over alle rechten beschikte die inherent zijn aan de volle eigendom van het goed. Die potentiële risico's lijken mij te volstaan om de uitbreiding van de verplichtingen van het systeem naar deze rechtspersoon (of naar andere tussenpersonen in de afzetketen) als evenredig te beschouwen, ook al kan dit aanvullende administratieve lasten voor hen meebrengen.

103.

Ik ben derhalve van mening dat een nationale regeling die van gewone tussenpersonen zonder fysiek contact met het product eist dat zij voldoen aan de vereisten van een nationaal systeem voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa, verenigbaar is met het in artikel 34 VWEU neergelegde verbod op maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen.

IV. Conclusie

104.

Gelet op bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om op de vragen van de Consiglio di Stato te antwoorden als volgt:

‘1)

Artikel 18, lid 7, van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG

—: verzet zich tegen de toepassing van een nationale regeling die aan marktdeelnemers die aangesloten zijn bij een volledige vrijwillige regeling die door de Commissie is goedgekeurd voor biobrandstoffen en door de nationale wetgeving is uitgebreid tot vloeibare biomassa, de strengere vereisten oplegt waarin het nationale duurzaamheidscertificeringssysteem voorziet;
—: verzet zich er niet tegen dat een nationaal systeem voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa ook van marktdeelnemers die in de leveringsketen van het product een rol vervullen als gewone tussenpersonen, zonder dat zij fysiek de beschikking hebben over de vloeibare biomassa, verlangt dat zij bewijsstukken overleggen voor zover zij niet zijn aangesloten bij een vrijwillige certificeringsregeling die door de Commissie is goedgekeurd of die van toepassing is ten gevolge van een verwijzing in de nationale wetgeving.

2)

Artikel 34 VWEU verzet zich niet tegen een nationale regeling die van gewone tussenpersonen zonder fysiek contact met het product eist dat zij voldoen aan de vereisten van een nationaal systeem voor verificatie van de duurzaamheid van vloeibare biomassa, voor zover een dergelijk systeem van toepassing is.

3)

Uitvoeringsbesluit 2011/438/EU van de Commissie van 19 juli 2011 inzake de erkenning van de ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling voor het aantonen van de naleving van de duurzaamheidscriteria onder richtlijnen 2009/28/EG en 2009/30/EG van het Europees Parlement en de Raad was uitsluitend van toepassing op de handel in biobrandstoffen en niet op die in vloeibare biomassa, tenzij de wetgeving van een lidstaat in de mogelijkheid voorzag om de bij dat besluit goedgekeurde regeling uit te breiden tot vloeibare biomassa. Het staat aan de nationale rechter na te gaan of dit laatste het geval was.’

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Conclusie 16‑05‑2018

Oorspronkelijke taal: Spaans.

Arrest van 22 juni 2017 (C-549/15, EU:C:2017:490).

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16).

Besluit van 19 juli 2011 inzake de erkenning van de ‘International Sustainability and Carbon Certification’-regeling voor het aantonen van de naleving van de duurzaamheidscriteria onder richtlijnen 2009/28/EG en 2009/30/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 190, blz. 79).

Besluit van de Commissie van 9 augustus 2016 inzake de erkenning van de regeling ‘International Sustainability and Carbon Certification’ voor het aantonen van de naleving van de duurzaamheidscriteria van de richtlijnen 98/70/EG en 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2016, L 215, blz. 33).

Decreto legislativo, 3 marzo 2011, n. 28, Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (wetsdecreet nr. 28/2011 van 3 maart 2011 tot uitvoering van richtlijn 2009/28/EG, GURI nr. 71 van 28 maart 2011).

Decreto legislativo, 21 marzo 2005, n. 66, Attuazione della direttiva 2003/17/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel (wetsdecreet nr. 66/2005 van 21 maart 2005 tot uitvoering van richtlijn 2003/17/EG betreffende de kwaliteit van benzine en dieselbrandstof, GURI nr. 96 van 27 april 2005).

Decreto legislativo, 31 marzo 2011, n. 55, Attuazione della direttiva 2009/30/CE, che modifica la direttiva 98/70/CE, per quanto riguarda le specifiche relative a benzina, combustibile diesel e gasolio, nonchè l'introduzione di un meccanismo inteso a controllare e ridurre le emissioni di gas a effetto serra, modifica la direttiva 1999/32/CE per quanto concerne le specifiche relative al combustibile utilizzato dalle navi adibite alla navigazione interna e abroga la direttiva 93/12/CEE (wetsdecreet nr. 55/2011 van 31 maart 2011 houdende uitvoering van richtlijn 2009/30/EG tot wijziging van richtlijn 98/70/EG met betrekking tot de specificatie van benzine, dieselbrandstof en gasolie en tot invoering van een mechanisme om de emissies van broeikasgassen te monitoren en te verminderen, tot wijziging van richtlijn 1999/32/EG met betrekking tot de specificatie van door binnenschepen gebruikte brandstoffen en tot intrekking van richtlijn 93/12/EEG, GURI nr. 97 van 28 april 2011).

Decreto del ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, 23 gennaio 2012, Sistema nazionale di certificazione per biocarburanti e bioliquidi (besluit van het ministerie van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee van 23 januari 2012 betreffende het nationale systeem voor certificering van biobrandstoffen en vloeibare biomassa, GURI nr. 31 van 7 februari 2012) (hierna: ‘besluit van 23 januari 2012’).

10.

GSE is het openbare bedrijf dat in Italië verantwoordelijk is voor het beheer van de steun voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen.

11.

Conclusie van 18 januari 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:25, punten 40–49).

12.

Bijvoorbeeld land met een grote biodiversiteit (oerbos en andere beboste gronden; natuurbeschermingsgebieden of gebieden voor de bescherming van zeldzame, kwetsbare of bedreigde ecosystemen of soorten; graslanden met een grote biodiversiteit) of land met hoge koolstofvoorraden (waterrijke gebieden, beboste gebieden of gebieden met hoge bomen) en veengebieden.

13.

Dit is het standpunt van de Commissie zoals uiteengezet in haar mededeling over de praktische tenuitvoerlegging van de duurzaamheidsregeling van de EU voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa en over boekingsregels voor biobrandstoffen (PB 2010, C 160, blz. 8).

14.

Zo werd meer in het bijzonder het gebruik afgewezen van de methode van identiteitsbehoud, die verbiedt dat vloeibare biomassa met andere vloeibare biomassa of met een ander soort brandstof wordt vermengd, en van het systeem van verhandelbare certificaten (book and claim), dat de leveranciers de mogelijkheid biedt de duurzaamheid van de vloeibare biomassa te bewijzen zonder dat enige traceerbaarheid hoeft te worden aangetoond. Een vergelijkend onderzoek van de voor- en nadelen van deze drie methoden is te vinden in Van de Staaij, J., Van den Bos, A., Toop, G., Alberici, S., Yildiz, I., ‘Final Report for Task 1 in the context of the project ENER/C1/2010-431’, Analysis of the operation of the mass balance system and alternatives, 2012.

15.

In de mededeling van de Commissie over vrijwillige regelingen en standaardwaarden in de EU-regeling betreffende de duurzaamheid van biobrandstoffen en vloeibare biomassa (PB 2010, C 160, blz. 1) wordt nader toegelicht hoe de MB-methode moet worden toegepast als procedure om de ‘chain of custody’ van vloeibare biomassa te verzekeren, die het mogelijk maakt om te traceren of de duurzaamheidscriteria in alle fasen, van productie tot eindverbruik, zijn nageleefd. De Commissie heeft verduidelijkt dat het MB-systeem een systeem is waarin ‘duurzaamheidskenmerken’ toegewezen blijven aan ‘leveringen’, en wanneer leveringen met verschillende duurzaamheidskenmerken worden vermengd, blijven de afzonderlijke grootten en duurzaamheidskenmerken van elke levering toegewezen aan het mengsel. Als een mengsel wordt gesplitst, kan om het even welke reeks duurzaamheidskenmerken (samen met de grootten) worden toegewezen aan om het even welke levering, voor zover de combinatie van alle leveringen die uit het mengsel worden gehaald dezelfde grootte heeft voor alle reeksen duurzaamheidskenmerken in het mengsel.

16.

Die zijn te vinden op https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

17.

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 tot wijziging van richtlijn 98/70/EG betreffende de kwaliteit van benzine en van dieselbrandstof en tot wijziging van richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB L 2015, L 239, blz. 1).

18.

De nieuwe tekst van artikel 18, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2009/28 luidde als volgt: ‘De Commissie kan besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen waarbij normen worden bepaald voor de productie van biomassaproducten, accurate gegevens bevatten met het oog op de toepassing van artikel 17, lid 2, en/of aantonen dat leveringen van biobrandstoffen of vloeibare biomassa [mijn cursivering] voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 3, 4 en 5, en/of dat geen materialen doelbewust zijn gewijzigd of verwijderd opdat de levering of een deel ervan onder bijlage IX komt te vallen. De Commissie kan besluiten dat deze systemen accurate gegevens bevatten over de maatregelen die zijn genomen voor de instandhouding van gebieden die in kritieke situaties dienst doen als basisecosysteem (bijvoorbeeld als het gaat om bescherming van stroomgebieden of erosiebestrijding), voor de bescherming van bodem, water en lucht, het herstel van aangetast land, het vermijden van overmatig watergebruik in gebieden waar water schaars is, en over de in artikel 17, lid 7, tweede alinea, bedoelde elementen. Voor de toepassing van artikel 17, lid 3, onder b), ii), kan de Commissie tevens gebieden voor de bescherming van zeldzame, kwetsbare of bedreigde ecosystemen of soorten erkennen die bij internationale overeenkomsten zijn erkend of die zijn opgenomen in lijsten van intergouvernementele organisaties of de International Union for the Conservation of Nature.’

19.

De documentatie inzake de werking van de ISCC-regeling is te vinden op de website van de Commissie: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

20.

Volgens de overwegingen 8 en 9 van uitvoeringsbesluit 2011/438 bestreek de ISCC-regeling de duurzaamheidscriteria van richtlijn 2009/28/EG voldoende en paste zij een MB-methode toe die spoort met de eisen van artikel 18, lid 1, van die richtlijn. Uit de evaluatie van de ISCC-regeling is eveneens gebleken dat zij beantwoordt aan passende normen inzake betrouwbaarheid, transparantie en onafhankelijke auditing, en aan de methodologische eisen van bijlage V bij richtlijn 2009/28.

21.

Ik verwijs naar de definities van beide producten in artikel 2, onder h), van richtlijn 2009/28. Beide worden geproduceerd uit biomassa, maar de eerste zijn vloeibare of gasvormige brandstoffen die uitsluitend voor vervoer worden gebruikt, terwijl de laatste vloeibare brandstoffen zijn voor andere energiedoeleinden dan vervoer.

22.

De geldigheidsperiode van uitvoeringsbesluit 2011/438 bedroeg, zoals bepaald in artikel 2, vijf jaar vanaf de inwerkingtreding ervan (van 10 augustus 2011 tot en met 9 augustus 2016).

23.

In punt 2.5 (‘Vrijwillige regelingen voor vloeibare biomassa’) is bepaald: ‘Met betrekking tot vloeibare biomassa kan de Commissie een vrijwillige regeling niet expliciet erkennen als bron van accurate gegevens voor de landgerelateerde criteria […]. Als de Commissie echter beslist dat een vrijwillige regeling accurate gegevens oplevert voor biobrandstoffen, moedigt zij de lidstaten aan om die regeling ook te aanvaarden voor vloeibare biomassa.’

24.

Ik wijs op de letterlijke bewoordingen van deze bepaling: ‘1. Voor het onderhavige besluit kunnen de marktdeelnemers van de leveringsketen van biobrandstoffen, in afwijking van artikel 8, lid 1, zich aansluiten bij vrijwillige systemen waarvoor een besluit is genomen als bedoeld in artikel 7 quater, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 98/70/EG, dat van toepassing is op biobrandstoffen, mits zij aan de voorwaarden van lid 2 van dat artikel voldoen.’

25.

Overweging 76 van richtlijn 2009/28 en overweging 3 van uitvoeringsbesluit 2011/438.

26.

Dat blijkt uit de toelichtingstabel van de Commissie die te vinden is op https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/voluntary_schemes_overview_dec17.pdf.

27.

Mededeling van de Commissie over vrijwillige regelingen en standaardwaarden in de EU-regeling betreffende de duurzaamheid van biobrandstoffen en vloeibare biomassa, volgens welke ‘vrijwillige regelingen betrekking [moeten] hebben op sommige of alle duurzaamheidscriteria in de richtlijn’.

28.

Zie mijn conclusie van 18 januari 2017 in de zaak E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:25, punt 57), en het arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, punt 40). Volgens dat arrest ‘mag die bepaling, gelet op de algemene bewoordingen waarin de in de punten a) tot en met c) van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 vermelde criteria zijn geformuleerd, evenmin worden geacht een volledige harmonisatie tot stand te hebben gebracht van de verificatiemethode voor het massabalanssysteem. Uit die punten volgt juist dat de lidstaten een beoordelingsmarge en manoeuvreerruimte behouden wanneer zij de concrete voorwaarden nader moeten vaststellen waaraan de door de marktpartijen in te voeren massabalanssystemen dienen te voldoen.’

29.

Zie in het bijzonder het ISCC-document Assessment of International Sustainability & Carbon Certification system (ISCC), 2016, dat te vinden is op https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

30.

Ook in het geval van de vrijwillige regelingen bestaat deze beoordelingsmarge bij het bepalen van de marktdeelnemers voor wie die verplichting geldt, en de Commissie moet daar bij de evaluatie van die regelingen rekening mee houden.

31.

‘Tijdens de audits moet worden nagegaan of de door de marktpartijen gebruikte systemen nauwkeurig en betrouwbaar zijn en bestand zijn tegen fraude.’

32.

In punt 2.2.3. van de mededeling van de Commissie over vrijwillige regelingen en standaardwaarden in de EU-regeling betreffende de duurzaamheid van biobrandstoffen en vloeibare biomassa is vermeld dat ‘typisch voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa is dat hun productieketen uit vele schakels bestaat, van het veld tot de verspreiding van het eindproduct. Grondstoffen worden vaak verwerkt tot een tussenproduct en vervolgens tot het eindproduct. De naleving van de eisen van de richtlijn moet worden aangetoond voor het eindproduct. Dit betekent dat verklaringen moeten worden opgesteld over de gebruikte grondstoffen en/of tussenproducten’. Daar wordt ook gezegd dat ‘de methode waarbij een verband wordt gelegd tussen informatie of verklaringen over grondstoffen of tussenproducten en verklaringen over eindproducten bekend [staat] als de ‘chain of custody’. De ‘chain of custody’ heeft normaal betrekking op alle fasen, van de productie van de grondstoffen tot de vrijgave van de eindproducten voor consumptie. De methode die in de richtlijn is vastgesteld voor de ‘chain of custody’ is de massabalansmethode’.

33.

Arresten van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, punt 72), en 27 oktober 2009, ČEZ (C-115/08, EU:C:2009:660, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34.

Arresten van 12 oktober 2000, Ruwet (C-3/99, EU:C:2000:560, punt 47), en van 18 september 2003, Bosal (C-168/01, EU:C:2003:479, punten 25 en 26). In het geval van uitputtende harmonisatie via richtlijnen die strengere nationale maatregelen toestaan, is het Hof eveneens van oordeel dat dergelijke maatregelen moeten stroken met het verbod van de artikelen 34 VWEU tot en met 36 VWEU (arrest van 16 december 2008, Gysbrechts en Santurel Inter, C-205/07, EU:C:2008:730, punten 33–35).

35.

Arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft (C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36.

Arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, punten 76 en 77).

37.

Zie mijn conclusie van 18 januari 2017 in de zaak E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:25, punt 72), en het arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige (-549/15, EU:C:2017:490, punt 78).

38.

Zie in het bijzonder de arresten van 11 juli 1974, Dassonville (8/74, EU:C:1974:82, punt 5); 1 juli 2014, Ålands Vindkraft (C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 66); 11 september 2014, Essent Belgium (gevoegde zaken C-204/12–C-208/12, EU:C:2014:2192, punt 77), en 29 september 2016, Essent Belgium (C-492/14, EU:C:2016:732, punt 96).

39.

Volgens artikel 18, lid 3, vierde alinea, van richtlijn 2009/28 ‘[zijn] de in dit lid neergelegde verplichtingen van toepassing ongeacht of de biobrandstoffen of de vloeibare biomassa in de Gemeenschap geproduceerd dan wel ingevoerd zijn’.

40.

Zie met name arresten van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft (C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 76), en 11 december 2008, Commissie/Oostenrijk (C-524/07, EU:C:2008:717, punt 54).

41.

Zie arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160, punt 73); 11 september 2014, Essent Belgium (gevoegde zaken C-204/12–C-208/12, EU:C:2014:2192, punt 91), en 29 september 2016, Essent Belgium (C-492/14, EU:C:2016:732, punt 84).

42.

Zie arresten van 26 september 2013, IBV & Cie (C-195/12, EU:C:2013:598, punt 56); 11 september 2014, Essent Belgium (gevoegde zaken C-204/12–C-208/12, EU:C:2014:2192, punt 92), en 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, punten 85 en 88).

43.

Arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160, punt 75); 1 juli 2014, Ålands Vindkraft (C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 80), en 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, punt 89).