RvS, 03-03-2010, nr. 200906261/1/H2

Bij besluit van 22 mei 2007 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college) op grond van de keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 ontheffing verleend aan [ontheffinghouders] voor het aanbrengen en houden van een clustersteiger in/bij de waterkering [locatie] ongeveer ter hoogte van huisnummer […], te [plaats].

Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 7 juli 2009, verzonden op 10 juli 2009, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 18 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 september 2009.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] en het college hebben ieder een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2010, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. G. Aarts, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door mr. I. Middelburg, en [vergunninghouders], zijn verschenen.

Volgens paragraaf 6, pagina 23 van het Handboek ontheffingen waterkeringenbeheer 2003 (hierna: het Handboek), dat door het college tot 1 juni 2007 als beleid werd gehanteerd, mag, voor zover thans van belang, voor primaire dijken welke bespoeld worden door de zeeën en de meren en/of welke een steenbekleding hebben, de steiger gemeten langs de dijk slechts 1,50 meter bedragen. Een grotere lengte dan 1,00 meter welke de zee of het meer insteekt is dan wel toegestaan. De scheepvaart dient echter geen hinder te ondervinden.

Volgens paragraaf 5.2.3, pagina's 31 en 32, van de op 1 juni 2007 in werking getreden Beleidsregels keurontheffingen (hierna: de Beleidsregels) gelden, voor zover thans van belang, voor de primaire waterkering van het IJssel- en Markermeer beperkende voorwaarden, zover het privésteigers betreft in of onmiddellijk bij bebouwde kommen, daaronder niet begrepen uitbreiding of nieuwbouw van jachthavens of wachtplaatsen. Het hoogheemraadschap bepaalt op welke plaatsen steigers kunnen worden gebouwd. De criteria hiervoor zijn:

Volgens pagina 32 van de Beleidsregels gelden voor steigers dezelfde toetsingscriteria en voorwaarden als die zijn gesteld in paragraaf 4.2.6, aangevuld met een aantal voorwaarden die specifiek zijn gericht op waterkeringen. Die zijn, voor zover thans van belang, als volgt. Voor primaire keringen langs de IJssel- en Markermeerkust geldt dat een steiger ‘uit de kering’ wordt gebouwd. Dit houdt in dat loodrecht op de waterkering een loopsteiger in het water wordt gebouwd. Deze loopsteiger heeft een breedte van maximaal 1,50 meter. De lengte van deze loopsteiger is afhankelijk van de ruimte die nodig is om beschadiging van de waterkering voorkomen. Aan het eind van de loopsteiger wordt eventueel een afmeersteiger gemaakt. De maat van deze afmeersteiger is afhankelijk van het aantal boten dat de steiger gaat gebruiken.

Het college heeft bij het primaire besluit de gevraagde ontheffing voor een gezamenlijke steiger verleend omdat deze in overeenstemming is met het ten tijde van de aanvraag en dit besluit geldende Handboek. Op 1 juni 2007 zijn de Beleidsregels in werking getreden, waaronder begrepen vorenvermelde regels ten aanzien van het plaatsen van steigers langs de primaire waterkering. Bij het besluit op bezwaar van 15 januari 2008 is het college niettemin uitgegaan van het Handboek.

[appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat zich een bijzonder geval voordoet zodat het, gelet op het belang van de rechtszekerheid, kon afwijken van de regel dat moet worden getoetst aan het beleid dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Daartoe voert zij aan dat de rechtszekerheid juist gediend is met toetsing aan de Beleidsregels, aangezien op 1 juni 2007 het Handboek is ingetrokken en met ingang van die datum de Beleidsregels in werking zijn getreden. Toepassing hiervan zou met zich brengen dat het college de aanvraag om ontheffing moet weigeren omdat de steiger niet voldoet aan de maximale afmetingen en het maximaal aantal van tien steigers op de betreffende locatie al bereikt is. Voorts wijst zij er op dat het verbod op reformatio in peius zich niet voordoet omdat dit verbod niet geldt bij een bezwaar ingediend door een derde zoals hier aan de orde.

Bij een heroverweging in bezwaar, als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht, geldt als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 november 2009 in zaak nr. 200904080/1/H3) geldt dit eveneens voor beleidsregels. De rechtbank heeft terecht overwogen dat alleen in bijzondere gevallen hiervan kan worden afgeweken. De rechtszekerheid kan bijvoorbeeld met zich brengen dat toch nog aan reeds vervallen voorschriften moet worden getoetst.

Voorafgaand aan de gevraagde ontheffing voor een gezamenlijke steiger had [een van de ontheffinghouders], op 19 mei 2005 een ontheffing gevraagd voor de aanleg van een steiger voor individueel gebruik. [een van de ontheffinghouders] heeft zijn bezwaar tegen de weigering daarvan ingetrokken en een nieuwe aanvraag voor een gezamenlijke steiger ingediend, nadat hem, mede uit gesprekken met vertegenwoordigers van het college, duidelijk was geworden dat de oorzaak van die weigering was gelegen in het feit dat het college nog slechts voor gezamenlijke steigers ontheffing wilde verlenen. De achtergrond daarvan was de wens van alle betrokkenen, waaronder de omwonenden en met name ook [appellante], het aantal steigers ter plaatse te beperken. De aanvraag voor een gezamenlijke steiger was ten tijde van de indiening daarvan in overeenstemming met het Handboek en paste ook in het door het college gewenste nieuwe beleid en is dan ook toegewezen. Dat uiteindelijk in de Beleidsregels een ander en strenger beleid is neergelegd kan ontheffinghouders onder deze omstandigheden niet worden tegengeworpen. Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college kon afwijken van de regel dat moet worden getoetst aan het beleid dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar.

[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat haar woongenot wordt aangetast omdat zij direct zicht heeft op de steiger. In dit verband voert zij tevens aan dat de steiger inbreuk maakt op haar privacy en rust. Voorts voert [appellante] aan dat de steiger een schadelijk effect heeft op de waterkering.

De stelling dat de steiger een schadelijk effect zou hebben op de waterkering heeft [appellante] niet nader onderbouwd, zodat daaraan voorbij wordt gegaan. Bij de te verrichten belangenafweging mogen, zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd, echter ook andere dan waterstaatkundige belangen worden betrokken. Zij heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat, gelet op de afstand tussen de te plaatsen steiger en haar woning en de zich daartussen bevindende openbare weg en dijk, haar woongenot, waaronder begrepen rust, privacy en het vrije zicht, zodanig wordt aangetast dat het college — ondanks dat het de aanvraag heeft mogen beoordelen op basis van het Handboek en de steiger met dat beleid in overeenstemming is — niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van de ontheffing. Hetgeen zij voor het overige heeft aangevoerd kan evenmin tot die conclusie leiden.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.

w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek voorzitter

w.g. Dallinga ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2010