Rb. Gelderland, 18-05-2020, nr. AWB - 20 , 1223 en 20, 1224

Bij besluit van 12 februari 2020 heeft verweerder de aanvraag van verzoekster tot wijziging van het acceptatiereglement en registratie gegevens natuurontwikkelingsproject en baggerspeciedepot [Stortplaats] van 13 augustus 2015, met kenmerk 078211079:D-definitief (C01012.100125.0600/ LB), afgewezen.

Bij separaat besluit van 12 februari 2020 heeft verweerder verzoekster een preventieve last onder dwangsom opgelegd.

Verzoekster heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Verzoekster heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek tegen de weigering wijziging acceptatiereglement is geregistreerd onder nummer 20/1223 en het verzoek tegen de preventieve last onder dwangsom is geregistreerd onder nummer 20/1224.

Het onderzoek ter zitting heeft via een elektronische beeldverbinding plaatsgevonden op 11 mei 2020. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. R. Bruijnsteen. Van verzoekster waren verder aanwezig [verzoekster], [verzoekster], [verzoekster], [verzoekster] en [verzoekster]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. J. Rabou, mr. L. Oerlemans en mr. P. Rosendael.

Inleiding en feiten

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

2. [Stortplaats] is een stortplaats voor de berging van baggerspecie in een voormalige zandwinput. Sinds het verschijnen van het Tijdelijk Handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie van 8 juli 2019 ligt het storten van baggerspecie – nagenoeg – stil. Op 29 november 2019 is het Tijdelijk Handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie gewijzigd. Verzoekster heeft hierop een aanvraag ingediend voor wijziging van het aan de omgevingsvergunning verbonden acceptatiereglement. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen en verzoekster een preventieve last onder dwangsom opgelegd.

Spoedeisend belang

3. Het spoedeisend belang wordt door verzoekster onderbouwd door te stellen dat door de afwijzing – in combinatie met de preventieve last onder dwangsom – het storten van baggerspecie vrijwel geheel stil ligt, waardoor de continuïteit van de onderneming in gevaar komt.

Uit het dossier en het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter gebleken dat de stort van baggerspecie in [Stortplaats] door de in deze zaak aan de orde zijnde besluiten zeer substantieel is teruggelopen en dat dit ook de financiële positie van verzoekster ernstig aantast. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft.

Is het storten van PFAS en PFOS houdende baggerspecie toegestaan op grond van de verleende omgevingsvergunning?

4. Verzoekster heeft primair betoogd dat het storten van PFAS en PFOS houdende baggerspecie is toegestaan op grond van de aan haar verleende omgevingsvergunning.

De voorzieningenrechter stelt vast dat in de aanvraag voor de (revisie)omgevingsvergunning van 21 februari 2011 en de daarop volgende aanvragen voor de veranderingsvergunningen van 17 mei 2013, 15 oktober 2014 en 2 oktober 2015, PFAS en PFOS niet aan de orde zijn geweest. De aan deze vergunningen ten grondslag liggende aanvragen hebben wel steeds betrekking op het storten van baggerspecie met alle daarin voorkomende stoffen, maar in deze aanvragen alsook in de vergunningen zelf wordt PFAS en PFOS niet expliciet genoemd.

Verzoekster betoogt dat deze stoffen niettemin wel geacht moeten worden te zijn aangevraagd en (dus) vergund. Ter ondersteuning van dit standpunt verwijst verzoekster naar uitspraken van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State van 16 oktober 20191.en 8 mei 20132..

Uit die uitspraken maakt de voorzieningenrechter op dat als een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu betrekking heeft op baggerspecie met alle daarin voorkomende stoffen, waarvan een aantal specifiek in de aanvraag is opgenomen, de aanvraag ook ziet op stoffen in de baggerspecie die op het moment van de aanvraag niet bekend of niet te detecteren waren en waarvan het vrijkomen inherent is aan de in de aanvraag weergegeven bedrijfsprocessen. Omdat ter zitting is gebleken dat PFAS en PFOS ten tijde van de aanvragen vanaf 2011 al wel bekend en te detecteren waren, zijn deze reeds daarom niet impliciet aangevraagd en vergund. Dat Rijkswaterstaat zich met betrekking tot de Waterwetvergunning op een ander standpunt stelt, is voor de voorzieningenrechter geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Het toepassen van baggerspecie met PFAS en PFOS is dus niet op grond van de verleende omgevingsvergunning toegestaan. Het betoog faalt.

