1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen

Het kunnen delen van fiscale toezichtgegevens is een maatschappelijk vraagstuk dat in omvang groeit: de ontwikkeling tot brede integratie van de toezichtgegevens voor een efficiënt én effectief rijkstoezicht. Het verkennende rapport met de veelzeggende titel ‘Kennis delen geeft kracht. Naar een betere èn zorgvuldigere gegevensuitwisseling in samenwerkingsverbanden’ is een exponent van deze tendens.1 De eerdere roep om knelpunten weg te nemen voor deze vorm van samenwerking wordt steeds dominanter.2 Het zou de aanpak van fraude versterken.3 Dat uitgangspunt lijkt echter te worden verlaten: de wens tot samenwerking – en het delen van ieders informatiepositie – lijkt uit te groeien tot het kunnen houden van rijksbreed toezicht.4 De Belastingdienst kan vanwege zijn unieke informatiepositie een belangrijke rol vervullen in dat rijksbrede toezicht.5 Maar verliest de Belastingdienst dan zelf niet aan kracht? Het doen en laten van de Belastingdienst is immers van invloed op de mate waarin burgers en bedrijven de fiscale wet- en regelgeving naleven.6 Een perceptuele onrechtvaardigheid in het optreden van de Belastingdienst kan de eigen taakuitoefening niet ten goede komen.

De invloed van het delen van toezichtgegevens op de effectiviteit van het fiscale toezicht moet dan ook in het proces van integratie worden betrokken. Immers, bij eventueel verminderde effectiviteit van het fiscale toezicht kan de uitvoering van de taak van het heffen en innen van belastingen onder druk komen te staan, met alle maatschappelijke impact van dien. ‘Daardoor ontstaat er niet alleen een onjuiste belastingdruk, maar ook een willekeurige verdeling van deze druk over de burgers [MS: en bedrijven], die afwijkt van de lastenverdeling waarvoor de wetgever gekozen heeft.’7 Als de Belastingdienst gelijkheid voor de wet niet kan waarborgen, dreigt legitimiteitsverlies.8 Dit zou van negatieve invloed kunnen zijn op het maatschappelijke belang.9 De integratie van toezichtgegevens is derhalve niet van gevaren ontbloot.

Een gevaar dat overigens ook al bij het delen van gegevens – met wederzijdse erkenning – aanwezig is. Bij het delen van gegevens mag immers het doel waarvoor de bevoegdheid tot gegevensuitvraag is verleend niet uit het oog worden verloren; de zogenoemde bedreiging van de eigenlijke functie of, volgens de internationale terminologie, ‘function creep’.10 Het verstrekken van fiscale gegevens bij het ‘belastingloket’ beperkt zich in principe tot gebruik binnen de Belastingdienst en dus niet voor andere doeleinden. De Registratiekamer oordeelt eind vorige eeuw het vanuit transparantieoverwegingen niet wenselijk de Belastingdienst als ‘doorgeefluik’ te laten functioneren.11

Vanuit de ‘één loket gedachte’ lijkt zich een tendens te ontwikkelen die daarmee strijdig is. Van een afgebakend ‘belastingloket’ is dan geen sprake meer. De WRR geeft in het onderzoek naar de iOverheid aan dat het, ondanks de zeer verschillende taken en doelstellingen, over ‘dezelfde gepoolde informatie’ gaat.12 Afgifte daarvan vindt plaats bij één loket. Het rapport gaat er impliciet vanuit dat de bevoegdheden tot het verkrijgen van die informatie overeenstemmen. Maar dat is zeker niet het geval. De bevoegdheden van toezichthouders kunnen immers verschillen: zij zijn namelijk afhankelijk van de taak van de betreffende toezichthouder. In het verschil van bevoegdheden en daarmee gepaard gaande informatiepositie, kan juist het voordeel van samenwerking liggen. Dit kan leiden tot allerlei synergie-effecten: de toezichtswaarde van de som van het combineren van ieders toezichtgegevens kan meer zijn dan de waarde van de gegevens afzonderlijk. Het individuele toezichtsspectrum wordt met het combineren niet alleen vergroot, maar tevens versterkt. Uitbreiding van bevoegdheden dus. En daar ligt de kern voor geïntegreerd overheidsoptreden en tevens de grondslag voor de bezwaren.13

