Rb. Amsterdam, 07-07-2006, nr. AWB 06/623 WET; AWB 06/624 WET

De mogelijkheid tot het indienen van aanvragen om projectsubsidie bestaat slechts gedurende door de minister vastgestelde aanvraagtijdvakken, gelegen in de jaren 2001 t/m 2006. Indien deze mogelijkheid wordt geopend, wordt hiervan vooraf door de minister in de Nederlandse Staatscourant mededeling gedaan. In een gelijktijdig door de minister vastgesteld en bekend gemaakt ESF 3-Beleidskader kunnen bedragen worden vastgesteld die ten hoogste voor de verschillende categorieën aanvragers en projecten ter beschikking zullen worden gesteld, en kunnen nadere eisen worden gesteld waaraan nieuwe aanvragers en projecten zullen moeten voldoen om voor subsidie in aanmerking te komen.

(...)

Artikel 6. (...)

Een projectsubsidie-aanvraag wordt afgewezen:

(...)

Met betrekking tot de projecten (...) worden slechts als aanvrager aangemerkt:

door werkgevers en werknemers in het leven geroepen, dan wel beheerde, samenwerkingsverbanden per bedrijfstak of onderneming, als aangewezen in bijlage 2;

(...)

Artikel 2b

Het beschikbare budget voor projecten (...) wordt op een later tijdstip vastgesteld.’

Onder bijlage 2 staat eiseres vermeld.

Ingevolge artikel 3:42, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die niet tot één of meer belanghebbenden zijn gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze.

Ingevolge artikel 4:25, eerste lid, van de Awb kan een subsidieplafond slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt een subsidie geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden.

Ingevolge artikel 4:27, eerste lid, van de Awb wordt het subsidieplafond bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. Ingevolge het tweede lid van dat artikel heeft, indien het subsidieplafond of een verlaging daarvan later wordt bekendgemaakt, deze bekendmaking geen gevolgen voor voordien ingediende aanvragen.

Met betrekking tot de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 27 oktober 2005

De rechtbank stelt allereerst vast dat het besluit van 27 oktober 2005 is aan te merken als besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. De vaststelling van een subsidieplafond over een bepaald aanvraagtijdvak, strekt tot het bepalen van de werkingssfeer van reeds bestaande algemeen verbindende normen, neergelegd in de Subsidieregeling en bevat geen zelfstandige normstelling (ABRvS 13 januari 2000, LJN: AA4601). Tegen dergelijke besluiten staat in beginsel bezwaar en beroep open.

Verweerder heeft eiseres niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar, omdat zij geen persoonlijk belang zou hebben.

De rechtbank stelt voorop dat met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing is beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Degene die bezwaar wil maken tegen een besluit van algemene strekking, dient daarbij een bijzonder, individueel belang te hebben, waarin hij zich in voldoende mate onderscheidt van anderen (ABRvS 9 maart 2005, LJN: AS9248). Om aangemerkt te kunnen worden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij een besluit van algemene strekking, dient men dus door het besluit geraakt te zijn in een belang dat zich kenmerkend onderscheidt van de geraakte belangen van een onbepaalde groep andere personen (zie ook ABRvS 18 september 2000, AB 2000, 482).

Vast staat dat in artikel 2a en bijlage 2 van het Beleidskader bij uitsluiting is bepaald wie een aanvraag op grond van de Subsidieregeling in kunnen dienen. De groep potentiële aanvragers is daarmee beperkt tot een specifieke groep. Feitelijk heeft alleen die groep belang bij besluiten met betrekking tot de ESF-3-subsidie. Aangezien die groep relatief gering is, onderscheidt zij zich naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate van anderen. Waar het besluit van 27 oktober 2005 feitelijk tot gevolg heeft dat de potentiële aanvragers geen aanvragen meer kunnen indienen, aangezien het subsidieplafond op nihil is vastgesteld, moet die groep worden geacht een concreet belang te hebben bij het onderhavige besluit. Vast staat dat eiseres tot deze groep behoort. Gezien het vorenoverwogene is de rechtbank met eiseres van oordeel dat zij dient te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Verweerder heeft voorts aangevoerd dat het subsidieplafond reeds bij de Beschikking is vastgesteld, nu in artikel 3 van de Beschikking wordt vermeld dat er € 1.75 miljard beschikbaar is. Eiseres heeft dit standpunt bestreden. De rechtbank is van oordeel dat de Beschikking enkel ziet op de verhouding tussen de Europese Commissie en Nederland. De Beschikking roept geen rechtsgevolgen in het leven voor burgers en ontbeert derhalve rechtstreekse werking. Voorts bepaalt artikel 4:25, eerste lid, van de Awb dat een subsidieplafond slechts bij of krachtens een wettelijk voorschrift kan worden vastgesteld. Waar de Beschikking niet als zodanig kan worden gekwalificeerd, moet het ervoor worden gehouden dat bij de Beschikking geen subsidieplafond is bepaald, zodat het standpunt van verweerder als onjuist is te beschouwen.

Gelet op het vorengaande is de stelling van verweerder dat het besluit van 27 oktober 2005 geen besluit in de zin van de Awb is, maar slechts een mededeling dat het in de Beschikking neergelegde subsidieplafond is bereikt, onhoudbaar geworden. Het besluit van 27 oktober 2005 geeft naar zijn doel, inhoud en verschijningsvorm aanleiding te veronderstellen dat hiermee is beoogd rechtsgevolgen in het leven te roepen en bovendien heeft verweerder zelf rechtsgevolgen aan dat besluit verbonden door het als afwijzingsgrond bij de subsidieaanvraag van eiseres te hanteren. Dientengevolge moet het subsidieplafond geacht worden ten eerste male te zijn vastgesteld bij besluit van 27 oktober 2005.

Uit het voorgaande volgt dat het bezwaar tegen dit besluit ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Het bestreden besluit zal in zoverre worden vernietigd. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Een oordeel over de gegrondheid van het bezwaar is in dit geschil niet aan de orde.

Met betrekking tot de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de besluiten van 14 november 2005

Verweerder heeft de aanvragen om subsidie afgewezen, omdat het subsidieplafond is overschreden.

Vaststaat dat het subsidieplafond is vastgesteld na aanvang van het aanvraagtijdvak. Eiseres heeft betoogd dat verweerder hiertoe niet bevoegd was, omdat dit in strijd zou zijn met artikel 4 van de Subsidieregeling. De rechtbank leest voornoemd artikel aldus, dat de minister gelijktijdig met het vaststellen van een aanvraagtijdvak een Beleidskader dient vast te stellen en bekend te maken. In dat Beleidskader kan de minister een subsidieplafond vaststellen. Deze bepaling verleent verweerder derhalve beleidsvrijheid met betrekking tot het al dan niet vastleggen van een subsidieplafond in een Beleidskader dat gelijktijdig met het aanvraagtijdvak is vastgesteld. Voor een beperking van die beleidsvrijheid tot het vaststellingsmoment van het Beleidskader ziet de rechtbank in het systeem van de Subsidieregeling, noch in eiseres’ beroep op de rechtszekerheid aanleiding. Artikel 4, voornoemd, staat er naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aan in de weg dat de minister op een later tijdstip een subsidieplafond vaststelt. De rechtbank is met verweerder derhalve van oordeel dat het artikel geen grondslag biedt voor de stelling dat een subsidieplafond alleen gelijktijdig met het aanvraagtijdvak kan worden vastgesteld, noch voor de stelling dat een subsidieplafond in een beleidskader, dat gelijktijdig met het aanvraagtijdvak is vastgesteld, moet worden neergelegd. Er is dan ook, naar de rechtbank oordeelt in reactie op de stellingen van partijen met betrekking tot de verhouding van deze artikelen, geen sprake van strijdigheid tussen artikel 4 van de Subsidieregeling en artikel 2b van het Beleidskader.

