18.1 Algemene conclusies en observaties

Het vertrekpunt voor deze conclusie over de rol die het onderling vertrouwen en het vertrouwensbeginsel spelen bij de samenwerking in strafzaken binnen de EU, is de vaststelling dat deze samenwerking sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is gecommunautariseerd en plaatsvindt op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning (art. 67, derde lid, en 82, eerste lid, VWEU). Het beginsel van wederzijdse erkenning steunt immers op voldoende onderling vertrouwen en aldus op het vertrouwensbeginsel.

De aanname van het beginsel van wederzijdse erkenning als ‘hoeksteen’ van de samenwerking in strafzaken kan worden gezien als een vertaling van het vertrouwensbeginsel in normatief-voorwaardelijke zin, terwijl de verdere uitwerking en juridische consequenties ervan een uitwerking zijn van het vertrouwensbeginsel in normatief-beperkende zin. In het eerste deel van dit boek is uiteengezet dat het vertrouwensbeginsel in normatief-voorwaardelijke zin zegt dat rechtshulp alleen dient te worden verleend bij het bestaan van ten minste een minimum aan vertrouwen. Waar dit in klassiek-verdragsrechtelijk verband concreet kon worden vertaald in een (al dan niet grondwettelijke) verdragseis, waarbij de verdragsluiting het door de verdragsluitende partijen over en weer in elkaar rechtssysteem gestelde vertrouwen belichaamde, daar heeft dit aspect van het vertrouwensbeginsel zich in EU-verband vertaald in de codificatie van het beginsel van wederzijdse erkenning. Daar blijft het echter niet bij, want door de wijze waarop het beginsel is gecodificeerd, is in wezen ook direct gecodificeerd dat voldaan is aan de noodzakelijke voorwaarde, te weten voldoende onderling vertrouwen. Dit vertrouwen is als het ware geproclameerd, waarna daaraan consequenties zijn verbonden die zijn te vergelijken met de normatief-beperkende werking van het vertrouwensbeginsel: nadat het onderling vertrouwen in het algemeen eenmaal is aangenomen, kunnen en dienen concrete gevallen van samenwerking minder indringend worden getoetst (of in de meest zuivere vorm van wederzijdse erkenning: plaatsvinden zonder enige toetsing).

Het onderling vertrouwen is binnen de EU vooropgesteld en aanvankelijk ook als vaststaand aangenomen. Dit miskent echter het karakter van het fenomeen dat staten (onderling) in elkaar vertrouwen, hetgeen immers nooit als vaststaand kan worden aangenomen en uit zijn aard vluchtig is. Vertrouwen kan feitelijk toenemen of afnemen en zal in elk geval doorlopend moeten worden verdiend. Bovendien is het gezegde niet voor niets dat vertrouwen te voet komt en te paard gaat: het vertrouwen versterken is een moeizaam proces, terwijl er weinig nodig is om vertrouwen te verspelen.

Recente gebeurtenissen, zoals de maatregelen die premier Orbán van Hongarije ten aanzien van de rechterlijke macht heeft genomen en de maatregelen die de Poolse regering heeft getroffen en aangekondigd ten aanzien van de rechterlijke macht en de media, laten zien dat rechtsstatelijkheid en democratische beginselen binnen de Unie geen rustig bezit zijn. Ook de problematiek rond vluchtelingenstromen zet in diverse Europese landen de nakoming van mensenrechtelijke verplichtingen onder druk. Gelet op de huidige staat van de Unie is niet goed verdedigbaar dat deze bestaat uit een groep gelijkgestemde staten die elkaars rechtssystemen erkennen als gelijkwaardig en elkaar vertrouwen als waren zij onderdelen van één land.

Hoewel het Tampere-programma een andere indruk wekt, is binnen de EU ook al vrij snel na Tampere erkend dat het onderling vertrouwen tussen lidstaten en hun autoriteiten niet zonder meer verondersteld kan worden. Wel rechtvaardigt een aantal kenmerken van de samenwerking binnen de EU een zekere mate van verondersteld vertrouwen. Een belangrijk institutioneel aspect van de samenwerking binnen de EU is immers de geborgde gelding van het EVRM met zijn eigen mechanisme van rechterlijk toezicht. Alle lidstaten zijn partij bij het EVRM en artikel 6, derde lid, VEU bepaalt dat de grondrechten, zoals gewaarborgd in het EVRM en voortvloeiend uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uit maken van het unierecht. Daarenboven kent de EU in het Handvest zijn eigen grondrechtencatalogus. Deze borging van de gelding van gronden mensenrechtelijke bepalingen en het bindend rechterlijk toezicht daarop, vormen wellicht nog de belangrijkste rechtvaardiging voor het centraal stellen van wederzijdse erkenning. Toereikend voor de mate van vertrouwen die noodzakelijk is om dat beginsel van wederzijdse erkenning centraal te stellen voor de strafrechtelijke samenstelling in de EU, is die geborgde gelding van grond- en mensenrechten in mijn optiek niet. Het is daarom terecht dat de onderkenning van het fragiele karakter van onderling vertrouwen heeft geleid tot maatregelen om het onderling vertrouwen (verder) te versterken. Deze maatregelen kunnen worden gezien als een vertrouwensagenda met de volgende algemenere en concretere agendapunten:

Uitvoering van deze vertrouwensagenda kan tot een versterking van het onderling vertrouwen leiden en, in het verlengde daarvan, in juridische zin rechtvaardigen dat de samenwerking plaatsvindt op basis van dat onderling vertrouwen, vertaald in het beginsel van wederzijdse erkenning. Onderling vertrouwen kan evenwel nimmer absoluut zijn. Dat geldt aldus eveneens voor de werking van het beginsel van wederzijdse erkenning; steeds moet worden gewerkt aan het vergroten en behouden van het onderling vertrouwen en zowel bij de totstandkoming van instrumenten van samenwerking als bij concrete gevallen van samenwerking behoort aandacht te worden besteed aan de vraag hoe ver de wederzijdse erkenning kan en mag reiken.

Dit leidt tot de centrale conclusie van dit derde deel dat ook in het verband van de EU het vertrouwensbeginsel en daarmee het beginsel van wederzijdse erkenning een bovengrens kennen: onderling vertrouwen en daarmee wederzijdse erkenning zijn slechts tot op zekere hoogte daadwerkelijk te verwezenlijken en onderling vertrouwen kan nimmer absolute gelding hebben. In elk geval dient elke lidstaat te allen tijde verantwoordelijk te zijn en te blijven voor de bescherming van de meest fundamentele rechten van de mens. Daartoe behoren ten minste het recht op leven, het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling, het slavernijverbod en het nulla poena-beginsel. Daarnaast kan ook de harde kern van het recht op een eerlijk proces (omgekeerd geformuleerd: het verbod op flagrante schending van dat recht op een eerlijk proces) tot de meest fundamentele beginselen worden gerekend, waarvan de bescherming op elke lidstaat dient te blijven rusten. Een andere benadering, waarin (ook) voor deze aspecten een absoluut werkend onderling vertrouwen geldt en daarmee een absolute vorm van wederzijdse erkenning, zou betekenen dat de bescherming van deze meest fundamentele mensenrechten onvoldoende is gegarandeerd.

Naast deze centrale conclusies betreffende de werking van het vertrouwensbeginsel in EU-verband, die vooral zijn ingegeven door de meest basale invulling die aan het vertrouwensbeginsel kan worden gegeven (het vertrouwensbeginsel in normatief-voorwaardelijke of in normatief-beperkende zin), kunnen ook conclusies worden getrokken betreffende die werking in EU-verband vanuit de in deel II van dit boek geformuleerde dimensies van het vertrouwensbeginsel in klassiek-verdragsrechtelijke verband.