21.5 Een experimenteergrondslag in de Awb?

Om meteen maar met de deur in huis te vallen: één algemene experimenteergrondslag die geldt voor de hele Awb lijkt mij geen goed idee! Naar mijn mening staat het grote aantal verschillende onderwerpen dat in de Awb geregeld is in de weg aan het opnemen van één experimenteerbepaling die het mogelijk maakt dat bij algemene maatregel van bestuur van ieder Awb-artikel kan worden afgeweken. In ieder geval zou nimmer kunnen worden voldaan aan het uit de Aanwijzingen voor de regelgeving voortvloeiende vereiste dat in de experimenteergrondslag het doel en de functie van de experimenten wordt aangeduid.1 De consequentie van een dergelijke bepaling zou immers zijn dat werkelijk elke Awb-bepaling vatbaar wordt voor experimenten, ook bijvoorbeeld de kernbegrippen besluit en bestuursorgaan en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wat betreft die beginselen lijkt het me evident dat daarmee niet geëxperimenteerd wordt.2 Wat de kernbegrippen betreft staat de grote samenhang tussen de Awb en bijzondere wetgeving naar mijn mening in de weg aan het opnemen van één algemene experimenteerbepaling in de Awb.

Hierboven schreef ik al dat experimenteren met de Awb wringt met sommige doelstellingen van de Awb (bevorderen rechtseenheid, systematiseren en waar mogelijk vereenvoudigen). Daarnaast zou een experimenteerbepaling die ruimte biedt voor afwijken van alle Awb-bepalingen grote consequenties kunnen hebben voor bijzondere wet- en regelgeving. De systematiek en terminologie van de Awb werkt immers door in het bijzonder bestuursrecht.3 De suggestie van Koenraad om artikel 1 van de voorgestelde Experimentenwet rechtspleging zodanig aan te vullen dat ook van de Awb kan worden afgeweken, zou wat mij betreft dan ook niet moeten worden opgevolgd. Dit conceptwetsvoorstel voor een Experimentenwet rechtspleging biedt een wettelijke grondslag voor experimenten met innovatieve gerechtelijke procedures.4 Het voorstel, waarvan de internetconsultatie in het voorjaar van 2018 plaatsvond, maakte afwijking nodig van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de Wet op de rechterlijke organisatie, de Faillissementswet, de Wet griffierechten burgerlijke zaken en de Wet op de rechtsbijstand. In diverse consultatiereacties werd gepleit voor verruiming van het wetsvoorstel tot het bestuursrecht.5 Gelet op het onderwerp van de voorgestelde wet – rechtspleging – zou een verruiming naar mijn mening dan ook een beperking moeten inhouden tot het bestuursprocesrecht (hoofdstuk 8 Awb).6

Als er behoefte bestaat aan experimenteermogelijkheden in de Awb, zou het wat mij betreft dan ook de voorkeur verdienen om dit op een meer gecontroleerde manier aan te pakken: niet één algemene experimenteergrondslag voor de hele wet, maar in bepaalde hoofdstukken of afdelingen een experimenteerbepaling die betrekking heeft op het aldaar geregelde specifieke terrein. Ik noemde hierboven al een bepaling die specifiek betrekking heeft op het bestuursprocesrecht, maar ik zou mij bijvoorbeeld ook een experimenteerbepaling kunnen voorstellen in afdeling 2.3 Awb over ‘Verkeer langs elektronische weg’.

Betekent het voorgaande dat er nimmer experimenten mogelijk zouden moeten zijn waarbij bij wege van experiment een kernbegrip geheel of gedeeltelijk los zou worden gelaten? Nee, dat zou ik niet willen betogen. Maar gelet op de consequenties die dergelijke experimenten zouden kunnen hebben, lijkt het mij beter als dan wordt gekozen voor een experiment dat wordt vormgegeven bij wet in formele zin. Denkbaar is dat een dergelijk experiment eerst op kleine schaal wordt gedaan binnen een bijzonder rechtsgebied. Met een algemene experimenteerbepaling in de Awb zou het lastig kunnen zijn om het experiment tot een rechtsgebied te beperken. Met een wet in formele zin die specifiek met het oog op een dergelijk experiment tot stand komt, kan het experiment veel preciezer worden vormgegeven (men zou ook kunnen zeggen: een algemene experimenteerbepaling zou ertoe kunnen leiden dat bij de uitwerking van het experiment moet worden geconcludeerd dat de amvb toch te weinig mogelijkheden biedt vanwege de relatie tussen de Awb en het bijzonder bestuursrecht). Een idee voor een dergelijk experiment zou het uitbreiden van de bevoegdheden van de bestuursrechter tot feitelijk handelen ter voorbereiding en uitvoering van een appellabel besluit kunnen zijn. Van Ommeren en Huisman pleitten hiervoor al in hun VAR-preadvies in 2013.7 Ook de consultatiereactie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, naar aanleiding van de Experimentenwet rechtspleging maakt hier melding van.8