CBb, 25-09-2017, nr. 16/324

Bij besluit van 16 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2011 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) opnieuw vastgesteld.

Bij besluit van 18 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft haar beroepschrift aangevuld en verweerder heeft hierop gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Het College stelt voorop dat het primaire besluit en het bestreden besluit zijn genomen na 1 januari 2015. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90, blijft de Regeling van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van die regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Uit dit oordeel volgt dat verweerder het primaire besluit en het bestreden besluit terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling.

Appellante heeft voor haar bedrijf Gradiënt met haar op 5 mei 2011 ingediende Gecombineerde Opgave 2011 uitbetaling van haar toeslagrechten aangevraagd en hiervoor een groot aantal percelen met een totale oppervlakte van 841,93 ha opgegeven. Bij besluit van 4 mei 2012 heeft verweerder op de aanvraag beslist en appellantes bedrijfstoeslag vastgesteld op € 93.586,46 waarbij verweerder 822,55 ha van de door appellante opgegeven oppervlaktes heeft goedgekeurd en 746,01 ha in aanmerking heeft genomen.

Bij het primaire besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2011 wegens gewijzigde gegevens op nihil vastgesteld. Dit heeft geleid tot een terugvordering van een bedrag van € 93.586,46. Van de door appellante opgegeven 841,93 ha heeft verweerder 364,53 ha goedgekeurd. Volgens verweerder ontvangt appellante geen bedrijfstoeslag voor 2011, omdat de afgekeurde oppervlakte groter is dan 20%.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij onder meer uiteengezet dat appellante de volledig afgekeurde percelen niet voor eigen rekening en risico in gebruik heeft gehad op 15 mei 2011, en aldus niet in beheer had.

Appellante heeft aangevoerd dat verweerder de door haar opgegeven percelen ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. Onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) betoogt appellante dat de oppervlakte, om subsidiabel te zijn, landbouwgrond moet zijn, deel moet uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of, bij gelijktijdig ander gebruik, overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden.

In de eerste plaats werden de percelen gebruikt als grasland, zodat sprake is van landbouwgrond.In de tweede plaats behoorden de percelen tot het bedrijf van appellante. Appellante voerde in 2011 een landbouwbedrijf, te weten de handel en fokkerij van vooral zoogkoeien, ooien en vleesvee. Dit deed zij op de opgegeven percelen. Appellante bepaalde welke dieren waar liepen en zorgde voor de administratie en juiste registratie van de dieren. Anders gezegd: de percelen stonden ter beschikking van appellante. De publieke lichamen hadden daar niets mee van doen. De stelling van verweerder dat appellante de percelen liet begrazen in opdracht van publieke lichamen en daarom geen sprake is van eigen beheer is te kort door de bocht en bovendien onjuist. Uit het arrest van het Hof van 14 oktober 2010 Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, (ECLI:EU:C:2010:606) volgt dat het irrelevant is of appellante in opdracht van publieke lichamen percelen liet begrazen of verplicht was bepaalde taken tegen vergoeding te verrichten. Van belang is of appellante de percelen in eigen naam en voor eigen rekening gebruikte. Daarvan is sprake. Appellante heeft de percelen jarenlang feitelijk gebruikt ten behoeve van haar landbouwactiviteiten. Verder impliceert het begrip beheer niet dat appellante in het kader van het gebruik van de percelen daarover onbeperkt kan beschikken, maar dat zij niet volledig aan de instructies van de verpachter/verhuurder is gebonden. De uitspraak van het College van 27 oktober 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BO2437), waarnaar verweerder verwijst is niet meer relevant, omdat in deze uitspraak geen rekening is gehouden met het arrest Landkreis Bad Dürkheim en omdat de feitelijke situatie wezenlijk verschilt. Anders dan in de uitspraak van het College is overwogen, volgt uit het arrest Landkreis Bad Dürkheim dat niet relevant is dat de landbouwer verplicht is om tegen een vergoeding bepaalde taken voor een derde te verrichten. In de zaak die heeft geleid tot genoemde uitspraak van het College liet de betrokkene in opdracht van publieke lichamen schapen grazen op percelen met grotendeels een publieke bestemming en waren de doelen van die begrazing het tegengaan van overmatige begrazing en ecologische vooruitgang. De percelen van appellante hebben overwegend geen publieke bestemming; soms loopt er een wandel- of fietspad door, maar de overwegende bestemming is landbouw. Daarnaast heeft verweerder appellante in eerdere jaren dat zij landbouwsteun aanvroeg niet meegedeeld dat zij de volledig afgekeurde percelen niet in beheer zou hebben gehad.In de derde plaats worden de percelen gebruikt voor landbouwactiviteiten. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de intensiteit van de niet-landbouwactiviteiten dusdanig van aard en omvang is dat de landbouwactiviteiten daarvan geen noemenswaardige hinder ondervinden.

Het College overweegt als volgt. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalde dat, voor zover hier van belang, onder ‚subsidiabele hectare’ wordt verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt.

Artikel 2 van die verordening verstond onder:

“(…)

b) ‚bedrijf’: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;

c) ‚landbouwactiviteit’: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;

(…)

h) ‚landbouwgrond’: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.

(…)”

De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof, 2 juli 2015, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54).

Wat betreft de voorwaarde dat de landbouwgrond deel moet uitmaken van het bedrijf van de betrokken landbouwer volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat zulks het geval is wanneer de landbouwer bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren, namelijk wanneer hij bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikt (arrest Landkreis Bad Dürkheim, hiervoor aangehaald, punten 58 en 62 en het arrest Demmer, hiervoor aangehaald, punt 58). Zie in dit verband ook de uitspraak van het College van14 december 2011, (ECLI:NL:CBB:2011:BV0918).

Het College stelt vast dat verweerder een groot aantal percelen (volledig) heeft afgekeurd. Ten aanzien van deze afgekeurde percelen heeft verweerder uiteengezet dat al deze percelen niet tot het bedrijf van appellante behoren. Ter zitting van het College heeft appellante verklaard dat twee percelen die bij haar huis zijn gelegen om een andere reden zijn afgekeurd, namelijk omdat zij volgens verweerder een verkeerde gewascode heeft opgegeven. Niet in geschil is echter dat, ook al zouden deze twee percelen subsidiabel zijn, dit vanwege de grote oppervlakte van de – hier in geschil zijnde – overige afgekeurde percelen voor de uiteindelijke beoordeling in deze zaak niets zal uitmaken. Ten aanzien van die overige afgekeurde percelen staat vast dat appellante haar dieren (waaronder Schotse Hooglanders) in 2011 uitleende (verhuurde) aan de eigenaren van die percelen. Meer in het bijzonder blijkt uit de overgelegde overeenkomsten en facturen, zoals appellante ter zitting van het College ook heeft beaamd, dat het bedrijf van appellante in 2011 dieren tegen betaling aan terreinbeheerders van die percelen uitleende (verhuurde) om die (publiek bestemde) percelen te begrazen. Dieren van appellante graasden onder meer in delen van het Amsterdamse bos en het Schinkelbos.

Naar het oordeel van het College duidt niets van hetgeen appellante heeft aangevoerd erop dat deze hier in geschil zijnde overige afgekeurde percelen behoren tot het bedrijf van appellante. Niet aannemelijk is geworden dat appellante met het verhuren of uitlenen van de dieren aan de eigenaren van de percelen het beheer over die percelen heeft overgenomen van de eigenaren van die percelen. Anders dan waarvan appellante uitgaat werden de percelen niet ter beschikking gesteld aan appellante opdat zij die percelen als weidegrond kon gebruiken, maar stelde appellante haar dieren ter beschikking aan de eigenaren van de percelen. Mogelijk had appellante beslissingsbevoegdheid over de dieren die op de percelen graasden, maar die beslissingsbevoegdheid betrof niet het gebruik van de percelen. De eigenaren van de percelen bepaalden immers op welke wijze de percelen werden gebruikt, namelijk door begrazing van dieren die aan hen door appellante ter beschikking waren gesteld. Niet kan dan ook worden staande gehouden dat appellante ten aanzien van deze percelen ter zake over voldoende autonomie beschikte. Appellante kan zich er niet op beroepen dat haar voor de volledig afgekeurde percelen in eerdere jaren wel bedrijfstoeslag is toegekend. Verweerder is immers verplicht de aanvraag voor betalingsrechten over 2011 zelfstandig te beoordelen.

Gelet op het voorgaande behoeft geen verdere beoordeling of de hier in geschil zijnde overige afgekeurde percelen landbouwgrond waren en voor landbouwactiviteiten werden gebruikt.

De conclusie is dat deze beroepsgrond faalt.

Appellante wijst op de enorme financiële gevolgen van de terugvordering voor haar huishouden.

De terugvordering vloeit voort uit de door verweerder opgelegde verlaging wegens het verschil in de door appellante opgegeven oppervlakte en de door verweerder goedgekeurde oppervlakte. Het College overweegt over de verlaging als volgt. Aangezien het verschil tussen de opgegeven en goedgekeurde oppervlakte (ook als de twee percelen bij het huis van appellante als goedgekeurd worden meegeteld) meer is dan 20%, is verweerder op grond van artikel 58 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Verordening 1122/2009) verplicht tot een volledige afwijzing van de aangevraagde bedrijfstoeslag. Appellante kan zich niet met succes beroepen op artikel 73 van Verordening 1122/2009. In deze bepaling staat weliswaar – kort gezegd – dat de korting op de bedrijfstoeslag niet van toepassing is indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft, maar daarvan is hier niet gebleken, omdat appellante had moeten weten dat de betreffende percelen niet tot haar bedrijf behoren en om die reden niet voor uitbetaling van bedrijfstoeslag mochten worden opgegeven. Dat de volledig afgekeurde percelen in voorgaande jaren wel zijn goedgekeurd, maakt het voorgaande niet anders. Appellante is immers op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder d, en derde en vierde lid, van Verordening 1122/2009 verplicht bij haar aanvraag de door verweerder aangeleverde perceelsgegevens te corrigeren bij wijzigingen en onjuistheden.

Het College ziet in het tijdsverloop tussen het moment van aanvraag om bedrijfstoeslag en het moment van terugvordering geen reden voor het oordeel dat verweerder de ten onrechte uitbetaalde bedrijfstoeslag niet kan terugvorderen. Het primaire besluit dateert van 16 april 2015, zodat dit nog binnen de in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen bedoelde termijn van vier jaar na het moment van aanvraag op 6 mei 2011 is genomen (zie de uitspraak van het College van16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90).

Voor zover appellante betoogt dat zij door het besluit onevenredig zwaar wordt getroffen, en een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft willen doen, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband moet plaatsvinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Bedoelde beperking vloeit in dit geval voort uit de artikelen 58 en 80 van Verordening 1122/2009, die verweerder verplichten om de aanvraag van appellante om uitbetaling van haar bedrijfstoeslag alsnog af te wijzen en de ten onrechte uitbetaalde bedrijfstoeslag terug te vorderen. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College8 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:81).

De beroepsgrond faalt.

5. Het beroep is ongegrond.

Het College stelt vervolgens – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 februari 2010, ECLI:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het bezwaarschrift van appellante dateert van 26 mei 2015. Het College stelt vast dat de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar in deze zaak met circa vier maanden is overschreden op het moment van het doen van deze uitspraak. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.

Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 500,- schadevergoeding.

Het College stelt tot slot vast dat de overschrijding niet is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding is volledig is toe te rekenen aan verweerder, nu de behandeling van het bezwaar ruim vier maanden langer dan een half jaar in beslag heeft genomen.

Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb (zie voormeld arrest van de Hoge Raad onder 3.12) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van€ 500,-.

7. Het College ziet in het voorgaande tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten (zie het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad onder 3.14.1 en 3.14.2). Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 495,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). De door appellante gevraagde reiskosten worden vastgesteld op € 59,82 voor reiskosten per openbaar vervoer (€ 51,40 voor een treinretour en € 8,42 voor het busvervoer). De door appellante verzochte verletkosten worden begroot op € 56,-. Daarbij is uitgegaan van acht uur in plaats van de door appellante opgegeven veertien uur voor het bijwonen van de zitting en een (forfaitair) bedrag van € 7,- per uur, nu een onderbouwing van het aantal opgegeven uren en het door appellante gebruikte uurtarief van € 50,- ontbreekt. De overige door appellante verzochte verletkosten van € 1.000,- voor 20 uur voorbereiding komen niet voor vergoeding in aanmerking.

8. Tot slot zal het College verweerder opdragen het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 168,- aan appellante te vergoeden.

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. E.R. Eggeraat en mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2017.

w.g. A. Venekamp w.g. C.M. Leliveld