Rb. Zeeland-West-Brabant, 05-09-2019, nr. BRE 18, 5738 en 18, 5741

Verweerder heeft in zijn brief van 11 juni 2019 gewezen op de reactie van eiseressen op het verweerschrift, waarbij in totaal 20 nieuwe bijlagen zijn overgelegd. Deze stukken zijn nog tijdig ingezonden, maar ze moeten volgens verweerder niettemin buiten beschouwing worden gelaten omdat ze te omvangrijk zijn om daarop voorafgaand aan de zitting nog adequaat te kunnen reageren, terwijl eiseressen deze stukken al eerder in het geding hadden kunnen brengen.

Eiseressen hebben er op gewezen dat verweerder op de laatste dag voor de tiendagentermijn zelf een uitvoerig stuk in het geding heeft gebracht en binnen die termijn ook nog twee nadere reacties heeft gegeven.

Partijen hebben over en weer betoogd dat deze stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten blijven.

De rechtbank ziet geen aanleiding om deze stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Dat sommige stukken omvangrijk zijn en/of al eerder in het geding gebracht hadden kunnen worden is daartoe ontoereikend. De rechtbank heeft de voor de beoordeling van het onderhavige geschil van belang zijnde stukken gelezen en heeft vastgesteld dat partijen over en weer hebben kunnen reageren op de (mede) daarop gebaseerde stellingen.

3. Eiseressen hebben onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1511, betoogd dat de bestreden besluiten zijn voorbereid en tot stand zijn gekomen in strijd met artikel 3.11 van de Wabo.

Ingevolge artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo zendt het bevoegd gezag het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring te geven als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo, onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken.

Ingevolge artikel 3.11, derde lid, van de Wabo kunnen zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren worden gebracht, en adviezen van de krachtens artikel 2.26 aangewezen adviseurs mede betrekking hebben op het ontwerp van de verklaring. Voor zover dat het geval is, zendt het bevoegd gezag ze onverwijld aan het bestuursorgaan dat de verklaring geeft. Dit deelt zijn oordeel daarover mee aan het bevoegd gezag.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Wabo, Kamerstukken II, 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 28 en 126-127, staat dat het ontwerp van de beslissing omtrent de verklaring dezelfde procedure doorloopt als het ontwerp van het besluit omtrent de omgevingsvergunning.

In de Antwoordnotitie op de door eiseressen ingediende zienswijzen, behorend bij de bestreden besluiten, heeft verweerder verklaard dat alle stukken, waaronder de ontwerpbesluiten van de gemeenteraad om de verklaringen van geen bedenkingen te weigeren, digitaal ter inzage hebben gelegen.

In zijn verweerschrift heeft verweerder erkend dat de ontwerpbesluiten tot weigering van de verklaringen van geen bedenkingen niet digitaal ter inzage zijn gelegd.

Dit betekent dat eiseressen terecht hebben aangevoerd dat verweerder het desbetreffende publicatievoorschrift heeft geschonden.

De rechtbank zal daarom de beroepen van eiseressen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen.

De rechtbank zal hierna beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.

Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, bepaalt dat, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet wordt verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.

Vaststaat dat de ontwerpbesluiten van de gemeenteraad inzake de weigering om de verklaringen van geen bedenkingen af te geven, naar eiseressen zijn toegestuurd en dat deze ontwerpbesluiten via de agenda van de raadsvergadering op 8 maart 2018 digitaal te raadplegen waren. Voorts overweegt de rechtbank dat eiseressen tijdig hun zienswijzen naar voren hebben kunnen brengen. Gelet hierop zijn eiseressen door de geconstateerde schending van het publicatievoorschrift niet in hun belangen geschaad.

In de door eiseressen genoemde uitspraak ECLI:NL:RVS:2018:1511 heeft de AbRS overwogen dat op grond van artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo, het bevoegd gezag onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken dient door te zenden naar het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven, zodat dit bestuursorgaan daar een standpunt over kan innemen. Uit de tekst van artikel 3.11, derde lid, van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo, volgt dat in het geval een verklaring van geen bedenkingen is vereist, eerst een ontwerpbesluit over de verklaring van geen bedenkingen ter inzage moet worden gelegd waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend. Voorts heeft de AbRS overwogen dat uit artikel 3.11 en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo volgt dat dit ontwerpbesluit moet zijn opgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven.

Eiseressen kan worden nagegeven dat de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland de tekst van de ontwerpbesluiten tot weigering van de verklaringen van geen bedenkingen niet zelf geformuleerd heeft. De ontwerpbesluiten zijn op voorstel van verweerder aan de gemeenteraad voorgelegd. Een meerderheid van de gemeenteraad heeft in de openbare vergadering van 8 maart 2018 ingestemd met het voornemen om de verklaringen van geen bedenkingen te weigeren. Door deze instemming heeft de gemeenteraad zelfstandig het standpunt ingenomen dat hij voornemens is om de verklaringen van geen bedenkingen te weigeren. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldaan aan de hiervoor bedoelde tekst van artikel 3.11, derde lid, van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo.

Vervolgens zijn eiseressen in de gelegenheid gesteld om hun zienswijzen in te dienen naar aanleiding van het standpunt van de raad. Dit is het wezenlijke verschil met de gang van zaken in de door eiseressen genoemde uitspraak ECLI:NL:RVS:2018:1511. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval dan ook geen sprake van strijd met artikel 3.11, derde lid, van de Wabo.

4. Eiseressen hebben betoogd dat de onderbouwing van het raadsbesluit tot weigering van de verklaringen van geen bedenkingen onjuist is.

Ingevolge artikel 6.5, tweede lid, van het Bor, kan de verklaring van geen bedenkingen slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

Artikel 2.20a, van de Wabo, bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, de omgevingsvergunning voor die activiteit wordt geweigerd indien de verklaring is geweigerd.

De rechtbank stelt voorop dat uit dit toetsingskader voortvloeit dat verweerder gehouden was de vergunning te weigeren omdat de gemeenteraad de verklaringen van geen bedenkingen heeft geweigerd. Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten betekent dit dat de rechtbank op basis van de beroepsgronden moet nagaan of verweerder mocht afgaan op de juistheid van de geweigerde verklaringen van geen bedenkingen.

Ingevolge artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.

Bij besluit van 30 september 2010 heeft de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland onder meer als categorie van gevallen aangewezen de aanvragen om omgevingsvergunning die passen in door de gemeenteraad vastgesteld beleid.

Eiseressen hebben aangevoerd dat de gemeenteraad niet bevoegd was om de verklaringen van geen bedenkingen te weigeren omdat haar aanvragen om omgevings-vergunning passen binnen de categorieën van gevallen die door de gemeenteraad zijn aangewezen in het besluit van 30 september 2010. Eiseressen hebben in dit verband gewezen op de woonbestemming die ter plaatse geldt en op twee omgevingsvergunningen die verleend zijn voor de bouw van resp. drie en vier woningen op percelen aan Ingeland zonder dat daarvoor een verklaring van geen bedenkingen is gevraagd aan de raad.

De rechtbank overweegt dat ingevolge het bestemmingsplan aan de percelen in Noorderpolder fase 3, waarop de in totaal 18 woningen van eiseressen geprojecteerd zijn, de bestemming “Woongebied I” is toegekend. Daarmee is weliswaar sprake van een woonbestemming, maar sedert de uitspraak van de AbRS van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266, staat vast dat op die percelen geen woningen gebouwd mogen worden omdat ze geen bebouwingsvlak hebben. Voorts staat met deze uitspraak vast dat sprake is van een globale woonbestemming die in dit gebied nodig is om te kunnen inspelen op veranderende ontwikkelingen op de woningmarkt. Gegeven de onherroepelijkheid van het bestemmingsplan heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de door eiseressen aangevraagde omgevingsvergunningen niet passen in door de gemeenteraad vastgesteld beleid. Dit is ook het verschil met de twee omgevingsvergunningen voor de zeven woningen op de percelen aan Ingeland. Die zeven woningen zijn gesitueerd in fase 2 en de desbetreffende omgevingsvergunningen konden worden verleend op basis van het bestemmingsplan. Naar verweerder ter zitting heeft gesteld bestond de afwijking van het bestemmingsplan enkel in de omzetting naar een ander woningtype.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten behoeve van de aanvragen van eiseressen terecht aan de gemeenteraad verzocht om verklaringen van geen bedenkingen en was de gemeenteraad bevoegd om die verklaringen te weigeren.

Volgens eiseressen heeft verweerder de betekenis miskend van de Samenwerkings-overeenkomst (SOK) tussen de gemeente Schouwen-Duiveland, de Projectgroep De Lanen B.V. en Gebiedsontwikkeling Noorderpolder C.V..

De SOK heeft onder andere tot doel de samenwerking tussen de contractpartijen voor de realisatie van het plangebied Noorderpolder II in Zierikzee vast te leggen alsmede hun rechten en verplichtingen en de planning en fasering van deze ontwikkeling. Plangebied Noorderpolder II kan worden opgedeeld in twee deelplannen, te weten deelplan “De Velden” en deelplan “De Lanen”. Deelplan “De Lanen” wordt gerealiseerd door Projectgroep De Lanen B.V. en speelt in dit geding geen rol. Op de gronden van deelplan “De Velden” zijn 575 nieuwe woningen geprojecteerd.

De gemeenteraad wil niet meewerken aan de bouwplannen van eiseressen in het derde kwadrant. Zij stellen in dit verband dat fase 2 van Noorderpolder II “De Velden”, nog niet is afgerond en dat eerst deze fase dient te worden afgerond alvorens eiseressen aan de bebouwing in het derde kwadrant mogen beginnen.

Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat verweerder de betekenis van de SOK miskend heeft. Verweerder heeft aangegeven dat hij de betekenis van de SOK, en daarmee de belangen van eiseressen, wel degelijk heeft meegenomen in zijn afweging maar dat hij daar geen doorslaggevende betekenis aan heeft toegekend. De rechtbank acht dit niet onjuist. In een bestuursrechtelijke procedure als de onderhavige komt aan een goede ruimtelijke ordening doorslaggevende betekenis toe boven de belangen van de contractpartners van de SOK. Indien en voor zover de gemeente Schouwen-Duiveland daardoor toerekenbaar tekortschiet in de nakoming van de SOK dan kan dat hooguit leiden tot de verplichting eventuele schade te vergoeden.

Eiseressen hebben betoogd dat verweerder zijn woningmarktanalyse heeft gestoeld op onjuiste uitgangspunten en op doelredeneringen. Volgens eiseressen zijn de door de gemeenteraad en verweerder gevolgde conclusies van Stec Groep gebaseerd op verouderde gegevens en werken deze onjuiste conclusies door in de door verweerder gevolgde Woonvisie 2018 – 2027.

Stec Groep is uitgegaan van een bandbreedte bij de uitbreidingsvraag die ligt tussen de (conservatieve) provinciale prognose (uit 2015) en de prognose van Primos (uit 2016; het Primos-cijfer over 2017 was nog niet beschikbaar). De provincie maakt al jaren een eigen, beleidsarme, prognose die laat zien hoeveel woningen in ieder geval nodig zijn, terwijl in de prognose van Primos het woningbouwprogramma betrokken wordt. Deze laatste prognose kan volgens Stec Groep aangehouden worden bij mogelijke hoogwaardige en onderscheidende woningbouw met bovenregionale trekkracht.

Op verzoek van eiseressen heeft het Bureau Stedelijke Planning (BSP) een second opinion opgesteld van de woningmarktanalyse van Stec Groep. Volgens BSP heeft Stec Groep zich bijna geheel gebaseerd op gegevens uit de crisisperiode en is geen rekening gehouden met de opleving van de woningmarkt sedert 2015. In de second opinion heeft BSP zoveel mogelijk de situatie van het vierde kwartaal van 2017 als uitgangspunt gebruikt en daaruit geconcludeerd dat door de toenemende vergrijzing niet alleen behoefte is aan appartementen maar ook aan grondgebonden woningen en dat 25% van de woningzoekenden in Schouwen-Duiveland een sterke voorkeur heeft voor een nieuwbouwwoning.

In een reactie op deze second opinion heeft Stec Groep benadrukt dat hun analyse is gebaseerd op de bandbreedte van de provinciale prognose uit 2015 en de Primos-prognoses uit de jaren 2013 t/m 2016 teneinde een meer betrouwbaar en genuanceerd beeld te krijgen. Naar het oordeel van Stec Groep biedt het uitlichten van één jaar (2017), waarin het bijzonder goed gaat met de economie en de woningmarkt, een onbetrouwbare en weinig solide basis voor het doen van concrete uitspraken en voorspellingen voor de ontwikkelingen op de woningmarkt op Schouwen-Duiveland op middellange en lange termijn.

Vervolgens heeft BSP weer gereageerd op deze reactie van Stec Groep. Volgens BSP is de achterblijvende huishoudensgroei te wijten aan de achterblijvende woningbouwproductie. Die productie was volgens BSP te laag om de voorspelde groei te accommoderen. Als bewijs daarvoor heeft BSP gewezen op het feit dat er op 4 januari 2019 op Funda geen enkele grondgebonden nieuwbouwwoning op Schouwen-Duiveland te koop werd aangeboden.

De rechtbank acht het niet onredelijk of onjuist dat Stec Groep bij de prognoses van de woningmarkt een bandbreedte heeft aangehouden en dat de gemeenteraad daarbij uitgaat van de meest conservatieve prognose omdat hij vreest dat inwoners vanuit de kernen zullen verhuizen naar de nieuwbouwwijken waardoor leegstand in de kernen dreigt. Volgens het BSP gaat het hierbij om slechts 15% van alle vestigingen in Zierikzee in de periode 2000-2017, maar BSP geeft niet aan hoe dit percentage zich in de komende jaren gaat ontwikkelen. Los daarvan kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat die 15% geen legitieme reden is om de conservatieve prognose aan te houden. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat niet is aangetoond dat aan de woningmarktanalyse van Stec Groep zodanige gebreken kleven dat de gemeenteraad dit niet aan zijn weigering om de verklaringen van geen bedenkingen te verstrekken ten grondslag heeft mogen leggen.

5. Eiseressen hebben aangevoerd dat verweerder onjuiste juridische inzichten ten grondslag heeft gelegd aan de in geding zijnde weigeringen. Volgens eiseressen spreekt verweerder ten onrechte van “bouwen in een open weiland” en zijn de aanvragen niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Volgens eiseressen zijn de aanvragen niet in strijd met artikel 3.1.6 van het Bro omdat het in hun visie twee afzonderlijke aanvragen voor de bouw van 9 woningen betreft. De ondergrens voor het aannemen van een stedelijke ontwikkeling is 11 woningen en de beide aanvragen mogen niet bij elkaar worden opgeteld, aldus eiseressen. Zij hebben hierbij verwezen naar de uitspraak van de AbRS van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724.

Artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro definieert stedelijke ontwikkeling als: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

In de door eiseressen genoemde uitspraak ECLI:NL:RVS:2017:1724 heeft de AbRS overwogen dat wanneer een bestemmingsplan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro, kunnen worden aangemerkt, deze ontwikkeling dan in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt.

De rechtbank stelt voorop dat eiseressen hun woningbouwplannen willen realiseren op aangrenzende percelen binnen hetzelfde plangebied. Dat betekent dat, ook indien met eiseressen wordt aangenomen dat de beide bouwplannen niet bij elkaar opgeteld mogen worden, de in totaal 18 woningen door één en hetzelfde bestemmingsplan mogelijk gemaakt moeten worden en, gelet op hun onderlinge afstand, als één woningbouwlocatie kunnen worden aangemerkt. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een stedelijke ontwikkeling.

Ter zitting is aanschouwelijk gemaakt dat de door eiseressen aangevraagde woningbouw niet is geprojecteerd “in een open weiland”. De 9 woningen type V zijn gesitueerd aan de straat Peilschaal en de 9 woningen type L zijn aangrenzend gesitueerd aan de toekomstige straat Winterpeil, die haaks op Peilschaal is geprojecteerd. Maar deze bouwlocatie is onderdeel van een overigens onbebouwd terrein en eiseressen hebben niet betwist dat de eerdere fases nog niet afgerond zijn. Zoals hiervoor is geoordeeld heeft de gemeenteraad in redelijkheid op basis van de woningbouwanalyse van Stec Groep het standpunt kunnen innemen dat er momenteel geen behoefte is aan woningbouw op die locatie. Verweerder kan daarom volstaan met de constatering dat een beschrijving van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling ontbreekt. Het is aan eiseressen als aanvragers om te onderbouwen dat de door hen gewenste woningbouw niet in strijd is met de zogeheten ladder voor duurzame verstedelijking. Dit is inmiddels gebeurd door overlegging van de ruimtelijke onderbouwing d.d. 3 juni 2019 van de beide projecten. Daarin is het standpunt ingenomen dat er behoefte is aan de 18 woningen omdat de Primos-prognose van 2017 een toename van 650 huishoudens voor de gemeente Schouwen-Duiveland heeft voorspeld. Zoals hiervoor is geoordeeld mocht de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland uitgaan van

de meest conservatieve prognose, zijnde het andere uiteinde van de bandbreedte. Daarom heeft verweerder de beide aanvragen om omgevingsvergunning tevens kunnen weigeren wegens strijd met artikel 3.1.6 van het Bro.

6. Eiseressen hebben in beroep ook aangevoerd dat evident is voldaan aan de eis dat moet worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen en dat verweerder ten onrechte betwijfelt of de aangevraagde woningbouw zich verhoudt tot onder meer hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer.

De rechtbank stelt vast dat deze beide aspecten door verweerder niet gebruikt zijn als weigeringsgrond voor de omgevingsvergunningen. Daarom kan een beoordeling van deze beroepsgronden achterwege blijven.

7. Resumerend overweegt de rechtbank dat de beroepen gegrond zijn en dat de bestreden besluiten vernietigd dienen te worden vanwege het gestelde in rechtsoverweging 3.1.4. De rechtbank ziet evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten omdat eiseressen door de geconstateerde schending van het publicatievoorschrift niet in hun belangen zijn geschaad en hun beroepsgronden voor het overige niet slagen. De gemeenteraad van Schouwen-Duiveland heeft de verklaringen van geen bedenkingen kunnen weigeren en verweerder was vervolgens gehouden de door eiseressen gevraagde omgevingsvergunningen te weigeren. Voorts heeft verweerder deze omgevingsvergunningen ook kunnen weigeren wegens strijd met artikel 3.1.6 van het Bro.

8. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient het griffierecht aan eiseressen te worden vergoed. Voorts zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,-- (1 punt voor het indienen van de vrijwel identieke beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). De door eiseressen genoemde kosten voor het inschakelen van BSP komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat zij niet vóór sluiting van het onderzoek een specificatie van die kosten hebben overgelegd. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de geslaagde beroepsgrond die heeft geleid tot de vernietiging van de bestreden besluiten, geen verband houdt met de deskundigenrapporten van BSP. In navolging van de uitspraak van de AbRS van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505, bepaalt de rechtbank dat de kosten voor het inschakelen van BSP ook om die reden niet voor vergoeding door verweerder in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. M.Z.B. Sterk en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 september 2019.

P.H.M. Verdonschot, griffier T. Peters, voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: