Rb. Zeeland-West-Brabant, 16-12-2020, nr. AWB- 20, 5335

Het college heeft aangegeven dat [naam eiseres1] de aanvraag heeft ingediend. De weigering is ook aan [naam eiseres1] gericht, zodat enkel deze partij als belanghebbende kan worden aangemerkt. Het beroep ingediend door [naam eiseres2] dient volgens het college niet-ontvankelijk te worden verklaard.

De rechtbank overweegt dat ter zitting is komen vast te staan dat [naam eiseres2] eigenaresse is van de gronden waarop de tijdelijke logiesverblijven gerealiseerd zouden moeten worden. Zij heeft hiermee een direct belang bij de aanvraag en ook bij de afwijzing hiervan. [naam eiseres2] is dan ook belanghebbende bij het bestreden besluit in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij heeft ook samen met [naam eiseres1] een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit van 24 september 2019. Andes dan het college stelt, is het beroep ingediend door [naam eiseres2] dan ook ontvankelijk.

Wettelijk kader

4. De van toepassing zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage behorende bij deze uitspraak.

Het geschil

5. Aan de orde is de weigering van het college een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van 96 tijdelijke logiesverblijven.

Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan Lobelia-Spinder-Rugdijk, waar de gronden een agrarische bestemming hebben. Het college heeft bekeken of er op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo omgevingsvergunning kan worden verleend.

Gevolgde procedure

Tussen partijen is in geschil of het college ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure (UOV) heeft gevolgd. Volgens eiseressen had de kruimelgevallenregeling van artikel 4, bijlage II bij het Bor toegepast moeten worden. De reguliere voorbereidingsprocedure was daarom van toepassing en het college moest binnen acht weken een beslissing nemen. Dit heeft het college niet gedaan, waardoor een vergunning van rechtswege tot stand is gekomen.

Om te beoordelen of de juiste procedure om (eventueel) af te wijken van het bestemmingsplan is gevolgd, is bepalend of met het plaatsen van de tijdelijke logiesverblijven sprake is van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ als bedoeld in onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Als het bouwinitiatief als zodanig kan worden aangemerkt, is op grond van artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor de kruimelgevallenregeling van artikel 4 van bijlage II van het Bor namelijk niet van toepassing. Dat betekent dat in dat geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moet worden. In dat geval is geen vergunning van rechtswege verleend.

Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694), 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:348) en 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2414) overweegt de rechtbank dat het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ ruimte voor interpretatie laat. Het antwoord op de vraag of sprake is van (de aanleg van) een stedelijk ontwikkelingsproject hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van (de voorziene aanleg van) de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Uit diezelfde uitspraken volgt dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan als gevolg van het project. Volgens de geschiedenis van totstandkoming van onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer kan het bij een stedelijk ontwikkelingsproject gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan. Wat ‘stedelijke ontwikkeling’ inhoudt kan van regio tot regio verschillen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college afdoende toegelicht waarom de aanvraag gelet op de aard en omvang daarvan als een stedelijk ontwikkelingsproject moet worden aangemerkt. Het college heeft gewezen op de uitspraak van de AbRS van 4 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3055). De zaak die hier voor de AbRS diende vertoont sterkte gelijkenissen met de zaak van eiseressen. Daar ging het om 160 tijdelijke wooneenheden ten behoeve van sociale huur en huisvesting van statushouders die voor een periode van 10 jaar zouden worden geplaatst. De AbRS heeft het bij de beoordeling van de vraag of sprake was van een stedelijke ontwikkelingsproject, van belang geacht dat het project zou leiden tot een gehele functiewijziging van het perceel, dat als functie ‘groengebied’ had. Het op het perceel aanwezige groengebied zou na de bouw van de tijdelijke woningen verdwijnen, waarbij er 1.940 m2 aan bebouwing zou worden gebouwd. Er was onder die omstandigheden volgens de AbRS sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Ook in deze procedure zal toewijzing van de aanvraag leiden tot een gehele functiewijziging van het perceel. Het onbebouwde agrarisch gebied zal na de bouw van de logiesverblijven verdwijnen, waarna er sprake zal zijn van een bruto vloeroppervlak van 2.944 m2 en een bebouwd oppervlak van 1.510 m2. Gelet op de aard en de omvang van dit project, gezien in het licht van de gezichtspunten uit de hiervoor genoemde uitspraak van de AbRS, dient het bouwplan dan ook te worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject.

Eiseressen hebben nog verwezen naar een uitspraak van 22 maart 2019 van de rechtbank Limburg (ECLI:NL:RBLIM:2019:2684). De rechtbank stelt vast dat deze uitspraak is gedaan in het kader van een verzoek om voorlopige voorziening en de hoofdzaak niet is afgedaan. Bovendien is deze uitspraak van een eerdere datum dan de uitspraak van de AbRS van 4 september 2019. Reeds daarom kan deze uitspraak de lijn uitgezet in de uitspraak van de AbRS van 4 september 2019 niet opzij zetten. Overigens verschilt de situatie waar de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg zich over heeft uitlaten met de situatie van eiseressen. In die zaak werd het perceel in overeenstemming met de bestemming gebruikt. Het gebied waar logiesverblijven zouden worden gerealiseerd grensde in de Limburgse zaak aan andere vakantieparken en een grootschalige bedrijfsloods met parkeervoorziening en werd omsloten door een provinciale weg. De bebouwing op het perceel werd grotendeels aan het zicht onttrokken door de aanleg van groene taluds en een groenstrook. Dit maakte dat de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel kwam dat het project naar zijn aard past binnen de omgeving.

Het perceel aan de [straat] te [plaatsnaam] wordt echter niet ingeklemd tussen grootschalige vakantieparken en er is evenmin landschappelijke inpassing door aanleg van taluds en groenstroken. Dit betekent dat aan de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg ook om die reden niet die waarde kan worden toegekend die eiseressen voor ogen hebben.

De rechtbank concludeert dat het project, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie 11.2 van onderdeel D van het Besluit mer. Het college kan de omgevingsvergunning daarom alleen verlenen met toepassing artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3, van de Wabo. Dit betekent dat de procedure als bedoeld in artikel 3.10 van de Wabo van toepassing is in plaats van de reguliere voorbereidingsprocedure. Bij deze uitgebreide voorbereidingsprocedure is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Anders dan eiseressen stellen, heeft het college dus niet de verkeerde procedure gevolgd en is geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.

Goede ruimtelijke ordening

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo kan het college een omgevingsvergunning verlenen indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motviering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Het gaat hier om een discretionaire bevoegdheid van het college, de rechtbank kan dit slechts terughoudend toetsen. Het college dient alle relevante belangen af te wegen.

Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat in september 2015 de raad van de gemeente Tilburg de Omgevingsvisie Tilburg 2040 heeft vastgesteld. In deze visie wordt als onderdeel van de Brabantstrategie de ontwikkeling van het Stadregionaal Park noord vermeld. In de visie is benoemd om in de periode tot 2040 te onderzoeken hoe ambities op het gebied van onder andere landschap, water en energie ingevuld kunnen worden. Daarbij wordt onder andere benoemd om in samenwerking met de provincie en partners te onderzoeken hoe het buitengebied vanuit een nieuw perspectief ontwikkeld kan worden (landschappelijk, cultureel-historisch, ecologisch, duurzaam).

Dit onderdeel van de Omgevingsvisie is uitgewerkt in het Masterplan Pauwels, dat is vastgesteld door de raad in februari 2019. De gemeenten Tilburg, Loon op Zand, de waterschappen De Dommel en Brabantse Delta, de provincie Noord-Brabant, De Efteling, Natuurmonumenten, Brabants Landschap, ZLTO en Midpoint House of Leisure hebben afspraken gemaakt om Landschapspark Pauwels verder te ontwikkelen. Deze plannen zijn uitgewerkt in het Masterplan. Dit is een algemeen plan dat omschrijft hoe landschap, cultuurhistorie, natuur, landbouw, water én recreatie in samenhang met elkaar versterkt kunnen worden.

In het kaartbeeld van het Masterplan Pauwels zijn onder andere de percelen van eiseressen aangemerkt als “waterberging met recreatieve routes en verblijfplekken gekoppeld aan waterlopen en vloeivelden Noorderbos”. Het gebied waarin de percelen van eiseressen liggen vormt volgens het plan een essentiële schakel in de verbindingsmogelijkheden van de blauwe aders vanuit de stad (Middenbrabantweg) richting noord/oostelijk gelegen vloeigebieden ten noorden van de Burgemeester Bechtweg. In dit onderzoeksgebied zullen een aantal waterbergingen (stapstenen) van enkele hectaren aangelegd moeten worden om water vanuit de stad af te kunnen voeren richting buitengebied. Onder andere de percelen van eiseressen bieden hiervoor de nodige potentie.

De locatie is volgens het bestreden besluit gelegen in een kwetsbaar gebied vanuit het oogpunt van natuurwaarden. Het grenst aan het Natuurnetwerk Brabant en vormt het leefgebied van beschermde diersoorten waaronder dassen. Ondanks dat er mitigerende maatregelen worden voorgesteld, geeft het college vanuit het oogpunt van goede ruimtelijke ordening de voorkeur aan locaties voor tijdelijke grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten waar minder risico op verstoring of aantasting van de beschermde/bedreigde natuurwaarden is.

Eiseressen stellen dat hun initiatief verenigbaar is met Masterplan Pauwels. Het duurt nog jaren voordat het Masterplan Pauwels tot uitvoering mag komen en gerealiseerd wordt. Het project van eiseressen betreft een tijdelijke duur van tien jaar en is daarmee verenigbaar. Eiseressen merken op dat hun plan bovendien voorziet in een dringende behoefte en is gelegen in een passende omgeving, waar geen massale weerstand is. In de ontwerpbeslissing werd nog gesproken over kwetsbaar gebied vanuit natuurwaarden, in het bestreden besluit gaat het om gebied dat in beeld is voor waterberging en ondergronds tracé van de 150 K verbinding Tilburg Noord en nieuwe 380 KV schakelstation. Eiseressen stellen dat er weer nieuwe redenen zijn om de bouw niet toe te taan. Er is sprake van een doelredenering van het college.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het bouwinitiatief in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening en daarbij kunnen aangegeven dat vanuit de goede ruimtelijke ordening de voorkeur wordt gegeven aan een gebied waar minder risico op verstoring of aantasting van de beschermde danwel bedreigde natuurwaarden is. Het mogelijk maken van bebouwing op gronden die in de toekomst mogelijk gebruikt gaan worden voor waterberging en waar verstoring van beschermde diersoorten te verwachten is, heeft het college onwenselijk kunnen achten. Dat nog niet zeker is of de percelen aangewezen zullen worden als waterbergingsgebied of wanneer, doet daar niet aan af. De percelen worden immers aangewezen als potentiële locatie hiervoor, terwijl het Masterplan Pauwels de goedkeuring draagt van de gemeenteraad en het de bedoeling is de hierin vastgelegde uitgangspunten door te gaan ontwikkelen.

Dit betekent dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend. De omstandigheid dat eiseres meent dat het nog jaren kan duren voordat het Masterplan Pauwels tot uitvoering komt, zodat haar plan in de tussentijd gerealiseerd kan worden, behoefde voor het college geen reden te zijn om tot een andere conclusie te komen. Het is immers niet zeker dat de inschatting van eiseres correct is, terwijl het college door in te stemmen met de plannen van eiseres de andere plannen geruime tijd blokkeert.

Omgevingsdialoog

Het college heeft de aanvraag van eiseressen onvolledig bevonden, omdat het verslag omgevingsdialoog ontbreekt als onderdeel van de ruimtelijke onderbouwing. Op grond van vaste jurisprudentie van de AbRS, onder meer de uitspraak van 27 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2015:1702) betekent de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, niet dat een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dit neemt niet weg dat bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de AbRS van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3580).

In de gemeente Tilburg bestaat gemeentelijk beleid ten aanzien van de omgevingsdialoog bij ruimtelijke plannen, opgenomen in de Handreiking Burgerparticipatie, uitgewerkt in de ‘Richtlijn omgevingsdialoog bij ruimtelijke plannen’. In deze Richtlijn staat dat er een verslag gemaakt moet worden hoe de omgevingsdialoog is verlopen. Dit verslag zal uitgebreider zijn naarmate de gekozen vorm van dat ook is. Aangegeven is welke onderdelen hierin minimaal moeten worden opgenomen. Eiseressen zijn hier door het college ook op gewezen in de brief van 27 maart 2019. Een dergelijk verslag is echter niet opgemaakt. De rechtbank is van oordeel dat het college het niet behoorlijk nakomen van deze verplichting (mede) aan de weigering medewerking aan het bouwplan te verlenen ten grondslag heeft kunnen leggen. De omstandigheid dat de plannen zijn besproken tijdens een vergadering van de Commissie Leefbaarheid van de gemeenteraad doet hieraan, anders dan eiseressen stellen, niet af nu dit niet heeft geleid tot een verslag van de omgevingsdialoog zoals bedoeld in genoemde Richtlijn.

Vertrouwensbeginsel

Eiseressen voeren aan dat zij er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat het college medewerking zou verlenen, gezien het reeds in 2016 gegeven principeakkoord. Eiseressen achten het, gezien de akkoordverklaring, onbegrijpelijk dat de door het college beoogde locatie voor logiesverblijven aan de [straat] , in de ‘Uitgangspunten grootschalige huisvesting arbeidsmigranten gemeente Tilburg’ niet terugkomt en twee tot dan toe onbekende locaties ineens worden gezien als kansrijk. Het is onbegrijpelijk en in strijd met het gerechtvaardigd vertrouwen dat in het Masterplan Pauwels geen rekening is gehouden met de initiatieven van eiseressen.

Volgens vaste rechtspraak is van strijd met het vertrouwensbeginsel slechts sprake indien het gaat om de situatie dat het college bij de aanvrager het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de omgevingsvergunning zonder meer zal worden verleend (bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:775). Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de omgevingsvergunning vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag, en die beslissing kan, afhankelijk van alle in de verdere loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - waaronder ook de mogelijke belangen van derden -, anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat.

De rechtbank is van oordeel dat uit de schriftelijke reactie op het principeverzoek van 1 maart 2016 nog geen ondubbelzinnige toezegging blijkt ten aanzien van het bouwplan. Hierin staat immers dat het ontwerp eerst nog moet worden afgestemd met de gemeente. Bovendien staat expliciet vermeld dat aan de brief geen rechten kunnen worden ontleend. Het standpunt van eiseressen dat zij er altijd op hebben mogen vertrouwen dat medewerking zou worden verleend aan het initiatiefplan strookt ook niet met het emailbericht van [naam directeur] van [naam eiseres1] van 4 juli 2018 aan [naam persoon2] . In dit emailbericht schrijft [naam directeur] dat het het afgelopen jaar duidelijk is geworden dat er geen politiek draagvlak is voor het initiatief voor de tijdelijke huisvestiging van arbeidsmigranten aan de locatie [straat] in [plaatsnaam] , en dat het altijd (cursivering rechtbank) duidelijk is geweest dat er politiek draagvalk moest ontstaan, de medewerkers hebben daar voldoende op gewezen. Hij geeft verder aan dat hij graag in gesprek wil over de vraag of er voor de locatie [straat] niet een andere, meer passende ontwikkeling aan de orde zou kunnen zijn en om te bezien op welke locatie(s) in Tilburg wel een succesvol traject voor een project van substantiële omvang voor huisvesting van arbeidsmigranten kan worden opgestart.

Er is, kortom, geen sprake geweest van een onvoorwaardelijke toezegging dat mee zal worden gewerkt aan de verlening van de omgevingsvergunning, terwijl bij eiseressen ook niet het vertrouwen is ontstaan dat de omgevingsvergunning zonder meer zou worden verleend.

De rechtbank overweegt verder dat, als al sprake zou zijn geweest van een toezegging, in de brief expliciet is vermeld dat de houdbaarheid van het ingenomen standpunt slechts gedurende één jaar gold. Weliswaar is binnen een jaar de aanvraag omgevingsvergunning ingediend, maar dit is pas op 28 november 2018 gebeurd. De aanvraag was ook niet compleet en moest worden aangevuld. Dit heeft er toe geleid dat de termijn van één jaar op 1 maart 2017 verstreek, voordat besloten kon worden op de aanvraag. De overschrijding van deze termijn komt onder deze omstandigheden voor risico van eiseressen.

De rechtbank begrijpt dat de afwijzing van de omgevingsvergunning hard is aangekomen bij eiseressen, nu zij al substantiële investeringen hebben gedaan en hebben geprobeerd in samenspraak met de gemeente te opereren. Dit betekent echter nog niet dat het college gehouden zou zijn de omgevingsvergunning te verlenen, of dat het college de haalbaarheid van het project had moeten garanderen bij de totstandkoming van de ‘Uitgangspunten grootschalige huisvesting arbeidsmigranten gemeente Tilburg’ of het Masterplan Pauwels. Het is immers niet aannemelijk geworden dat het college op enig moment het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de omgevingsvergunning zonder meer zou worden verleend. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet. Dat eiseressen ondanks de wetenschap dat er geen politiek draagvlak is voor hun initiatief, de aanvraag hebben doorgezet en kosten hebben gemaakt, komt voor hun risico.

Conclusie

10. Het college heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van 96 tijdelijke logiesverblijven in redelijkheid af kunnen wijzen. Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.