Voorts heeft eiseres betoogd dat het vaststellen van een subsidieplafond op € 0,00 niet mogelijk is. De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. In de Memorie van Toelichting van de Awb (Kamerstukken II 23 700, nr. 3, p. 49) is dienaangaande immers als volgt overwogen: ‘Indien de begrotingspost op het tijdstip van goedkeuring of vaststelling reeds is overschreden, kan het (nieuwe) bedrag op nul worden gesteld.’ De rechtbank maakt hieruit op dat niet alleen een verlaging van het subsidieplafond naar € 0,00 mogelijk is, maar dat eveneens het subsidieplafond voor de eerste maal op dat bedrag kan worden vastgesteld. De visie van eiseres brengt bovendien mee dat het vaststellen van een subsidieplafond op € 1,-- wel mogelijk zou zijn, hetgeen ongerijmd lijkt.

Met betrekking tot verweerders beroep op overschrijding van het subsidieplafond overweegt de rechtbank voorts het volgende.

Verweerder heeft hierbij een beroep gedaan op artikel 6, onder e van de Subsidieregeling. Daarin is opgenomen dat een subsidieaanvraag wordt afgewezen, indien door subsidieverlening het in het Beleidskader aangegeven subsidieplafond wordt overschreden. Waar, gelet op het bovenstaande, vaststaat dat in het Beleidskader geen subsidieplafond is opgenomen, heeft verweerder zijn afwijzing naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte gegrond op bovengenoemd artikel. Aangezien in het Beleidskader geen afzonderlijke weigeringsgronden zijn opgenomen, zijn de aanvragen niet in strijd met de Subsidieregeling.

Voorts heeft verweerder de weigering van de subsidie gebaseerd op artikel 4:25, tweede lid, van de Awb. De rechtbank maakt hieruit op dat verweerder met de weigeringsgronden uit de Subsidieregeling het wettelijke systeem van de Awb niet buiten toepassing heeft willen verklaren, doch daarmee invulling heeft willen geven aan de bestaande beleidsvrijheid. Dientengevolge kan artikel 4:25, tweede lid, van de Awb naast de weigeringsgronden uit de Subsidieregeling als weigeringsgrond wordt gehanteerd.

Ingevolge artikel 4:27, tweede lid, van de Awb kunnen aanvragen slechts op grond van artikel 4:25, tweede lid, van de Awb worden geweigerd, indien het subsidieplafond voor de weigering is bekend gemaakt. Verweerder heeft betoogd dat het hier gaat om de bekendmaking van het feit dat er een subsidieplafond is en niet om de bekendmaking van de vaststelling van de hoogte van het plafond. Deze uitleg zal door de rechtbank niet worden gevolgd, nu onder een subsidieplafond, blijkens artikel 4:22 van de Awb, moet worden verstaan het bedrag dat ten hoogste beschikbaar is. Derhalve is relevant op welk moment het voor subsidieverlening (maximaal) beschikbare bedrag bekend is gemaakt. Het gaat hierbij – in tegenstelling tot hetgeen verweerder heeft betoogd – om bekendmaking en niet om bekendwording.

Aangezien het besluit tot vaststelling van een subsidieplafond een besluit is dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht, dient de bekendmaking plaats te vinden overeenkomstig artikel 3:42 Awb. De e-mail brief die aan potentiële aanvragers is gestuurd en de plaatsing op de website zijn naar het oordeel van de rechtbank geen wijzen van bekendmaking, die in overeenstemming zijn met artikel 3:42 van de Awb. In het tweede lid van dat artikel is immers bepaald dat bekendmaking in beginsel niet elektronisch geschiedt. Voorts is het om te kunnen spreken van een geschikte wijze van bekendmaking in de zin van artikel 3:42 van de Awb noodzakelijk dat de bekendmaking een algemeen karakter heeft (ABRvS 20 juli 2005, LJN: AT9697). De rechtbank leest hierin mede de eis, dat de bekendmaking van het besluit voor allen aan wie het besluit bekend moet worden gemaakt, gelijktijdig kenbaar moet zijn alvorens de regeling in werking kan treden. Het informeren van de Tweede Kamer kan niet worden gekwalificeerd als een bekendmaking in bedoelde zin, aangezien dat informeren niet op zichzelf is gericht op bekendmaking aan een groter publiek. De publicatie in de Staatscourant van 28 oktober 2005 kan evenmin als zodanig worden opgevat. Die publicatie is immers ontleend aan de brief van verweerder aan de Tweede Kamer, zodat verweerder niet zelf een handeling heeft verricht die moet worden geacht te zijn gericht op algemene bekendmaking. Het uitbrengen van een persbericht is naar het oordeel van de rechtbank evenmin een geschikte wijze van bekendmaking, omdat niet tevoren vaststaat dat een persbericht zal worden gepubliceerd en bovendien niet vast is komen te staan of, waar en wanneer dit persbericht is gepubliceerd. Het verzenden van een brief aan potentiële aanvragers zou weliswaar als andere geschikte wijze van bekendmaking kunnen worden gekwalificeerd, mits aan alle potentiële aanvragers een dergelijke brief is verzonden en de brieven voor de indiening van de aanvraag door eiseres ter post zijn bezorgd (zie onder meer ABRvS 11 januari 1996, NA 1996, 72). Waar verweerder niet aannemelijk heeft kunnen maken dat de brief aan de gehele groep is verstuurd –de ten behoeve van de brief door verweerder gemaakte verzendlijst vermeldt immers niet alle potentiële aanvragers-, draagt ook deze wijze van bekendmaking in het onderhavige geval geen algemeen karakter. Bovendien is niet gebleken dat de brieven ter post zijn bezorgd voor indiening van de aanvraag. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het besluit niet reeds voor indiening van de onderhavige aanvragen overeenkomstig artikel 3:42 Awb is bekendgemaakt.

Verweerder heeft (subsidiair) betoogd dat het besluit van 27 oktober 2005 terugwerkende kracht toekomt, nu eiseres en anderen wel reeds eerder bekend waren geworden met het feit dat het subsidieplafond was bereikt. Eiseres heeft aangevoerd dat op grond van artikel 4:27, tweede lid, van de Awb aan het besluit tot het vaststellen van een subsidieplafond nimmer terugwerkende kracht kan worden toegekend, nu dat strijdig zou zijn met de rechtszekerheid.

De rechtbank overweegt dat artikel 4:27 van de Awb in beginsel uitsluit dat aan een subsidieplafond terugwerkende kracht wordt toegekend. De wetgever heeft hierbij –met betrekking tot subsidies- reeds een afweging gemaakt tussen de begrotingsbelangen aan de zijde van de subsidieverlener en het belang van de rechtszekerheid aan de zijde van de subsidieaanvrager. Op voornoemd artikel heeft de wetgever enkel de uitzondering, die is gemaakt in artikel 4:28 van de Awb, willen toestaan. Waar een dergelijke uitzondering zich in het onderhavige geval niet voordoet, moet het er naar het oordeel van de rechtbank voor worden gehouden dat aan het besluit tot vaststelling van het subsidieplafond in beginsel geen terugwerkende kracht kan worden toegekend. Het tijdstip van bekendwording van het subsidieplafond is in dit kader dan ook niet relevant.

Op grond van het vorenoverwogene dient het beroep tegen het besluit van 8 februari 2006 voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 14 november 2005 ongegrond zijn verklaard, gegrond te worden verklaard. Het besluit van 8 februari 2006 zal ook in zoverre worden vernietigd. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 14 november 2005.

Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het door eiseres betaalde griffierecht in de zaak AWB 06/623 WET te worden vergoed. Dezerzijds is geoordeeld dat beide beroepen met elkaar samenhangen, zodat eiseres inzake het beroep geregistreerd onder nummer AWB 06/624 WET geen griffierecht verschuldigd was.

De rechtbank acht termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) begroot op € 966,- als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Dit bedrag is het product van 2 punten (1 punt voor het opstellen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting), € 322,- (waarde per punt) en 1,5 (gewicht van de zaak: zwaar).

Beslist wordt als volgt.