Dat de Belastingdienst naar maatschappelijke opvattingen als ‘toezichthouder’ kan worden gekwalificeerd, houdt nog niet in dat de dienst over dezelfde bevoegdheden beschikt als rijkstoezichthouders. De controlebevoegdheden van de Belastingdienst zijn namelijk degebaseerd op de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en die van andere toezichthouders voornamelijk op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze fiscale bevoegdheden zijn uitdrukkelijk buiten het toepassingsbereik van de Awb gehouden (expliciete bepaling in de Awr), terwijl de rchtspraak erover wel een grote rol lijkt te hebben gespeeld bij de totstandkoming van de Awb. En toezichthouders kunnen onderling ook nog over afwijkende bevoegdheden beschikken vanuit bijzondere wetgeving. Het verschil in taken en bevoegdheden kan leiden tot diversiteit in (toezicht)gegevens: gegevens die functioneel equivalent zijn dan wel exclusief fiscaal. In deze classificatie ligt naar mijn mening het kernelement voor de rechtvaardigheidsbeleving bij het delen van gegevens.

In het kader van mijn onderzoek definieer ik ‘functioneel equivalente gegevens’ als volgt: gegevens die een overheidsinstelling heeft verkregen op basis van een evenredige belangenafweging tussen enerzijds het inmengen in het persoonlijk domein en anderzijds het uitvoeren van haar wettelijke taak en vervolgens verstrekt aan andere toezichthouders terwijl zij die ook op basis van hun eigen wettelijke bevoegdheden kunnen verkrijgen.14

Het betreft gegevens die vanuit de belangenafweging voor de betreffende bestuursorganen elk ‘tot het zijne’ gerekend worden: ‘dezelfde gepoolde informatie’ derhalve.

Dit in onderscheid met de ‘exclusief fiscale gegevens’. Die definieer ik als gegevens die de Belastingdienst heeft verkregen op basis van een evenredige belangenafweging tussen enerzijds het inmengen in het persoonlijke domein en anderzijds het uitvoeren van zijn wettelijke taak, en vervolgens verstrekt aan andere toezichthouders die dergelijke gegevens niet op basis van hun eigen bevoegdheden kunnen verkrijgen.15

Het onderscheid in beide kwalificaties van gegevens is als volgt te visualiseren. Daarin geven de twee middelste pijlen de ‘gelijkwaardige’ gegevens weer: vergaard door de Belastingdienst en verstrekt aan andere toezichthouder(s) waardoor de gegevens van – al dan niet verenigbaar – doel veranderen. Dat zal uiteraard rechtmatig moeten plaatsvinden. De rechtvaardigheid wordt bepaald door de individuele relatie van bestuursorganen met de betreffende burger of het bedrijf.

Aan het beantwoorden van de vraag naar de rechtvaardigheid – het kwalificeren van gegevens tot ‘het zijne’ – gaat de vraag naar het eigendom van die gegevens logischerwijs vooraf. Is de Belastingdienst eigenaar van zijn informatiebron? En heeft de Belastingdienst zeggenschap over de gegevens? De huidige wet- en regelgeving geeft geen alomvattend uitsluitsel over de bron als geheel. Dat is ook niet mogelijk. Het is immers geen eenduidige verzameling van gegevens. Het bevat onder andere data die (al dan niet verplicht) door burgers en bedrijven zijn verstrekt, data van andere overheidsinstanties, metadata over het gedrag van belastingplichtigen en daaruit afgeleide gegevens. Van sommige data is het zelfs uitgesloten dat het eigendom overgaat op de Belastingdienst. Te denken valt aan verkregen gegevens onder het databankenrecht, octrooirecht, auteursrecht of andere licenties. De vraag naar het eigendom van fiscale data is dan ook niet eenduidig te beantwoorden. En, zo er al sprake kan zijn van een eigendom, dan wordt het gebruik in elk geval beperkt ten aanzien van de zeggenschap: toepassing beperkt zich in beginsel tot het fiscale domein (art. 67 AWR). Het kunnen rekenen tot ‘het zijne’, ligt dan ook veeleer in het kunnen beschikken over, het doelgebonden aanwenden van, de gegevens dan in het eigendom daarvan. En daar ligt tevens de basis voor het delen van gegevens. Andere bestuursorganen kunnen mogelijk over dezelfde gegevens beschikken vanuit hên taakuitoefening. Doelbinding en geheimhouding zijn daarin kernelementen. Daar mogen de burgers en bedrijven op vertrouwen.