Weigering goedkeuren wijziging van het acceptatiereglement

5. Verzoekster betoogt verder dat de aangevraagde wijziging van het acceptatiereglement in overeenstemming is met het Tijdelijk handelingskader van 29 november 2019. Hierdoor had positief op de aanvraag moeten worden beslist.

Ter zitting is namens verweerder nog betoogd dat als verzoekster PFAS en PFOS wil verwerken dat niet kan via de wijziging van het acceptatiereglement maar via een wijziging van de vergunning zelf moet.

De voorzieningenrechter stelt vast dat in het acceptatiereglement ook zijn opgenomen acceptatiecriteria, in de vorm van een lijst met stoffen en onder welke voorwaarden en parameters deze kunnen worden geaccepteerd. Op grond van voorschrift 2.2.13 van de omgevingsvergunning moeten wijzigingen aan het acceptatiereglement ter goedkeuring aan verweerder worden gemeld. Op grond van voorschrift 2.2.14 onder c van de omgevingsvergunning dienen bij een dergelijke melding onder andere de gegevens te worden vermeld waaruit blijkt dat de beoogde wijziging niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting op grond van de omgevingsvergunning reeds mag veroorzaken.

Nu er verder geen specifieke regels in de vergunning zijn opgenomen hieromtrent, is de voorzieningenrechter van oordeel dat wijziging van het acceptatiereglement de aangewezen weg is om PFAS en PFOS in de inrichting te mogen verwerken.

Verzoekster heeft in haar aanvraag tot wijziging van het acceptatiereglement verwezen naar het Tijdelijk Handelingskader van 29 november 2019 en het daaraan ten grondslag gelegde advies “voorlopig herverontreinigingsniveau PFAS voor waterbodems” van Deltares. Met dit advies wordt volgens verzoekster aangetoond dat toevoegen aan het acceptatiereglement van een norm van 0,8 µg/kg d.s. voor PFAS en 3,7 µg/kg d.s. voor PFOS geen andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu worden veroorzaakt dan die de inrichting op grond van de omgevingsvergunning reeds mag veroorzaken. Deze normen zijn ook overeenkomstig het Tijdelijk Handelingskader. Daarom is het volgens verzoekster onbegrijpelijk dat verweerder de aanvraag heeft afgewezen.

Het standpunt van verweerder in het bestreden besluit dat deze normen alleen gelden voor de 16 in het Tijdelijk Handelingskader specifiek aangewezen waterplassen, die voor wat betreft de toepassingscriteria zijn ingedeeld in categorie 4.9.1 uit de tabel van hoofdstuk 4 van het Tijdelijk Handelingskader, volgt de voorzieningenrechter niet. Op grond van hoofdstuk 7 van het Tijdelijk Handelingskader mag baggerspecie met verhoogde PFAS en PFOS waarden namelijk ook worden gestort in een baggerspeciestortplaats die net als niet-vrijliggende diepe plassen in open verbinding staan met een rijkswater. In dat hoofdstuk is een paragraaf opgenomen getiteld: “Storten in baggerdepots met open verbinding naar rijkswateren”. Daarin wordt vermeld dat als baggerspecie wordt gestort in een baggerspeciestortplaats in het oppervlaktewater die net als niet-vrijliggende diepe plassen in open verbinding staat met een rijkswater, en de gehalten aan PFAS de toepassingsnorm (het voorlopige herverontreinigingsniveau) voor toepassen in een niet vrijliggende diepe plas die in open verbinding staat met een rijkswater (categorie 4.9.1 in de tabel) niet overschrijdt, het storten van baggerspecie in een baggerspeciestortplaats in het oppervlaktewater dan kan worden toegestaan. Omdat [Stortplaats] in open verbinding staat met een rijkswater, is hoofdstuk 7 van het Tijdelijk Handelingskader naar het oordeel van de voorzieningenrechter hier het toepasselijke kader en zouden verhoogde waarden kunnen worden vergund. De motivering van het besluit tot afwijzing van wijziging van het acceptatiereglement is daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet juist.

In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder ook nog het standpunt ingenomen dat als de aanvraag al in overeenstemming zou zijn met het Tijdelijk Handelingskader, verweerder daar niet aan gebonden is. Hij kan daarvan afwijken. En dat heeft hij hier gedaan. Mede omdat verzoekster niet met rapporten heeft aangetoond dat de beoogde wijziging niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting op grond van de omgevingsvergunning reeds mag veroorzaken.

De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder niet aan het Tijdelijk Handelingskader is gebonden. Maar de voorzieningenrechter stelt ook vast dat verzoekster met het advies van Deltares en het Tijdelijk Handelingskader wel een begin van bewijs heeft bijgebracht dat

de beoogde wijziging niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting op grond van de omgevingsvergunning reeds mag veroorzaken. Het advies van Deltares is welswaar niet specifiek toegespitst op [Stortplaats] en heeft een voorlopig karakter, maar enige betekenis kan dit advies toch niet worden ontzegd. Het ligt daarom op de weg van verweerder om aan te geven waarom voor [Stortplaats]

de waarden uit het Tijdelijk Handelingskader niet zouden kunnen worden gehanteerd.De stelling van verweerder dat [Stortplaats] weliswaar in verbinding staat met een rijkswater, maar dat de grondwaterstroming ter plekke van de rivier is afgekeerd, dit ten gevolge van de Utrechtse Heuvelrug, is in dat kader naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende. Dus de voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder ook met het in het verweerschrift en ter zitting ingenomen standpunt niet voldoende heeft gemotiveerd waarom de aanvraag tot wijziging van het acceptatiereglement moet worden afgewezen.

Conclusie

6. Conclusie van het voorstaande is dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat het verwerken van baggerspecie met PFAS en PFOS niet is vergund. Om toch baggerspecie met deze stoffen te mogen accepteren, is een wijziging van het acceptatiereglement de aangewezen weg. De aanvraag daartoe is onderbouwd met het Tijdelijk Handelingskader en het advies van Deltares. Alhoewel verweerder niet aan dit kader is gebonden, heeft verzoekster op deze wijze haar aanvraag tot wijziging van het acceptatiereglement wel voldoende onderbouwd. Het is vervolgens aan verweerder om nader aan te geven waarom dit niet overtuigt. Dat heeft verweerder niet gedaan. Het afwijzende besluit was namelijk gebaseerd op de naar het oordeel van de voorzieningenrechter foutieve veronderstelling dat alleen bij aangewezen waterplassen uit hoofdstuk 4 de aangevraagde normen konden worden vergund en ook later in deze procedure is geen overtuigende reden gegeven waarom voor [Stortplaats] niet de normen uit het Tijdelijk Handelingskader zouden kunnen gelden.

Dat alles betekent niet dat verweerder het acceptatiereglement moet goedkeuren. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder namelijk nog de mogelijkheid om nader te motiveren waarom het acceptatiereglement toch niet mag worden gewijzigd ondanks het Tijdelijk Handelingskader en het advies van Deltares.

Ter zitting is namens verweerder gesteld dat de beslissing op bezwaar binnen een aantal weken is te verwachten, de zitting van de bezwaaradviescommissies heeft op 28 april 2020 plaatsgevonden.

Gelet op de termijn waarop de beslissing op bezwaar te verwachten is en nu verweerder de voorzieningenrechter op dit moment nog niet heeft overtuigd dat wijziging van het acceptatiereglement moet worden afgewezen, zal de voorzieningenrechter het besluit tot afwijzing van wijziging van het acceptatiereglement schorsen en bepalen dat [Stortplaats] moet worden behandeld als ware de wijziging van het acceptatiereglement wel is goedgekeurd, zodat zij zolang deze voorziening loopt baggerspecie met een norm van 0,8 µg/kg d.s. voor PFAS en 3,7 µg/kg d.s. voor PFOS mogen accepteren.

Daarmee is ook duidelijk dat de voorzieningenrechter de preventieve last zal schorsen. Dit alles tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.

Proceskosten

7. Omdat de verzoeken worden toegewezen, veroordeelt de voorzieningenrechter verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor de zitting (via beeldverbinding), met een waarde per punt van € 525- en een wegingsfactor 1, uitgaande van samenhangende zaken). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.

De voorzieningenrechter: