HvJ EU, 13-09-2017, nr. C-60/16

De utlänningslagen (vreemdelingenwet) van 29 september 20055. bepaalt in hoofdstuk 1, § 8, dat de wet in elk concreet geval aldus moet worden toegepast dat de vrijheid van de betrokkene niet méér wordt beperkt dan noodzakelijk is.

Uit hoofdstuk 1, § 9, van deze wet blijkt duidelijk dat de bepalingen inzake de verplichting om het grondgebied te verlaten en de verwijdering mutatis mutandis ook gelden voor overdrachtsbesluiten overeenkomstig de Dublin III-verordening.

De bepalingen inzake de bewaring van en het toezicht op vreemdelingen staan in hoofdstuk 10 van deze wet.

Volgens § 1, tweede alinea, punt 3, van dit hoofdstuk moet een vreemdeling die 18 jaar of ouder is, in bewaring worden gehouden indien dit noodzakelijk is om een verwijderingsbesluit voor te bereiden of uit te voeren.

Volgens hoofdstuk 10, § 1, derde alinea, van deze wet, kan een besluit tot bewaring alleen worden genomen indien er een risico bestaat dat de betrokkene onder strafbedreiging staande activiteiten zal verrichten in Zweden, zal onderduiken, zich aan de uitvoering van het overdrachtsbesluit zal onttrekken of op andere wijze de uitvoering ervan zal verhinderen.

Overeenkomstig hoofdstuk 10, § 4, tweede alinea, van de vreemdelingenwet mag een vreemdeling met het oog op overdracht niet gedurende meer dan twee maanden in bewaring worden gehouden indien daarvoor geen ernstige redenen bestaan. Zelfs als er dergelijke ernstige redenen bestaan, mag een vreemdeling niet gedurende meer dan drie maanden in bewaring worden gehouden. Indien de uitvoering van een overdrachtsbesluit waarschijnlijk langer zal duren, doordat de vreemdeling niet meewerkt of het tijd kost om de nodige documenten te verkrijgen, bedraagt deze maximumtermijn twaalf maanden.

In hoofdstuk 12, § 13, van deze wet wordt bepaald dat de Migrationsverket (immigratiedienst, Zweden) de uitvoering van verwijderingsbesluiten kan opschorten indien daarvoor specifieke redenen bestaan.

Met haar eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen van het Hof te vernemen of, in een situatie als de onderhavige waarin de verzoekende lidstaat de verzoeker in bewaring heeft genomen nadat de verantwoordelijke lidstaat het verzoek tot overname- of terugname van de verzoeker heeft aanvaard, artikel 28, lid 3, van deze verordening aldus moet worden uitgelegd dat de termijn van zes weken die aan de lidstaten is toegekend om de overdracht uit te voeren, aanvangt op het moment waarop de verzoeker in bewaring wordt genomen. Indien dit niet het geval is, dan wenst de verwijzende rechterlijke instantie van het Hof te vernemen wanneer deze termijn aanvangt.

Met andere woorden, de verwijzende rechterlijke instantie vraagt het Hof, de op de betrokkene toepasselijke regeling te verduidelijken en, in het bijzonder, aan te geven welke termijnen van toepassing zijn op de voor hem geldende overdrachtsprocedure.

Het antwoord op deze vraag volgt niet uit de bewoordingen van artikel 28, lid 3, van deze verordening, aangezien de wetgever niet uitdrukkelijk heeft voorzien in een situatie als de onderhavige.

Het antwoord kan echter worden afgeleid uit, enerzijds, de algemene opzet van deze bepaling en, in het bijzonder, het beginsel dat de wetgever in de eerste alinea van deze bepaling heeft vastgesteld, en de uitwerking daarvan in de derde alinea van deze bepaling en, anderzijds, de doelstellingen die met de Dublin III-verordening worden nagestreefd.

De wetgever stelt in artikel 28, lid 3, eerste alinea, van deze verordening het beginsel vast dat de bewaring ‘zo kort mogelijk en [met inbegrip van de verlenging] niet langer [duurt] dan de tijd die redelijkerwijs nodig is om de vereiste administratieve procedures zorgvuldig af te ronden totdat de overdracht uit hoofde van deze verordening is uitgevoerd’.6.

De wetgever brengt aldus het in overweging 20 van deze verordening bedoelde beginsel ten uitvoering dat bepaalt dat de duur van de bewaring van de verzoeker moet beantwoorden aan het noodzakelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

De inachtneming van deze beginselen moet ervoor zorgen dat de beperkingen op de uitoefening van het recht op vrijheid van de verzoeker binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven, terwijl de autoriteiten van de betrokken lidstaten wel over de materiële voorwaarden moeten kunnen beschikken die nodig zijn om de overdracht correct uit te voeren.

De wetgever geeft invulling aan deze twee beginselen door in artikel 28, lid 3, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening de termijnen vast te stellen die hij voor de lidstaten redelijk acht om alle stappen te doorlopen die nodig zijn voor allereerst het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat en vervolgens de overdracht van de verzoeker in een situatie waarin deze al in bewaring wordt gehouden.

Artikel 28, lid 3, tweede alinea, van deze verordening regelt de procedure die voorafgaat aan de aanvaarding van de overname door de aangezochte lidstaat. De wetgever bepaalt aldus de termijn waarbinnen de verzoekende lidstaat zijn overname- of terugnameverzoek moet indienen bij de lidstaat die hij verantwoordelijk acht, en de termijn waarbinnen deze laatste moet antwoorden.

Op grond van deze alinea beschikt de verzoekende lidstaat over een termijn van maximaal één maand vanaf het tijdstip van indiening door de verzoeker van het verzoek om internationale bescherming, voor het indienen van een overname- of terugnameverzoek bij de lidstaat die hij verantwoordelijk acht, waarna deze laatste vervolgens over een termijn van twee weken beschikt om te antwoorden. Na het verstrijken van deze laatste termijn gaat de verantwoordelijkheid over op de aangezochte lidstaat.

Artikel 28, lid 3, derde alinea, van deze verordening regelt de procedure na de aanvaarding door de aangezochte lidstaat van het verzoek tot overname- of terugname van de verzoeker en de vaststelling van het overdrachtsbesluit. De wetgever geeft immers uitdrukkelijk aan dat de termijn van toepassing is op de overdracht van de verzoeker van de verzoekende lidstaat ‘aan de verantwoordelijke lidstaat’, hetgeen impliceert dat wel degelijk is bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is, en dat deze lidstaat impliciet of expliciet de overname of terugname van de verzoeker heeft aanvaard. Daarenboven preciseert de wetgever dat de overdracht ‘zo spoedig [moet worden] uitgevoerd als praktisch mogelijk is’7., hetgeen inhoudt dat er sprake is van een eerder besluit waarin de overdracht van de verzoeker van de verzoekende staat aan de verantwoordelijke staat in principe is vastgelegd.

Met deze bepaling legt de wetgever aldus de termijn vast waarover de verzoekende lidstaat beschikt om de overdracht, met het oog waarop de verzoeker in bewaring is genomen, feitelijk te organiseren en uit te voeren.

De wetgever is aldus van mening dat de termijn die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de overdracht, hooguit zes weken bedraagt, te rekenen vanaf de impliciete of expliciete aanvaarding van het overname- of terugnameverzoek of vanaf het moment waarop het beroep of het bezwaar niet langer opschortende werking heeft. Volgens de wetgever vangt de termijn aan op het moment waarop de toekomstige overdracht is overeengekomen en zeker is, zodat er alleen nog praktische regelingen voor de uitvoering ervan hoeven te worden getroffen.

Ten slotte bepaalt artikel 28, lid 3, vierde alinea, van de Dublin III-verordening welke consequenties verbonden zijn aan de niet-naleving van de eerder genoemde termijnen. Deze termijnen vormen een strikte limiet voor de uitvoering van de overdrachtsprocedure met het oog waarop tot bewaring is overgegaan, aangezien de verzoekende lidstaat is gehouden de bewaring te beëindigen indien het niet lukt om binnen de toegestane termijnen het verzoek in te dienen of de verzoeker over te dragen, ongeacht de redenen die deze lidstaat zou kunnen aanvoeren.

Welke conclusies kunnen uit de algemene opzet van deze tekst worden getrokken?

Ik stel vast dat de termijnen bedoeld in artikel 28, lid 3, tweede en derde alinea van deze verordening betrekking hebben op een procedure waarin de verzoeker in een zeer vroeg stadium in bewaring is genomen, dat wil zeggen vóór de indiening van het verzoek tot overname of terugname van de verzoeker door de verzoekende lidstaat.

Dit blijkt niet alleen uit de bewoordingen van de tweede alinea van deze bepaling, waarin de wetgever de termijn voor de indiening van het verzoek vaststelt, maar ook uit de tekst van de derde alinea van diezelfde bepaling, waarin de wetgever bepaalt dat de bedoelde termijn van zes weken aanvangt op het moment waarop dit verzoek wordt aanvaard. De aldus door de wetgever in artikel 28, lid 3, derde alinea, van deze verordening vastgestelde termijn is het logische gevolg van de bepalingen van de voorgaande alinea en is gebaseerd op het feit dat de verzoeker op het moment van indiening van het overname- of terugnameverzoek door de verzoekende lidstaat reeds in bewaring wordt gehouden.

Bijgevolg zijn de termijnen van artikel 28, lid 3, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening niet bedoeld om te worden toegepast in een procedure als de onderhavige, waarin de verzoeker in bewaring is genomen nadat de aangezochte lidstaat zijn overname of terugname heeft aanvaard, maar voordat zijn overdracht feitelijk is geregeld.

Er bestaan dus geen specifieke bepalingen voor de situatie waarin de verzoeker, gezien het feit dat hij in bewaring wordt gehouden, niet langer binnen de werkingssfeer van artikel 29, lid 1, van deze verordening valt — dat voorziet in een algemene regeling en een termijn van maximaal zes maanden voor de uitvoering van de overdracht van een verzoeker die niet in bewaring wordt gehouden — maar onder die van artikel 28 van deze verordening — dat specifieke bepalingen en bijzondere regels voor de overdrachtsprocedure van in bewaring gehouden personen bevat.

Toch is er mijns inziens geen sprake van een juridische leemte.

Zoals ik eerder heb aangegeven8., is het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter immers allereerst gelegen in het algemene beginsel dat de Uniewetgever in artikel 28, lid 3, eerste alinea, van de Dublin III-verordening heeft vastgelegd. Zo moet de bewaring zo kort mogelijk duren en mag zij, op grond van het noodzakelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, niet langer duren dan de termijn die redelijkerwijs nodig is om de met het oog op de uitvoering van de overdracht vereiste stappen te ondernemen.

Vervolgens dient de wijze waarop de Uniewetgever in artikel 28, lid 3, derde alinea, van deze verordening concreet invulling heeft gegeven aan dit beginsel, als uitgangspunt te worden genomen.

De rechtspositie van de betrokkene komt immers dicht in de buurt van die waar het in deze bepaling om gaat, aangezien in beide gevallen de betrokkene in bewaring wordt gehouden op een moment waarop de overdracht tussen de betrokken lidstaten is overeengekomen en derhalve feitelijk in gang kan worden gezet.

In een situatie als de onderhavige zie ik daarom geen enkele reden om af te wijken van de door de wetgever in die bepaling vastgestelde termijn van zes weken aangezien dit, zoals ik eerder heb aangegeven9., de tijd is die de betrokken lidstaten volgens de wetgever redelijkerwijs nodig hebben om de overdracht feitelijk te regelen, te rekenen vanaf het moment waarop de toekomstige overdracht is overeengekomen en zeker is (ofwel omdat het verzoek is aanvaard ofwel omdat het beroep of het bezwaar niet langer opschortende werking heeft), zodat er alleen nog praktische regelingen voor de uitvoering ervan hoeven te worden getroffen. In de onderhavige situatie is het zo dat de aangezochte lidstaat, te weten de Italiaanse Republiek, de terugname van de verzoeker heeft aanvaard.

Het doel van deze termijn is dus, de twee betrokken lidstaten in staat te stellen overleg te plegen over de uitvoering van de overdracht, en meer in het bijzonder de verzoekende lidstaat in staat te stellen de technische afhandeling van de overdracht te regelen, daar deze geschiedt volgens de nationale wettelijke regeling van deze laatste lidstaat. Beide worden geacht deze termijn volledig te benutten voor het regelen van de technische afhandeling van de overdracht.10.

Door de termijn voor de uitvoering van de overdracht te beperken tot zes weken te rekenen vanaf het moment waarop de toekomstige overdracht in principe is overeengekomen en zeker is, heeft de Uniewetgever dus een afweging gemaakt tussen enerzijds de eisen die inherent zijn aan de uitvoering van een dergelijke procedure, die gepaard kan gaan met tal praktische en organisatorische problemen, en anderzijds de ernst van de ingreep die een maatregel van bewaring vormt op het recht op vrijheid van de verzoeker zoals dat is neergelegd in artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Wat het aanvangsmoment van deze termijn betreft, kan het slechts gaan om de datum waarop de verzoeker daadwerkelijk in bewaring is genomen. Het is immers duidelijk dat, in een situatie als de onderhavige, de termijn van zes weken bedoeld in artikel 28, lid 3, derde alinea, van de Dublin III-verordening niet kan aanvangen op het moment waarop het overname- of terugnameverzoek wordt aanvaard. In een dergelijke situatie is het mogelijk dat de betrokkene pas enkele weken of zelfs enkele maanden na deze aanvaarding in bewaring wordt genomen, en deze tijd kan uiteraard niet worden afgetrokken van de termijn van zes weken die aan de betrokken lidstaten is toegekend om de overdracht uit te voeren. Deze termijn zou dan kunnen worden tenietgedaan of in elk geval zodanig worden verminderd dat de verzoekende lidstaat niet alleen niet in staat zou zijn om deze overdracht uit te voeren, maar ook zou worden gedwongen de bewaring te beëindigen, waardoor de in deze bepaling genoemde procedure elk nuttig effect zou worden ontnomen.

Gezien al deze factoren ben ik derhalve van mening dat artikel 28, lid 3, eerste alinea, van deze verordening aldus moet worden uitgelegd dat, in een situatie als de onderhavige waarin de verzoekende lidstaat de verzoeker om internationale bescherming in bewaring heeft genomen nadat de aangezochte lidstaat zijn terugname heeft aanvaard, deze lidstaten voor de uitvoering van de overdracht van de verzoeker beschikken over een termijn van zes weken te rekenen vanaf de dag waarop deze in bewaring wordt genomen.

Met de derde en de vierde vraag, die gezamenlijk dienen te worden behandeld, wordt het Hof verzocht om aan te geven hoe de termijn van zes weken die aan de lidstaten is toegekend voor de uitvoering van de overdracht van de verzoeker die in bewaring wordt gehouden terwijl hij tegen het overdrachtsbesluit beroep heeft ingesteld of tegen dit besluit bezwaar heeft aangetekend, dient te worden berekend.

De verwijzende rechterlijke instantie wenst in het bijzonder te vernemen of artikel 28, lid 3, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten voor uitvoering van de overdracht van de verzoeker beschikken over een nieuwe termijn van zes weken te rekenen vanaf het moment waarop het beroep of het bezwaar niet langer opschortende werking heeft, dan wel of deze termijn moet worden verminderd met het aantal dagen dat de verzoeker in bewaring is gehouden nadat de verantwoordelijke lidstaat het besluit tot overname of terugname van deze verzoeker heeft aanvaard.

Daarenboven wenst de verwijzende rechterlijke instantie te vernemen of, met het oog op deze beoordeling, rekening moet worden gehouden met het feit dat de betrokkene de bevoegde nationale rechterlijke instantie niet om opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit heeft verzocht.

In de eerste plaats ben ik van mening dat de gevraagde uitlegging van artikel 28, lid 3, van deze verordening voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof en, in het bijzonder, uit de overwegingen van het Hof in het arrest van 29 januari 2009, Petrosian.11.

In deze zaak werd het Hof verzocht om uitlegging van de bepalingen van artikel 20, lid 1, onder d), van verordening EG nr. 343/200312., volgens hetwelk de overdracht van een asielzoeker aan de verantwoordelijk lidstaat diende plaats te vinden zodra dat praktisch mogelijk was en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden na de aanvaarding van het overname- of terugnameverzoek of na de beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit opschortende werking had.

Het Hof werd verzocht aan te geven of de in deze bepaling bedoelde termijn voor de overdracht reeds inging met de voorlopige rechterlijke beslissing waarbij het in gang zetten van de overdracht werd opgeschort, dan wel pas met de rechterlijke beslissing over de gegrondheid van de procedure.

Voor de beantwoording van deze vraag heeft het Hof zich vooral gebaseerd op een teleologische uitlegging van de betrokken bepaling, waarbij het de nadruk heeft gelegd op het doel dat met het stellen van een overdrachtstermijn aan de lidstaten werd beoogd.

Zo heeft het Hof erop gewezen dat de in artikel 20, lid 1, onder d), van verordening nr. 343/2003 bedoelde termijn van zes maanden tot doel heeft om, in verband met de aan de overdracht verbonden praktische complicaties en organisatorische problemen, de twee betrokken lidstaten in staat te stellen overleg te plegen over de uitvoering van de overdracht, en meer in het bijzonder de verzoekende lidstaat in staat te stellen de wijze waarop de overdracht zal plaatsvinden, te regelen.13. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat, gelet op deze doelstelling, het aanvangsmoment van de overdracht dusdanig moest worden bepaald dat de lidstaten over een termijn van zes maanden beschikken voor het regelen van de technische afhandeling van de overdracht. In die omstandigheden kon die termijn pas aanvangen wanneer de toekomstige uitvoering van de overdracht was overeengekomen en zeker was, en alleen de uitvoeringswijze nog moest worden geregeld, hetgeen inhield dat de termijn aanving met de rechterlijke beslissing over de gegrondheid van de procedure.

In de onderhavige zaak kan deze analyse mijns inziens naar analogie worden toegepast.

Hoewel artikel 28, lid 3, van de Dublin III-verordening de termijn voor de uitvoering van de overdracht van een in bewaring gehouden persoon bepaalt, is het door de wetgever in deze context nagestreefde doel identiek aan dat van artikel 20, lid 1, onder d), van verordening nr. 343/2003. Zoals we hebben gezien, moet deze aan de lidstaten toegekende termijn van zes weken vanaf de aanvaarding van het overname- of terugnameverzoek of vanaf het moment waarop het beroep tegen het overdrachtsbesluit of het bezwaar niet langer opschortende werking heeft, de lidstaten in staat stellen om de overdracht van een in bewaring gehouden persoon feitelijk te regelen.

Deze termijn, die al kort is, mag dus niet worden verminderd met de periode waarin de verzoeker om internationale bescherming in bewaring is gehouden.

Enerzijds mag niet uit het oog worden verloren dat de bewaring van de verzoeker met het oog op overdracht iets anders is dan een gevangenisstraf. De redenering dat het aantal dagen dat al in hechtenis is doorgebracht, van de straf wordt afgetrokken, is hier niet van toepassing. De bewaring waar het hier om gaat, is een administratieve maatregel waarvan de duur, zo kort mogelijk, de autoriteiten in staat moet stellen om de overdracht van de betrokkene veilig te stellen.

Anderzijds dient het nuttig effect van de bepalingen van artikel 28, lid 3, van deze verordening te worden gewaarborgd. De termijn voor uitvoering van de overdracht mag dus niet worden verminderd met het aantal dagen dat de verzoeker in bewaring is gehouden nadat de verantwoordelijke lidstaat zijn overname of terugname heeft aanvaard. Indien dit het geval zou zijn, zou er immers een situatie kunnen ontstaan waarin de termijn waarover de lidstaten beschikken om de overdracht van de verzoeker uit te voeren, wordt verminderd met de tijd die de nationale rechterlijke instanties nodig hebben om uitspraak te doen over de gegrondheid van het overdrachtsbesluit. In een dergelijk geval zou het mogelijk zijn dat deze termijn zodanig wordt verminderd dat de betrokken lidstaten niet in staat zijn om de overdracht van de verzoeker in deze extreem korte periode te organseren en zij derhalve gehouden zijn, de bewaring van de betrokkene overeenkomstig artikel 28, lid 3, vierde alinea, van deze verordening te beëindigen.

Bijgevolg moet het aanvangsmoment van deze termijn zodanig worden bepaald dat de lidstaten daadwerkelijk over een termijn van zes weken beschikken om praktische regelingen voor de uitvoering van deze overdracht te treffen, waarbij deze termijn mijns inziens moet ingaan op het moment waarop het beroep tegen het overdrachtsbesluit of het bezwaar tegen dit besluit niet langer opschortende werking heeft, zoals is bepaald in artikel 28, lid 3, derde alinea, van de Dublin III-verordening.

In de tweede plaats ben ik van mening dat deze uitlegging van de rechtsregel niet mag variëren naargelang de opschorting van het overdrachtsbesluit een de facto opschorting is, de opschorting op een beslissing van een bevoegde nationale rechterlijke instantie berust of de betrokken persoon hierom heeft verzocht.

Ik herinner eraan dat, overeenkomstig artikel 27, lid 3, van deze verordening en ter waarborging van het recht van de verzoeker om tegen het overdrachtsbesluit een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen, de lidstaten in hun nationale recht moeten bepalen dat het beroep of het bezwaar de betrokkene het recht verleent om in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar in de verzoekende lidstaat te blijven [punt a) van deze bepaling], ‘of’ dat de overdracht automatisch wordt opgeschort, waarbij een rechterlijke instantie binnen een redelijke termijn onderzoekt of het beroep of het bezwaar al dan niet opschortende werking heeft [punt b) van deze bepaling], ‘of’ dat de betrokkene de gelegenheid heeft om te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar [punt c) van dezelfde bepaling].

Zoals blijkt uit de bewoordingen die de Uniewetgever in artikel 27, lid 3, van deze verordening heeft gebruikt en in het bijzonder uit het nevenschikkende voegwoord ‘of’, dat deze in de punten a) en b), van deze bepaling heeft gebruikt, gaat het wel degelijk om alternatieve maatregelen.

Ten eerste wijs ik erop dat de wetgever in artikel 28, lid 3, derde alinea, van de Dublin III-verordening de termijn van zes weken laat ingaan op het tijdstip waarop het beroep of het bezwaar niet langer opschortende werking heeft ‘overeenkomstig artikel 27, lid 3’ van deze verordening. De wetgever berekent deze termijn dus op dezelfde wijze ongeacht of de opschorting van het overdrachtsbesluit een de facto opschorting in de zin van artikel 27, lid 3, onder a), van deze verordening is, de opschorting op een beslissing van een bevoegde nationale rechterlijke instantie in het kader van artikel 27, lid 3, onder b), van de Dublin III-verordening berust of de betrokken persoon hierom heeft verzocht op grond van de mogelijkheid die hem wordt geboden in artikel 27, lid 3, onder c), van deze verordening.

Ten tweede ben ik van mening dat, gelet op de beoordelingsmarge die de lidstaten op grond van artikel 27, lid 3, van deze verordening ter zake van de vorm en wijze de opschorting van het overdrachtsbesluit hebben, de in artikel 28, lid 3 van de Dublin III-verordening bedoelde termijn van zes weken slechts een objectieve termijn kan zijn die ingaat op het moment waarop het beroep of het bezwaar tegen het overdrachtsbesluit niet langer opschortende werking heeft, ongeacht de keuze die de lidstaten in hun wetgeving hebben gemaakt.

In het onderhavige geval blijkt uit de feiten zoals de verwijzende rechterlijke instantie die in haar verzoek heeft omschreven, dat het hier gaat om een opschorting waar de immigratiedienst op grond van hoofdstuk 12, § 13 van de vreemdelingenwet om heeft verzocht.

Gelet op het voorafgaande geef ik het Hof dan ook in overweging voor recht te verklaren dat artikel 28, lid 3, derde alinea, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat, in het geval waarin de verzoeker tegen het overdrachtsbesluit beroep heeft ingesteld of daartegen bezwaar heeft aangetekend, de betrokken lidstaten voor de uitvoering van de overdracht beschikken over een termijn van zes weken vanaf het ogenblik waarop het beroep of het bezwaar tegen het overdrachtsbesluit niet langer opschortende werking heeft, ongeacht of de opschorting van het overdrachtsbesluit een de facto opschorting in de zin van artikel 27, lid 3, onder a), van deze verordening is, de opschorting op een beslissing van een bevoegde nationale rechterlijke instantie in het kader van artikel 27, lid 3, onder b), van deze verordening berust of de betrokken persoon hierom heeft verzocht op grond van artikel 27, lid 3, onder c), van dezelfde verordening.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen van het Hof te vernemen of artikel 28 van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als de onderhavige op grond waarvan een verzoeker om internationale bescherming met het oog op zijn overdracht van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat, maximaal twee maanden in bewaring mag worden gehouden indien er geen ernstige redenen bestaan om hem langer in bewaring te houden, maximaal drie maanden in bewaring mag worden gehouden indien dergelijke redenen bestaan en ten slotte maximaal twaalf maanden in bewaring mag worden gehouden indien de overdracht waarschijnlijk langer zal duren doordat de verzoeker niet meewerkt of de voor de uitvoering van de procedure benodigde documenten ontbreken.

Het antwoord op deze vraag volgt in de eerste plaats uit de uitlegging van de bepalingen van artikel 28, lid 3, van deze verordening waar ik in het kader van de behandeling van de eerste prejudiciële vraag aandacht aan heb besteed.

Om de redenen die ik zojuist heb genoemd, ben ik van mening dat artikel 28, lid 3, van deze verordening in een situatie als de onderhavige aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten voor de uitvoering van de overdracht van de verzoeker aan de verantwoordelijke lidstaat beschikken over een termijn van maximaal zes weken te rekenen vanaf het moment waarop deze in bewaring is genomen.

Een nationale wettelijke regeling als de onderhavige, die toestaat dat een verzoeker om internationale bescherming in bewaring wordt gehouden gedurende een periode van meer dan zes weken en dat deze periode kan worden verlengd tot maximaal twaalf maanden, is volgens mij dan ook geheel in strijd met de uitlegging die moet worden gegeven aan een verbindende, rechtstreeks toepasselijke bepaling zoals artikel 28, lid 3, van de Dublin III-verordening en dus met de verbindende kracht van de verordeningen van de Unie.

In de tweede plaats ben ik van mening dat de bepalingen van deze nationale wettelijke regeling, door toe te staan dat deze bewaring op onduidelijke gronden kan worden verlengd tot maximaal twaalf maanden ‘indien de uitvoering van het overdrachtsbesluit waarschijnlijk langer zal duren doordat de vreemdeling niet meewerkt of het tijd kost om de nodige documenten te verkrijgen’14., niet alleen in strijd zijn met het noodzakelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel waaraan de bewaring van de verzoeker om internationale bescherming moet voldoen, maar evenmin voldoen aan de eisen van duidelijkheid en voorspelbaarheid die gelden bij de vaststelling van de vrijheid beperkende maatregelen.

Ik herinner eraan dat de Uniewetgever met artikel 28 van deze verordening beoogt te waarborgen dat de beperkingen op de uitoefening van het recht op vrijheid van de verzoeker binnen de grenzen blijven van hetgeen strikt noodzakelijk is om de betrokken lidstaten in staat te stellen de overdracht van de verzoeker uit te voeren.

Enerzijds is de bewaring van een verzoeker om internationale bescherming op grond van artikel 28, lid 2, van deze verordening slechts toegestaan op één enkele grond, namelijk het gedrag van de verzoeker, waarbij de autoriteiten moeten aantonen dat er een significant risico bestaat dat hij zal onderduiken.

Anderzijds mag de verlenging van de bewaring er niet toe leiden dat de in artikel 28, lid 3, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening uitdrukkelijk bepaalde termijnen worden overschreden. Deze termijnen vormen een strikte limiet voor de uitvoering van de procedure. De Uniewetgever noemt geen enkele grond die de verlenging van deze termijnen kan rechtvaardigen, en de verzoekende lidstaat zal uiteindelijk geen andere keuze hebben dan de bewaring van de verzoeker te beëindigen indien hij niet in staat is om binnen de toegestane termijnen zijn overname- of terugnameverzoek in te dienen of om deze verzoeker over te dragen.

De nationale wettelijke regeling voldoet duidelijk niet deze beginselen.

Ten eerste staat deze wettelijke regeling een verlenging van de bewaring toe.

Ten tweede stelt deze regeling de verlenging van deze de vrijheid beperkende maatregel afhankelijk van een risico of een waarschijnlijkheid (‘indien […] waarschijnlijk’15.), hetgeen duidelijk in strijd is met de eis van voorspelbaarheid en geen waarborg biedt voor de noodzakelijke rechtszekerheid van de in bewaring gehouden persoon.

Ten derde staat deze wettelijke regeling verlenging van de bewaring van de verzoeker om internationale bescherming toe indien er sprake is van ‘ernstige redenen’ die niet nader worden omschreven of van andere gronden die mijns inziens niet overtuigend zijn.

Door toe te staan dat de bewaring tot maximaal twaalf maanden wordt verlengd, omdat ‘de uitvoering van het overdrachtsbesluit waarschijnlijk langer zal duren doordat de vreemdeling niet meewerkt of het tijd kost om de nodige documenten te verkrijgen’16., is deze wettelijke regeling immers in tegenspraak met de redenen waarom de bewaring kan worden gelast overeenkomstig artikel 28, lid 2, van de Dublin III-verordening.

Ik herinner eraan dat de bewaring van de verzoeker om internationale bescherming tot doel heeft de administratieve en feitelijke afhandeling van diens overdracht te vergemakkelijken waarbij er met name voor wordt gezorgd dat de betrokkene ter beschikking van de bevoegde autoriteiten blijft en de uitvoering van de overdrachtsprocedure niet in gevaar brengt. Vanaf het moment waarop de verzoeker dus in bewaring wordt gehouden met het oog op de goede uitvoering van deze overdracht, wordt mijns inziens moeilijk om als rechtvaardiging voor de verlenging van een dergelijke maatregel aan te voeren dat de betrokkene niet meewerkt, terwijl hij van zijn vrijheid is beroofd.

Verder dient, met betrekking tot de grond dat de voor de overdracht benodigde documenten ontbreken, eraan te worden herinnerd dat de Uniewetgever in artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/33, uitdrukkelijk heeft bepaald dat ‘[v]ertraging in de administratieve procedure die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven, geen reden [is] om de bewaring te laten voortduren’.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof dan ook in overweging voor recht te verklaren dat artikel 28, lid 3, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als de onderhavige op grond waarvan een verzoeker om internationale bescherming met het oog op zijn overdracht van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat maximaal twee maanden in bewaring mag worden gehouden indien er geen ernstige redenen bestaan om hem langer in bewaring te houden, maximaal drie maanden in bewaring mag worden gehouden indien dergelijke redenen bestaan en ten slotte maximaal twaalf maanden in bewaring mag worden gehouden indien de uitvoering van de overdracht waarschijnlijk langer zal duren doordat de verzoeker niet meewerkt of de voor de uitvoering van de procedure benodigde documenten ontbreken.