Voor de samenwerking binnen de private sector heeft het kabinet ten aanzien van de beveiliging van gegevens (ePrivacy) een visie ontwikkeld gestoeld op de pijlers vertrouwen, transparantie en controle.16 Dit sluit aan op de eerdere visie voor de overheid.17

In het kader van deze studie richt ik mij in het bijzonder op gegevens die burgers, bedrijven en overheidsinstanties – actief en/of passief – aan de Belastingdienst hebben verstrekt: de fiscale gegevens.18

Het doel van de studie is het scheppen van een kader waarbinnen de Belastingdienst zijn fiscale gegevens, verkregen ten behoeve van de belastingheffing, rechtvaardig en rechtmatig aan andere overheidsinstanties ter beschikking kan stellen voor het toezicht op de naleving van niet-fiscale wet- en regelgeving, zonder dat het zijn eigen taakuitoefening hoeft te belemmeren.

Het verkrijgen van toezichtgegevens hangt samen met toezichtsbevoegdheden. Het rechtvaardig verkrijgen van gegevens speelt zich af rondom het afwegen van belangen. Het verstrekken van fiscale gegevens aan andere overheidsinstanties wil ik dan ook in eerste instantie benaderen vanuit het juridisch perspectief voor rechtvaardige uitoefening van de eigen toezichtsbevoegdheden: een resultante van afgewogen belangen binnen de juridische kaders van bevoegdheden.

Vervolgens richt ik mijn onderzoek op de overeenkomende toezichtsbevoegdheden om daarmee gezamenlijke informatie te verkrijgen die, rekening houdend met de gelijkwaardige afweging van belangen, gemakkelijker kan worden gedeeld.19,20 Daarvoor zijn zowel de wettelijke taak als het (juridische) bevoegdhedenkader van belang. Die elementen moeten vergeleken worden. Vervolgens is het van belang om vanuit het huidige wettelijke kader de wijze vast te stellen waarop de Belastingdienst de belangen weegt bij het verstrekken van gegevens.

Bij overeenstemmende mogelijkheden tot het vergaren van gegevens, kunnen de betreffende toezichthouders – ondanks onderscheiden doelen die al dan niet verenigbaar zijn – over dezelfde gegevens beschikken. Op grond van die harmoniserende mogelijkheden kan een verdere uitwerking plaatsvinden van het delen van gegevens. Gegevens waarover meerdere toezichthouders rechtvaardig kunnen beschikken zouden vervolgens in een gezamenlijke registratie opgenomen kunnen worden: een digitale Basisregistratie Toezichtgegevens.21 Dat laatste vereist echter een operationele uitwerking waaraan een principieel vraagstuk naar rechtvaardigheid voorafgaat. En daar richt ik mij op in deze studie.

De doelstelling leidt tot de volgende gelaagde probleemstelling:

Tegen de achtergrond van deze probleemstelling formuleer ik vijf onderzoeksvragen:

De eerste onderzoeksvraag richt zich op de kaderstellende factoren voor het rechtvaardig vergaren van fiscale toezichtinformatie. Dat proces van informatiegaring is kenmerkend voor het uitoefenen van toezicht. De Belastingdienst voert dit uit in het kader van het uitoefenen van zijn wettelijke taak. Kortgezegd, het heffen van belastingen.22

Het uitoefenen van toezicht is veelal de wettelijke taak van andere bestuursorganen. 23De overeenkomst met de Belastingdienst wordt gevonden in het proces van toezichthouden maar wel vanuit andere dimensies.24 In deze onderzoeksvraag stel ik vast wat het kader is om het proces van informatiegaring rechtvaardig te laten plaatsvinden en het belang daarvan voor de taakuitoefening van zowel de Belastingdienst als de ontvangende toezichthouder.

Voor het beantwoorden van de tweede onderzoeksvraag ga ik in op de wettelijke taak van de Belastingdienst: die taak bepaalt immers het bestaansrecht van de Belastingdienst. Dit deel van het onderzoek richt zich op de aard en reikwijdte van de wettelijke taak van de Belastingdienst. Vanuit die taak wil ik vaststellen welke rol de Belastingdienst kan vervullen bij het delen van toezichtgegevens voor het rijksbrede toezicht.

In de derde onderzoeksvraag positioneer ik de Belastingdienst als toezichthoudende overheidsinstelling: is het een uitvoerende of een toezichthoudende over heidsinstelling? En wat maakt dat voor verschil voor de rol die hij kan vervullen als informatiebron van andere toezichthouders?

Vervolgens richt ik mij op de toezichtsbevoegdheden van de Belastingdienst. Hier ligt een zwaartepunt van het onderzoek. Met de beantwoording van de vierde onderzoeksvraag hoop ik te komen tot een antwoord op de vraag of de Belastingdienst over bevoegdheden beschikt met een juridische grondslag die afwijkend is van die van andere toezichthouders. Met behulp van een comparatieve studie naar het rechtsstelsel volgens de AWR en de Awb, breng ik de verschillen in de toezichtsbevoegdheden in kaart. De verschillen en overeenkomsten tussen het AWR en Awb toezicht stel ik vast met het oog op de mogelijkheden en wenselijkheden tot het harmoniseren ervan: het creëren van een situatie waarin de Belastingdienst en andere toezichthouders dezelfde gegevens kunnen vergaren. En hoewel doelbinding en geheimhouding niet tot de bevoegdheden worden gerekend, hebben zij wel een ‘eigen’ plaats verkregen in het uitoefenen van bevoegdheden. Ook dat vraagt aandacht.

Bij aanwending voor andere doelen komt de vraag aan de orde over de wijze waarop de belangen van burgers en bedrijven worden gewogen. Dat is mijn vijfde onderzoeksvraag. In dat deel van het onderzoek komt de brede maatschappelijke toepassing van de fiscale toezichtgegevens naar voren. Kunnen fiscale toezichtgegevens ook bij een andere toezichthouder tot ‘het zijne’ worden gerekend of beperkt het gebruik van die gegevens zich tot het fiscale domein van de Belastingdienst? Die vraag richt zich op de afweging van de afzonderlijke belangen bij het verkrijgen van gegevens en inlichtingen die vervolgens worden gedeeld met andere toezichthouders. En dat vraagt ook weer om een belangenafweging.

Bij deze onderzoeksvraag gaat het om de plaats van het afwegen van individuele belangen van burgers en bedrijven versus de maatschappelijke noodzakelijkheid van het delen van toezichtgegevens. Hiermee stel ik de wijze vast waarop burgers en bedrijven vertrouwen kunnen ontlenen dat hun gegevens bij de Belastingdienst zich in een veilige haven bevinden.25

Met de uitkomsten van het onderzoek wil ik een bijdrage leveren aan het maatschappelijke vraagstuk van het kunnen delen van fiscale informatie met andere rijkstoezichthouders. De aanbevelingen die ik op basis van de uitkomsten van mijn onderzoek formuleer, kunnen leiden tot een rechtvaardige integratie van fiscale toezichtgegevens in het rijkstoezicht.