§4.4. Hoofdlijnen van de dualiseringswetgeving ten aanzien van accountants

De dualiseringswetgeving bevat een gedeeltelijke poging de hierboven genoemde knelpunten te verhelpen. Dit is gepaard gegaan met een behoorlijke ingreep in de regels met betrekking tot de accountantscontrole. De wijzigingen uit de Wet dualisering gemeentebestuur kunnen worden onderverdeeld in drie categorieën: wijzigingen met betrekking tot de rechtmatigheidstoetsing, het schrappen van de doelmatigheidstoetsing en een verheldering van de positie van de accountant ten opzichte van de gemeenteraad. Daarnaast kan in dit verband worden gewezen op de introductie van lagere regelgeving (amvb) waarin nadere eisen worden gesteld aan de accountant en diens controle. Een groot gedeelte van de wijzigingen die voortvloeien uit de dualiseringswetgeving betreffen dus de (wijze van) controle door de accountant. De dualiseringswetgeving bevat weinig voorschriften die betrekking hebben op de onafhankelijkheid van accountants. Op dit vlak kwam verstrekkende internationale en nationale wetgeving tot stand, die vooral besproken zal worden in paragraaf 5.2.

De wijzigingen met betrekking tot de rechtmatigheidstoetsing zijn vooral ingegeven door het verlangen de verwachtingskloof te verkleinen. Dit probleem van de onbekendheid met de inhoud van het accountantsonderzoek — in het bijzonder de omvang van de rechtmatigheidstoetsing — heeft de wetgever willen ondervangen met een complete revisie van art. 213 Gemeentewet. De wetgever geeft hierin voor het eerst helder aan uit welke aspecten het onderzoek van de accountant dient te bestaan. In lid 3 van dit artikel wordt duidelijk gemaakt waarover de verklaring van de accountant een oordeel geeft en in lid 4 wordt hetzelfde gedaan voor wat het "verslag van bevindingen" is gaan heten. Met het scheppen van deze duidelijkheid is getracht de verwachtingskloof te dichten. Door de rechtmatigheidstoetsing van de accountant aanzienlijk uit te breiden, heeft de wetgever de verantwoordelijkheid voor het dichten van deze kloof bovendien voor een belangrijk gedeelte op het bord van de accountant gelegd. Bij de verklaring, het verslag van bevindingen en het in beide documenten vervatte rechtmatigheidsoordeel zal in paragraaf 6 langer worden stilgestaan.

De verstevigde nadruk op het rechtmatigheidsoordeel is ten koste gegaan van het doelmatigheidsoordeel uit het oude art. 213 lid 1 Gemeentewet. Het vellen hiervan behoort inmiddels niet meer tot de taken van de accountant. De regering heeft daarvoor in het kader van de behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur zowel een praktische als een wat meer principiële verklaring gegeven. Het principiële argument wordt opgevoerd in de op dit punt nogal bondige Memorie van Toelichting. De regering stelt dat doelmatigheidscontrole al gauw leidt tot een beleidsinhoudelijk oordeel en derhalve minder past in de rol van een accountant dan rechtmatigheidscontrole.1 Naar aanleiding van vragen van de Tweede Kamerfractie van de Partij van de Arbeid geeft de regering in de Nota naar aanleiding van het Verslag meer argumenten.2 Allereerst wijst de regering erop dat de doelmatigheidscontrole van voor de dualisering toch al een vrij marginale was, omdat deze alleen de doelmatigheid van het beheer en de administratie betrof. Kennelijk sloeg de regering deze controle niet bijzonder hoog aan aangezien zij vervolgt met: "Veel wezenlijker (curs. WvdW) is de vraag naar de doelmatigheid én de doeltreffendheid van het bestuur van de gemeente; (...)". Daarnaast geeft de regering aan dat de controle van de doelmatigheid en doeltreffendheid in het wetsvoorstel reeds wordt opgedragen aan de lokale rekenkamers (art. 182 lid 1 Gemeentewet) 3 en het college van burgemeester en wethouders (art. 213a Gemeentewet)4. Drie controleurs die zich met doelmatigheidstoetsing bezighouden, is misschien inderdaad niet bijzonder doelmatig.

Een derde wijziging waaraan de regering blijkens de Memorie van Toelichting grote waarde hechtte, houdt verband met de verhouding tussen de accountant en de gemeenteraad. In art. 213 lid 2 Gemeentewet werd duidelijker dan voorheen aangegeven dat ook de niet in gemeentelijke dienst benoemde accountant door de gemeenteraad wordt aangewezen. Daarnaast bepaalt art. 213 lid 5 dat de accountant in eerste instantie rapporteert aan de gemeenteraad en van zijn onderzoek een afschrift doet toekomen aan het college van burgemeester en wethouders.

Een laatste wijziging waaraan in dit verband niet voorbij kan worden gegaan, is de in art. 213 lid 6 Gemeentewet geïntroduceerde algemene maatregel van bestuur, waarin "nadere regels [kunnen] worden gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole". Deze amvb is het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten.5 Door het voorschrijven van deze (maar ook sommige van de andere genoemde) regelgeving breekt de wetgever met het bij de Gemeentewetsherziening van 1992 gehuldigde standpunt ten aanzien van de accountantscontrole 6 Ondanks zijn vakkennis, beroepsregels en erecode bepaalt de accountant in hoge mate niet meer zelf op welke wijze de controle zal worden uitgeoefend en hoe hij zijn verslag daaromtrent zal inrichten en doorzenden.7 Aan de inhoud van het Besluit accountantscontrole zal in paragraaf 6 meer aandacht worden besteed.

Na de dualisering van het gemeentebestuur kwamen de artt. 197 (eerste twee leden) en 213 van de Gemeentewet als volgt te luiden: