Rb. Gelderland, 05-03-2021, nr. AWB - 19 , 5025

Bij besluit van 23 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De derde-partij heeft een reactie ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. De zaak is gelijktijdig behandeld met de beroepen met zaaknummers 19/5008 en 19/5074.

[eiser], [eiser], [eiser], [eiser], [eiser] en [eiser] zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.H.M. Krabbenborg en H. Ten Boom. Namens derde-partij zijn [derde partij] en [derde partij] verschenen, bijgestaan door gemachtigde en vergezeld door ing. R.B.M. Aagten.

Waar gaat deze zaak over?

De derde-partij heeft op 16 december 2016 een aanvraag ingediend voor de realisatie van een biologische pluimveehouderij op het perceel [locatie] te [woonplaats]. Het bouwplan voorziet in 13 ronde pluimveestallen met elk een goothoogte van 3 meter, een bouwhoogte van 6,5 meter een oppervlakte van 503 m², met in het midden van de ronde stal een luchtuitlaat. In elke stal zullen 4.800 kippen worden gehouden en elke stal beschikt over een uitloop van ongeveer 2 hectare. Van deze stallen zullen er 10 continu bezet zijn, één stal zal deels leeg zijn in verband met het uitladen van een deel van de dieren, en twee stallen zullen volledig leeg zijn om te reinigen, ontsmetten en gereed te maken voor ontvangst van nieuwe eendagskuikens. Daarom is een maximaal aantal van 52.800 stuks pluimvee aangevraagd.

Verweerder heeft in het bestreden besluit een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten:

- “ bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo));

- “ aanleggen” (art. 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo);

- “ gebruik in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.1, eerste lid, onder c, Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo) en

- “ milieu” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo).

De gemeenteraad heeft op 18 juli 2019 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.

Zijn eisers belanghebbenden?

Voordat aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil kan worden toekomen, zal de rechtbank eerst de door verweerder en de derde-partij opgeworpen vraag moeten beantwoorden of eisers ontvankelijk zijn in hun beroep.

Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: “Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.”

Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: “Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.”

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1981) geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit – zoals een omgevingsvergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.

Het criterium “gevolgen van enige betekenis” dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

Eiser [eiser] woont, gemeten vanaf de grens van de inrichting, het dichtste bij de pluimveehouderij op een afstand van ongeveer 460 meter. Eiser [eiser] woont het verste weg op een afstand van ongeveer 1.390 meter.

Uit de geurberekeningen blijkt dat de geurbelasting ter hoogte van de woning van eiser [eiser] 1 odour unit (natuurlijke ventilatie) of 0,7 odour unit (mechanische ventilatie) bedraagt. Aan de rand van de bebouwde kom van [woonplaats] ter hoogte van het perceel [locatie] (op ongeveer 600 meter van de inrichting) bedraagt de geurbelasting 0,6 odour units (natuurlijk) en 0,5 odour units (mechanisch). Op de bouwtekening staat “natuurlijke ventilatie” aangegeven, zodat de rechtbank van deze geurwaarden uitgaat.

Verweerder heeft in het verweerschrift met betrekking tot de eisers die verder weg wonen aangegeven dat de geurbelasting tussen 0,2 en 0,6 odour units bedraagt. Dat is volgens verweerder te weinig om gevolgen van enige betekenis te ondervinden.

De rechtbank zoekt bij haar oordeel of bij een dergelijke geurbelasting sprake is van gevolgen van enige betekenis aansluiting bij de “Beleidsregel van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland houdende regels omtrent geur bedrijven Beleidsregels geur bedrijven (niet-veehouderijen) Gelderland 2017” (hierna: het Gelders Geurbeleid). Dit geurbeleid is weliswaar niet van toepassing op de voorliggende veehouderij, maar geeft wel een indicatie bij welke geurbelasting sprake is van hinder. In dit beleid wordt uitgegaan van streefwaarden, richtwaarden en grenswaarden. De streefwaarde komt overeen met een niveau van geen hinder, de richtwaarde kan gezien worden als een niveau van redelijke hinder en de grenswaarde komt overeen met het niveau waarboven vrijwel altijd sprake zal zijn van ernstige hinder. Uit artikel 8 van dit geurbeleid, in samenhang met de bijbehorende toelichting, volgt dat de streefwaarde voor woningen (categorie A) bij “hinderlijke” geur, zoals van een pluimveehouderij, 0,15 odour units bedraagt.

Alle eisers zitten daar boven. Voor enkele eisers bedraagt de geurhinder meer dan de richtwaarde, het niveau van redelijke hinder. Omdat de geurbelasting voor alle eisers meer bedraagt dan de streefwaarde, is de rechtbank van oordeel dat alle eisers gevolgen van enige betekenis van de pluimveehouderij ondervinden. Zij zijn dus aan te merken als belanghebbenden. Dat de geurbelasting beperkt is ten opzichte van de geurnormen van respectievelijk 3 en 14 odour units uit de Wet geurhinder en veehouderij maakt, anders dan verweerder heeft betoogd, niet dat geen sprake is van gevolgen van enige betekenis, omdat deze normen te maken hebben met welke geurhinder aanvaardbaar wordt geacht, niet of er geurhinder wordt ondervonden.

Relativiteitsvereiste

Artikel 8:69a van de Awb luidt als volgt:

“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eisers.

Verweerder en de derde-partij hebben aangegeven dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden van eisers.

Op 11 november 2020 heeft de Afdeling een overzichtsuitspraak met betrekking tot het relativiteitsvereiste gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:2706). In overweging 10.5 heeft de Afdeling overwogen dat de norm van een goede ruimtelijke ordening het belang van bewoners bij behoud en herstel van hun woon- en leefklimaat beschermt. In dit geval zijn alle beroepsgronden van eisers terug te voeren op de vraag of de vestiging van de pluimveehouderij ter plaatse goede ruimtelijke ordening is en het woon- en leefklimaat aantast. Het relativiteitsvereiste staat daarom niet aan inhoudelijke behandeling in de weg van de beroepsgronden.

Verwijzing naar zienswijzen

Eisers betogen dat verweerder onvoldoende is ingegaan op de door hun ingediende zienswijze met nummer 17 in de nota zienswijzen. In deze zienswijze worden 18 vragen gesteld, waarop onduidelijke, ingewikkelde, niet verifieerbare, zeer formele of geen antwoorden zijn gekomen, aldus eisers. Eisers verwijzen in het beroepschrift naar de ingediende zienswijzen die als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd.

Op de zienswijzen is in de zienswijzenota ingegaan. Het is aan eisers om concreet aan te geven op welke punten deze zienswijzebeantwoording onjuist of onvolledig is. De enkele stelling dat de zienswijzebeantwoording onjuist, onvolledig of ingewikkeld is, is onvoldoende.

Eisers hebben, behalve met betrekking tot het aspect “gezondheid”, niet aangegeven op welke punten deze beantwoording onjuist is, zodat de beroepsgrond in zoverre niet slaagt.

Op hetgeen eisers hebben aangevoerd over gezondheidsrisico’s zal de rechtbank verderop in deze uitspraak ingaan.

Gebiedsvisie Wehlse Broeklanden

Eisers betogen dat het bouwplan in strijd is met de gebiedsvisie “Wehlse Broeklanden”. Volgens eisers is het advies van de gebiedscommissie “Wehlse Broeklanden” van 1 maart 2017 daarnaast gebrekkig. Deze gebiedscommissie bestond hoofdzakelijk uit ambtenaren, aangevuld door leden met een agrarische achtergrond, en slechts uit twee inwoners. Deze twee inwoners waren het volgens eisers oneens met het advies en hebben daarover ook op 18 december 2017 een brief naar de gemeenteraad toegezonden.

In de gebiedsvisie wordt ingegaan op de landschappelijke waarden van het gebied waar ook de pluimveehouderij is voorzien. Op deze landschappelijke inpassing is in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan en voor het bouwplan is een landschappelijk inpassingsplan opgesteld. Eisers hebben niet nader onderbouwd waarom het bouwplan in strijd is met de gebiedsvisie en ook niet onderbouwd waarom de landschappelijke inpassing onvoldoende zou zijn, zodat de beroepsgrond in zoverre niet slaagt.

Het advies van de gebiedscommissie en de gebiedsvisie zelf maken geen onderdeel uit van het bestreden besluit. Reeds daarom kan het betoog dat het advies gebreken vertoont of op een onjuiste manier tot stand is gekomen niet slagen. Een positief advies van de gebiedscommissie vormt ook geen voorwaarde voor vergunningverlening.

De beroepsgrond slaagt niet.

Omgevingsverordening Gelderland

Eisers betogen dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 2.5.3 (lees: artikel 2.29) van de omgevingsverordening Gelderland omdat sprake is van nieuwvestiging van een niet-grondgebonden veehouderij.

Artikel 2.29 van de omgevingsverordening luidt als volgt:

“Een bestemmingsplan voor gronden binnen het agrarisch gebied maakt nieuwvestiging van een niet-grondgebonden veehouderijbedrijf niet mogelijk.”

Artikel 1.3

“In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, onder bestemmingsplan mede verstaan:

(…)

omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, tenzij uit de betreffende bepaling uitdrukkelijk anders volgt;

(…).”

In artikel 1 zijn de volgende definities opgenomen:

Niet-grondgebonden veehouderijbedrijf

“agrarisch bedrijf dat hoofdzakelijk is gericht op veehouderij waarvan het voer voor de landbouwhuisdieren voor het grootste gedeelte niet geteeld wordt op de gronden die in de nabijheid van het agrarisch bouwperceel zijn gelegen en waarop de veehouderij rechten heeft.”

Nieuwvestiging (bij veehouderijbedrijf)

“vestiging van of het planologisch mogelijk maken van een veehouderijbedrijf op een nieuw agrarisch bouwperceel.”

Tussen partijen is niet in geschil dat de pluimveehouderij een niet-grondgebonden veehouderijbedrijf betreft.

De rechtbank stelt vast dat in het vigerende bestemmingsplan “Wehl Buitengebied 2002” voor het perceel al een bouwvlak voor een agrarisch bedrijf was opgenomen. Op het perceel was ook al een (grondgebonden) veehouderijbedrijf gevestigd. Van een nieuw agrarisch bouwperceel, en daarmee van nieuwvestiging van een veehouderijbedrijf, is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De omstandigheid dat het bouwvlak wordt gewijzigd, maakt ook niet dat er sprake is van een nieuw agrarisch bouwperceel.

Omdat geen sprake is van nieuwvestiging van een niet-grondgebonden veehouderijbedrijf, maar van omschakeling van een grondgebonden veehouderijbedrijf naar een niet-grondgebonden veehouderijbedrijf, is het bouwplan niet in strijd met artikel 2.29 van de omgevingsverordening.

De beroepsgrond slaagt niet.

Milieueffectrapport

Eisers betogen dat aanleiding bestond om een milieueffectrapport op te stellen. Volgens eisers is onvoldoende ingegaan op de cumulatie van milieueffecten met andere agrarische bedrijven in het gebied “Wehlse Broeklanden”. Eisers pleiten daarom voor een update van het milieueffectrapport van Arcadis uit 2012 dat behoort bij het bestemmingsplan “Buitengebied”. Volgens eisers zijn ten onrechte geen metingen uitgevoerd naar fijnstof.

Omdat de omgevingsvergunning betrekking heeft op meer dan 40.000 stuks pluimvee1.heeft verweerder op 13 december 2016 een m.e.r-beoordelingsbesluit genomen. In dit m.e.r-beoordelingsbesluit is ingegaan op de milieugevolgen van de inrichting, waaronder (cumulatie van) geurhinder, luchtkwaliteit (fijnstof) en ammoniakuitstoot. Verweerder heeft geconcludeerd dat de milieuhygiënische effecten als gevolg van de voorgenomen uitbreiding van het bedrijf niet zodanig zijn dat een milieueffectrapport nodig is.

Het milieueffectrapport van Arcadis waar eisers naar verwijzen is opgesteld in het kader van het bestemmingsplan “Buitengebied 2012”. In deze procedure ligt echter niet dit bestemmingsplan voor, maar de omgevingsvergunning voor de pluimveehouderij. Een update van het milieueffectrapport voor het gehele buitengebied is daarom niet aan de orde. Dit neemt niet weg dat cumulatie van (geur)hinder in het m.e.r-beoordelingsbesluit dient te worden betrokken, en dat dit ook aanleiding kan vormen tot het opstellen van een milieueffectrapport.2.

In het m.e.r-beoordelingsbesluit wordt ingegaan op cumulatieve hinder, onder meer met betrekking tot geur. Eisers hebben niet nader onderbouwd waarom de conclusies in dit m.e.r-beoordelingsbesluit met betrekking tot cumulatieve (geur)hinder onjuist zouden zijn.

Ook voor wat betreft “fijnstof” hebben eisers dit niet nader onderbouwd. Zoals verweerder terecht heeft aangegeven is het uitvoeren van metingen naar fijnstof niet mogelijk, omdat het bedrijf nog niet is gerealiseerd. Daarom dient uitgegaan te worden van de fijnstofberekeningen. Uit deze berekeningen blijkt dat voldaan wordt aan de grenswaarden voor fijnstof, en dat de fijnstofwaarden ook minder dan de advieswaarde van de WHO van 20 microgram per kubieke meter lucht bedragen.

Niet is gebleken dat verweerder in de berekeningen voor de achtergrondbelasting van te lage fijnstofwaarden is uitgegaan. Verweerder heeft op de zitting nog aangegeven dat de achtergrondconcentratie fijnstof in het toegepaste rekenprogramma ISL3a jaarlijks wordt geüpdatet.

De stelling van eisers dat veehouderijen hun luchtwassers uitzetten vormt, evenals de stelling dat de gemeente niet goed controleert, een handhavingsaspect dat in deze procedure niet aan de orde kan komen.

De beroepsgrond slaagt niet.

Gezondheid

Verweerder heeft in het bestreden besluit met betrekking tot het aspect “volksgezondheid” aangegeven dat de GGD op 31 oktober 2017 positief heeft geadviseerd, onder voorwaarde dat de voorgestelde maatregelen en technieken daadwerkelijk worden toegepast en gebruikt, waaronder een ionisatiesysteem. Er zijn dan geen negatieve effecten te verwachten door fijnstof, ammoniak, endotoxinen en op de luchtwegen van omwonenden. Volgens verweerder is uit het advies duidelijk geworden dat geen volledige zekerheid valt te geven over toekomstige gezondheidseffecten.

Verweerder heeft daarnaast verwezen naar het onderzoek van 22 oktober 2018 in het kader van het onderzoeksprogramma “Veehouderij en gezondheid omwonenden” (VGO III). Op grond van dit rapport kan volgens verweerder de eerdere conclusie van de GGD, namelijk dat nog geen definitieve uitkomsten bekend zijn, worden bevestigd. Er kan uit dit VGO-onderzoek wel geconcludeerd worden dat de situatie ten aanzien van pluimveehouderijen gunstiger is dan in voorgaande onderzoeken. Geconcludeerd wordt namelijk dat de eerder gevonden associatie tussen wonen in de buurt van een pluimveehouderij en een verhoogd risico op longontsteking in de onderzoeksperiode na 2014 niet zichtbaar is. In de periode 2007-2014 was deze wel zichtbaar, hoewel relatief beperkt en per jaar verschillend. Om vast te stellen of het ontbreken van de associatie in de afgelopen jaren een trendbreuk is, moet nog vervolgonderzoek plaatsvinden. De gegevens over 2017 en 2018 moeten worden geanalyseerd en er moeten analyses worden uitgevoerd in andere gebieden dan in een deel van Noord-Brabant en het noorden van Limburg.

In de ruimtelijke onderbouwing is over de verspreiding van zoönosen3.aangegeven dat er momenteel geen wetenschappelijk onderbouwde uitspraken kunnen worden gedaan over het infectierisico van omwonenden van veehouderijen, met uitzondering van Q-koorts. Q-koorts komt echter niet voor in de pluimveehouderij.

Met betrekking tot vogelgriep (aviaire influenza) wordt aangegeven dat deze voorkomt in de laag pathogene vorm (LPAI) en hoog pathogene vorm (HPAI). De laag pathogene variant komt vaker voor en is te vergelijken met een vorm van lichte verkoudheid. Binnen de LAPI onderscheiden zich verschillende subtypes, van H1 tot en met H16. Alleen de types H5 en H7 kunnen overgaan in de hoog pathogene vorm. Bij een uitbraak van HPAI wordt in Nederland een algehele standstill ingesteld voor 72 uur en het besmette bedrijf en bedrijven in de directe omgeving worden geruimd. Nederland wordt dan ingedeeld in meerdere regio’s en importen worden verboden. Daarnaast geldt een tijdelijke, algehele ophokplicht voor commercieel gehouden pluimvee. Bij een uitbraak van LPAI wordt bij de typering H5 of H7 het besmette bedrijf geruimd en gelden beperkingen in een gebied van 3 kilometer rondom het bedrijf. Een uitbraak van HPAI komt zelden voor, de laatste keer was in 2014 en de voorlaatste keer in 2003. Tijdens de laatste uitbraak zijn geen “uitloop” bedrijven getroffen. De kans op overdracht van dieren naar mensen is uitzonderlijk klein, en vindt nagenoeg nooit plaats onder westerse omstandigheden, aldus de ruimtelijke onderbouwing.

Daarnaast is in de ruimtelijke onderbouwing aangegeven welke hygiënische maatregelen in en buiten de stallen worden getroffen om verspreiding van dierziekten tegen te gaan.

Eisers betogen dat verweerder de omgevingsvergunning had moeten weigeren gelet op de onzekerheden die leven omtrent de toekomstige gezondheidseffecten en gelet op de cumulatie met veehouderijen in de omgeving. Volgens eisers had verweerder zich daarnaast niet mogen baseren op het advies van de GGD. Dit advies is volgens eisers slechts een bureauonderzoek. In het VGO-onderzoek wordt daarnaast aangegeven dat effecten op de longfunctie van omwonenden mogelijk lijkt.

Eisers wijzen ook op vragen die door huisartsen Klop en Ellis zijn gesteld in de raadsvergadering over gezondheidsrisico’s, waarop geen antwoord is gegeven.

Eisers verwijzen ook naar een artikel uit het NRC van 21 november 2020 “Wilde vogels tollen op hun poten van de griep”, waaruit blijkt dat griepvirussen zich snel via vogels en kippen verspreiden.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op het advies van de GGD en het VGO-onderzoek. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:644) ligt het op de weg van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door verweerder gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn.

Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.

De enkele stelling dat het GGD-rapport een bureauonderzoek betreft is daarvoor onvoldoende. Uit het VGO-onderzoek kan bovendien niet worden afgeleid dat een pluimveehouderij onaanvaardbare negatieve gezondheidseffecten heeft. In het VGO-onderzoek wordt slechts aangegeven dat vervolgonderzoek nodig is.

De rechtbank merkt op dat in november 2019 het vervolgonderzoek “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III; Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen in Gelderland, Overijssel en Utrecht” is gepubliceerd. In dit rapport wordt aangegeven dat de eerder in Noord-Brabant en Limburg gevonden associatie tussen pluimveehouderijen en longontsteking (2009 tot en met 2014) niet wordt gezien in het nieuwe onderzoeksgebied in (onder meer) Gelderland.

Op de vogelgriep en de maatregelen die worden genomen om dit tegen te gaan is in de ruimtelijke onderbouwing uitgebreid ingegaan. Dat recent een uitbraak van vogelgriep heeft plaatsgevonden maakt niet dat sprake is van een zodanig risico voor de volksgezondheid dat de omgevingsvergunning voor de pluimveehouderij niet kon worden verleend.

Het voorzorgsbeginsel waarop eisers zich beroepen strekt voorts niet zo ver dat op basis van publicaties waarin slechts een mogelijk verband wordt gelegd tussen pluimveehouderijen en gezondheidsklachten van verlening van de omgevingsvergunning had moeten afzien.4.De studies waar de huisartsen Klop en Ellis naar verwijzen zijn blijkens de referentielijst uit de bijlage bij het VGO-onderzoek bovendien betrokken in het VGO-onderzoek.

De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond.