Rb. Den Haag, 22-02-2019, nr. AWB 18/8452 en NL18.20077

Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder 1 besloten eiser per 18 oktober 2018 op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder g en h, en artikel 11, eerste lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) te plaatsen in een extra begeleiding en toezichtlocatie (EBTL) te Amsterdam.

Bij besluit van 18 oktober 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder 2 aan eiser de vrijheidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) opgelegd.

Eiser heeft op 29 oktober 2018 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2.

Op 8 november 2018 heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1.

Verweerder 1 heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting inzake het beroep tegen het bestreden besluit 2 heeft plaatsgevonden op 6 november 2018. Eiser en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Namens verweerder 2 is verschenen mr. Y. ten Cate. De rechtbank heeft de behandeling ter zitting geschorst, teneinde verweerder 2 te laten reageren op vragen van de rechtbank.

Verweerder 2 heeft op 7 november 2018 een nadere reactie ingezonden. Bij brief van8 november 2018 heeft eiser hierop gereageerd.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting hervat op 23 november 2018. Daarbij is ook het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 behandeld. Eiser is verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder 1 en verweerder 2 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, drs. B.H. Wezeman.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerders in de gelegenheid te stellen nader te reageren op vragen van de rechtbank. Hiervan is op7 december 2018 gebruik gemaakt. Eiser heeft bij brief van 13 december 2018 een reactie ingezonden. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven af te zien van een nadere behandeling ter zitting.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van het navolgende.

Eiser heeft op 2 juli 2018 een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 19 oktober 2018 heeft verweerder 2 de aanvraag niet in behandeling genomen op grond van artikel 30, eerste lid, van de Vw 2000 omdat Duitsland verantwoordelijk is voor de aanvraag. Bij uitspraak van 13 november 2018 (NL18.19438) heeft deze rechtbank en zittingsplaats het beroep tegen het besluit van19 oktober 2018 ongegrond verklaard.

Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder 1 besloten eiser te plaatsen in een EBTL, locatie Amsterdam, met ingang van 18 oktober 2018. Verweerder 1 heeft hieraan ten grondslag gelegd dat er verschillende incidenten met eiser hebben plaatsgevonden op de AZC locatie Heerhugowaard. In het bestreden besluit worden de volgende incidenten beschreven:

“14-10-2018: Bewoner komt met zelf toegebrachte bloedende snedes in zijn buik extra medicatie vragen. Wanneer deze medicatie hem niet wordt verstrekt, gaat eiser met zijn hoofd tegen de muur en tegen een basketpaal bonken. Vervolgens laat hij zich op de receptieloge op de grond vallen, waarbij hij de vloer en de deurmat onder het bloed smeert.

10-10-2018: inzet crisisdienst ingezet vanwege nieuwe dreiging suïcide. Zij gaven het volgende aan: Zij hebben sterk het vermoeden dat [vreemdeling] verslaafd is aan zijn medicatie en van alles inzet om daar aan te komen. Zo bonkt hij met zijn hoofd tegen de muur of laat hij zich spontaan vallen, om zo de nodige aandacht te krijgen. Het advies is om daar niet in mee te gaan. Hij vertoont manipulatief gedrag en gaat hier heel ver in. (…)

03-09-2018: (…) Rond half 6 liep hij met ontbloot bovenlijf en blote benen, geen schoenen, richting de hoofduitgang van het AZC. Hij had een groen koord rond zijn hals en diverse snijwonden op zijn buik en onderarmen. COA medewerkers zijn hem gevolgd en hebben hem uit de sloot getrokken. Hij wilde deze oversteken om bij het spoor te komen. Het koord zat zeer strak om zijn hals, hij kon dit aantrekken om zichzelf op die manier te wurgen. Hij wilde dit niet loslaten en bleef herhalen dat hij wil sterven (…). Uiteindelijk is het gelukt het koord van zijn nek te verwijderen, toen sprong hij op, rende door de sloot en ging overdwars op de rails liggen. Nog geen 10 minuten later kwam er een trein aan. Nadat de trein gepasseerd was, stond [vreemdeling] naast de rails en ging en ging vervolgens in de lengterichting van het spoor zitten. (…). Hij is opgestaan, steeds maar roepende dat hij wilde sterven en na zo’n 5 minuten is hij de sloot weer overgestoken naar het azc toe. Hij is het azc op gerend naar zijn kamer, waarna de politie hem meegenomen heeft ter beoordeling.”

Op 18 oktober 2018 is eiser door verweerder 2 gehoord ten aanzien van de hem op te leggen vrijheidsbeperkende maatregel.

Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder 2 de vrijheidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 56 van de Vw 2000 aan eiser opgelegd. Verweerder 2 heeft ter motivering van dit besluit verwezen naar het bestreden besluit 1 en de daarbij behorende bijlage met incidenten. Ten aanzien van de door eiser genoemde bijzondere omstandigheden heeft verweerder 2 overwogen dat de medische zorg aan bewoners van een EBTL zoveel mogelijk aansluit bij de reguliere zorg in Nederland. Net als ieder ander kunnen asielzoekers naar de huisarts, verloskundige of naar het ziekenhuis. Gezondheidszorg Asielzoekers (GZA) voert de huisartsenzorg op COa-locaties uit. Ook is de verstrekking van medicatie gewaarborgd. Nu de zorg in de EBTL voldoende is afgedekt, hoeft er niet worden afgezien van het opleggen van de maatregel, aldus verweerder 2.

Op 14 november 2018 is de vrijheidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 56 van de Vw 2000 beëindigd en is eiser overgeplaatst naar de intensief begeleidende opvang (IBO) te Schalkhaar.

2. Eiser voert in de eerste plaats aan dat het besluit niet op de juiste wijze aan eiser is bekendgemaakt. Verder voert eiser aan dat verweerder 1 in het bestreden besluit 1 op geen enkele wijze motiveert waarom eiser plaatsing in een EBTL opgelegd krijgt. De drie incidenten die aan het bestreden besluit 1 ten grondslag zijn gelegd leveren geen schending op van een van de verplichtingen zoals vermeld in artikel 19 van de Rva 2005. Niet wordt ontkend dat de drie incidenten een heftige impact op andere bewoners en het COa personeel kan hebben, echter rekening houdend met het feit dat eiser psychiatrisch patiënt is, dient dit gedrag te leiden tot een gedwongen opname in een psychiatrisch ziekenhuis. Voorts voert eiser aan dat de plaatsing in een EBTL onrechtmatig is, nu hij niet tot de doelgroep behoort. Plaatsing is volgens bijlage 2 bij het bestreden besluit 1 geïndiceerd als sprake is van strijd met Nederlandse wet en/of normen en waarden waarbij expliciet gedoeld wordt op overlast in de vorm van agressie, discriminatie en/of geweld. In de situatie van eiser is hier geen sprake van. Eiser verwijst naar zijn medisch dossier, waaruit blijkt dat zijn behandelaar een EBTL geen goede locatie vindt voor eiser.

De rechtbank stelt voorop dat uit de dossiers blijkt dat zowel het COa-besluit als de artikel 56-maatregel aan eiser zijn uitgereikt en dat eiser beide keren heeft geweigerd de besluiten in ontvangst te nemen. De besluiten zijn voorts op 18 oktober 2018 aan de gemachtigde van eiser gezonden. De besluiten zijn daarmee op juiste wijze kenbaar gemaakt. De grond faalt.

Ten aanzien van de plaatsing van eiser in de EBTL overweegt de rechtbank als volgt.

Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers is het COa belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers en het plaatsen van asielzoekers in een opvangvoorziening.

Op grond van artikel 1, aanhef en onder n, van de Rva 2005 wordt onder extra begeleidings- en toezichtlocatie verstaan: een aparte opvangvoorziening voor asielzoekers van 16 jaar en ouder met een streng regime, waar zij door het COA kunnen worden geplaatst als zij overlast veroorzaken in de reguliere opvangvoorziening waar zij verblijven.

Het COA bepaalt in welke opvangvoorziening een asielzoeker wordt geplaatst en is bevoegd een asielzoeker naar een andere voorziening, mede daaronder begrepen huisvesting als bedoeld in het Gemeentelijk Versnellingsarrangement en de extra begeleidings- en toezichtlocatie, over te plaatsen (artikel 11, eerste lid, Rva 2005).

In de brief van 3 juli 2017 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 19 637, nr. 2336) heeft verweerder 2 het volgende toegelicht over de EBTL:

“De EBTL wordt een opvanglocatie met een streng regime, waar meerderjarige asielzoekers kunnen worden geplaatst als zij overlast veroorzaken op de opvanglocatie waar zij verblijven. Hierbij kan worden gedacht aan (herhaaldelijk) agressief gedrag richting medebewoners of personeel, het aanrichten van vernielingen of het discrimineren of intimideren van medebewoners. Zoals ik eerder aan uw Kamer heb aangegeven, is plaatsing in de EBTL enerzijds bedoeld om overlastgevers te confronteren met de gevolgen van hun gedrag en in te zetten op gedragsverandering. Anderzijds wordt door het overplaatsen van overlastgevers naar een aparte locatie de veiligheid en het welzijn van andere bewoners geborgd.

De EBTL, die plaats zal bieden aan maximaal 50 vreemdelingen, zal een sober karakter en streng regime krijgen, met extra aandacht voor het gedrag van betrokkenen. Het is immers van belang dat een bewoner het verblijf als strafmaatregel ervaart, maar het tegelijkertijd aanleiding geeft om zijn gedrag in positieve zin aan te passen.

Op de locatie zal er verscherpt toezicht zijn. Het uitgangspunt is dat EBTL-bewoners een vrijheidsbeperkende maatregel op basis van art. 56 Vw krijgen opgelegd, zodat zij zich slechts op een beperkt aantal plaatsen buiten de locatie mogen begeven. Over de precieze invulling hiervan worden afspraken gemaakt met het gemeentebestuur en de politie. Tevens zal naast de wekelijkse meldplicht een dagelijkse inhuisregistratie gelden. Ook wordt geregistreerd wanneer een bewoner de locatie verlaat of binnentreedt.

(…)

In de EBTL gelden strengere huisregels dan in een regulier AZC en de bewoners zijn verplicht om een intensief dagprogramma te volgen dat zich richt op inzicht in eigen handelen, en het bijstellen hiervan. Het COA maakt hierbij onder andere gebruik van methodieken gericht op gedragsverandering, die worden gebruikt door de Reclassering. Voor elke bewoner wordt daarnaast een individueel begeleidingsplan opgesteld. Bewoners van de EBTL ontvangen geen financiële verstrekkingen, zoals in de reguliere opvang. Ze krijgen maaltijden en overige noodzakelijke verzorgingsproducten in natura.”

In zijn brief van 15 november 2018 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 19 637, nr. 2446) schrijft verweerder 2, onder het kopje “doelgroep” het volgende:

“De plaatsing in de EBTL is een maatregel die is opgenomen in het Reglement Onthouden Verstrekkingen (hierna: ROV-maatregelenbeleid) van het COA. Voor plaatsing in de EBTL komen overlast gevende asielzoekers in aanmerking. Contra-indicaties voor plaatsing in de EBTL zijn onder andere dat betrokkene op korte termijn zelfstandig vertrekt, kan worden uitgezet of in vreemdelingenbewaring gesteld, of in een instelling kan worden opgenomen vanwege ernstige psychische of psychiatrische problematiek. Daarnaast gaan passende strafrechtelijke mogelijkheden altijd voor op maatregelen uit het ROV-maatregelenbeleid.”

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder 1 onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiser behoorde tot de doelgroep voor plaatsing in een EBTL. Daartoe acht de rechtbank redengevend dat in voornoemde brief van 3 juli 2017 is opgenomen dat plaatsing in een EBTL bedoeld is om overlastgevers te confronteren met de gevolgen van hun gedrag en in te zetten op gedragsverandering. Uit de brief van 15 november 2018 volgt dat een van de contra-indicaties voor plaatsing in een EBTL is dat een vreemdeling kan worden opgenomen vanwege ernstige psychische en psychiatrische problematiek. Uit de door eiser overgelegde medische informatie blijkt dat eiser in ieder geval twee keer is opgenomen in het Centrum voor Transculturele Psychiatrie Veldzicht in Balkbrug, waar patiënten zitten met complexe psychiatrische problemen. Door verweerder 1 is niet bestreden dat er bij eiser sprake is van psychische of psychiatrische problematiek. De rechtbank betrekt hier voorts bij dat niet duidelijk is hoe verweerder 1 verwacht dat plaatsing van eiser in een EBTL bijdraagt aan het doel, namelijk het veranderen van het gedrag van eiser, te meer nu dit blijkens de overgelegde medische informatie voort lijkt te komen uit zijn psychische of psychiatrische problematiek.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder 1 derhalve het bestreden besluit 1 onvoldoende gemotiveerd en dient het besluit vernietigd te worden. Reeds gelet hierop zal de rechtbank de overige gronden van het beroep, gericht tegen het bestreden besluit 1, niet verder bespreken. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 is derhalve gegrond.

4. De rechtbank stelt vast dat verweerder 2 het opleggen van de maatregel als bedoeld in artikel 56 heeft gemotiveerd door te verwijzen naar het bestreden besluit 1. Nu de rechtbank hiervoor het bestreden besluit 1 heeft vernietigd komt het bestreden besluit 2 ook voor vernietiging in aanmerking. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2 is derhalve eveneens gegrond.

5. Nu de bestreden besluiten zijn vernietigd komt de rechtbank toe aan de vraag of aan eiser schadevergoeding dient te worden toegekend. Hiertoe dient, ter bepaling van de hoogte van de schadevergoeding, beoordeeld te worden of er sprake was van vrijheidsontneming of van vrijheidsbeperking. In dit kader zal de rechtbank de gronden bespreken die eiser heeft ingediend tegen het bestreden besluit 2. Daarbij gaat de rechtbank ervan uit dat de gehele periode van verblijf op de EBTL – 18 oktober 2018 tot 14 november 2018 – onrechtmatig is geweest. De gronden die zien op de periode daarna zal de rechtbank, nu deze in de onderhavige procedure niet ter beoordeling staan, niet bespreken.

6. Eiser wijst er op dat de EBTL zich bevindt in een voormalige gevangenis en dat het pand enkel kan worden verlaten indien daarvoor toestemming wordt verkregen van de bewaking. De deur naar buiten toe is de gehele dag afgesloten. Bij zowel het naar buiten gaan als het naar binnen gaan wordt er voorts gefouilleerd. Voor deze fouillering bestaat geen wettelijke grondslag. Een enkele verwijzing naar de huisregels acht eiser onvoldoende. Te meer nu deze niet zijn gepubliceerd. Verder is het terrein afgesloten met hekken/ prikkeldraad/gracht en een poort en is sprake van verplichte deelname aan een dagprogramma. Gelet hierop wordt niet wordt voldaan aan het toegankelijkheidsvereiste van artikel 8 van het (Europees) Verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 7 van het Grondrechtenhandvest, de unierechtelijke versie van artikel 8 EVRM, en moet het verblijf in de EBTL als vrijheidsontneming worden aangemerkt, aldus eiser.

7. De rechtbank overweegt als volgt.

In het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) inzake Tommaso tegen Italië (43395/09) heeft het EHRM zijn vaste jurisprudentie uiteengezet over wanneer er sprake is van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 van het EVRM. Het EHRM overweegt dat als startpunt genomen moet worden de specifieke situatie van de persoon in kwestie en dat bij de beoordeling rekening dient te worden gehouden met alle omstandigheden van het geval, zoals het type, de duur, het effect en de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel.

In het geval van Tommaso waren er de volgende beperkingen opgelegd:

Het EHRM oordeelde dat de aan Tommaso gestelde restricties een beperking van zijn bewegingsvrijheid inhielden, maar dat er geen sprake was vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 5 van het EVRM. Zo oordeelt het EHRM, onder meer, dat het feit dat Tommaso tussen 10 uur in de avond en 6 uur in de ochtend zijn huis niet mocht verlaten, niet betekende dat er sprake was van schending van artikel 5 van het EVRM. In dit kader heeft het EHRM betrokken dat er voor Tommaso geen restricties waren om gedurende de dag zijn huis te verlaten en dat hij een sociaal leven kon hebben en relaties kon onderhouden met de buitenwereld (r.o. 87).

Gelet op de uitleg die het EHRM heeft gegeven in de zaak Tommaso is de rechtbank van oordeel dat er ook in het geval van eiser geen sprake is geweest van vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 5 van het EVRM. In dit kader acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken dat eiser niet naar buiten mocht. Eiser moest daarvoor, omdat het een oude gevangenis betreft, weliswaar medewerking van het personeel vragen voor het openen van de poort, maar niet gebleken is dat eiser niet zelfstandig naar binnen en naar buiten mocht. Ook in de stelling dat de locatie tussen 22:00 uur en 08:00 uur op slot gaat, hetgeen door verweerder wordt ontkend, is onder verwijzing naar de zaak Tomasso geen reden gelegen om te concluderen dat er sprake is van vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 5 van het EVRM. Verweerder heeft voorts aangegeven dat deelname aan het dagprogramma sterk wordt aanbevolen, maar niet verplicht is. Dat eiser bij binnenkomst en het naar buiten gaan wordt gefouilleerd, zonder dat – ook desgevraagd ter zitting – duidelijk is geworden wat hiervan de wettelijke grondslag is, leidt naar het oordeel van de rechtbank evenmin tot de conclusie dat er sprake is van vrijheidsontneming.

De rechtbank gaat ervan uit dat een maatregel, houdende de beperking van de bewegingsvrijheid, immateriële schade tot gevolg heeft bij degene die de maatregel dient te ondergaan en ziet derhalve aanleiding om schadevergoeding toe te kennen. Die schade zal bij een vrijheidsbeperkende maatregel echter wel geringer zijn dan bij een vrijheids-ontnemende maatregel. Hiervan uitgaande acht de rechtbank aannemelijk dat eiser ten gevolge van de ten onrechte opgelegde maatregel immateriële schade heeft geleden van

€ 20,- per dag dat hij die maatregel heeft ondergaan, te weten de periode van 18 oktober 2019 tot 14 november 2019, zijnde 27 dagen. De rechtbank verweerder 2 zal verweerder veroordelen tot vergoeding aan eiser van een totaalbedrag aan schade van € 540,-.

8. De rechtbank veroordeelt verweerders in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit 2, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 23 november 2018, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moeten verweerders de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.

De rechtbank:

- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 gegrond;

- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2 gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 540,-;

- veroordeelt verweerders in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.536,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.W.J. Vinkes, rechter, in aanwezigheid van

mr. E.H. Pot, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2019.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen de uitspraak inzake het bestreden besluit 2 staat geen rechtsmiddel open. Tegen de uitspraak inzake het bestreden besluit 1 kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.