17.4.1 Vertrouwen op gedragingen

In de klassieke rechtshulpverhoudingen kunnen verschillende gedragingen als object van het vertrouwen. Daarbij is het zo dat het vertrouwen in eerste instantie betrekking heeft op die gedragingen, maar daarbij, via die gedragingen, ook betrekking heeft op bijvoorbeeld het resultaat van die gedraging, zoals het naleven van een concrete verdragsrechtelijke verplichting of gedane toezegging of, abstracter, een eerlijke berechting of juiste bestraffing. Deze gedragingen die objecten vormen van het vertrouwen zijn in het vorige deel van dit boek op een rij zijn gezet. In het navolgende zal van de meer algemeen werkende vormen van vertrouwen op gedragingen worden nagegaan of er reden is om in EU-verband uit te gaan van een versterkte werking ervan. In het voorgaande deel zijn ook gedragingen verwerkt die slechts in zeer bijzondere situaties aan de orde komen of zich slechts in een enkele verdragsverhouding voordoen. Het voert te ver om ook daarvan in detail na te gaan welke veranderingen in EU-verband optreden. De navolgende bespreking zal zich concentreren op de aan bepaalde vormen van rechtshulp inherente gedragingen.

Een gedraging die bij verschillende vormen van rechtshulp primair het object vormt van het vertrouwen is de berechting. Als gezegd, is het doorgaans wel zo dat daarbij ook sprake is van vertrouwen op de naleving van een verplichting die dan vorm krijgt door middel van de berechting. Bij uitlevering ter vervolging zal die berechting na de rechtshulpverlening plaatsvinden, hetgeen ook geldt voor overdracht van strafvervolging en (de belangrijkste vormen van) kleine rechtshulp. Bij overdracht van executie heeft die berechting nu juist al plaatsgehad voorafgaand aan de rechtshulpverlening. De vraag in dit onderdeel van deze studie is, of het vertrouwen op de berechting (al dan niet als middel om aan bijvoorbeeld verplichtingen te voldoen) sterker zou moeten zijn vanwege het institutionele kader van de Europese Unie.

Waar het gaat om mensenrechtelijke normen waar de berechting aan moet voldoen of die via de berechting gestalte krijgen, geldt ook buiten dat verband in veel gevallen het EVRM, met daarbij het toezicht van het EHRM. Met de inwerkingtreding van ‘Lissabon’ is daar de formele binding aan het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie bijgekomen. Inhoudelijk lijkt dat een, zij het beperkte, toevoeging aan de door het EVRM gewaarborgde rechten. De algemene gelding van het ne bis in idem-beginsel (artikel 50 Hv) kan als aanvullende door het Handvest toegevoegd mensenrechtelijke waarborg worden genoemd, nu het EVRM dat recht enkel als facultatief protocol kent, waarbij niet onvermeld mag blijven dat de Schengen Uitvoeringsovereenkomst in artikel 54 dat beginsel ook al van toepassing verklaart op dubbele vervolging in twee verschillende staten.

Meer nog dan het Handvest lijken de minimumnormen en procedurele waarborgen die in EU-verband zijn en worden ontwikkeld toegevoegde waarde te hebben voor het vertrouwen op de berechting. Inhoudelijk tillen deze maatregelen het strafprocesrecht van de lidstaten onmiskenbaar naar een hoger plan waar het om de geboden rechtsbescherming aan verdachte (en slachtoffer) gaat. Enerzijds introduceren deze minimumnormen en procedurele waarborgen concrete verplichtingen op de naleving waarvan weer (al dan niet) wordt vertrouwd, anderzijds vormen zij, indien zij worden nageleefd, reden om uit te gaan van een sterker vertrouwen op de berechting nu die berechting daardoor aan kwaliteit wint en dus ‘beter’ en vooral ‘eerlijker’ zal zijn. De richtlijnen die reeds zijn vastgesteld laten bijvoorbeeld voor Nederland zien dat het strafprocesrecht op onderdelen dient te worden aangepast, bijvoorbeeld om het recht op toegang tot een advocaat of op informatie in een strafprocedure wettelijk te garanderen. Voor de lidstaten is aan de hand van evaluaties vanuit de Commissie kenbaar of deze maatregelen in de andere lidstaten tijdig en juist zijn geïmplementeerd. En waar dat na de implementatietermijn niet het geval is, kan de justitiabele zich er, mits onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig, rechtstreeks op beroepen.1 Veel concreter dan enkel op grond van een abstractere mensenrechtelijke norm, weet de betrokken burger, maar ook de aangezochte lidstaat, door deze procedurele waarborgen en minimumnormen waar de verdachte aan toe zal zijn na de rechtshulpverlening, in het geval van prospectief vertrouwen op de berechting, of binnen welk strafvorderlijk kader en met welke waarborgen de veroordeelde is berecht, bij retrospectief vertrouwen.

Een volgende, belangrijke vraag is die naar de effectuering van deze grondrechten, minimumnormen en procedurele waarborgen. Immers door te bezien op welke wijze dergelijke rechten (voor de verdachte) en verplichtingen (voor de overheid) kunnen worden geëffectueerd, kan worden beoordeeld in welke mate de andere lidstaat kan vertrouwen op de (uiteindelijke) naleving ervan (te weten nadat de betrokken burger die naleving eventueel heeft kunnen afdwingen). Waar het EVRM een individueel klachtrecht kent, waarbij voor de praktijk vaak ook nog van belang is dat het EHRM een interim measure kan treffen, kent het Hof van Justitie van de Europese Unie dergelijke voorzieningen niet. Het toezicht vindt derhalve op een andere manier plaats, te weten door prejudiciële vragen, die een belangrijkere functie in het kader van de rechtseenheid dan van de rechtsbescherming hebben, en infractieprocedures. Die laatste zullen niet in directe zin een rol spelen bij de bescherming van het belang van de individuele burger. Wel kan een inbreukprocedure, gestart door Commissie of een of meer lidstaten, een rol spelen wanneer een andere lidstaat te weinig voortvarend samenwerkt op justitieel gebied of wanneer richtlijnen houdende minimumnormen en procedurele waarborgen stelselmatig geen toepassing vinden in een lidstaat. Op die manier vormen inbreukprocedures toch een stok achter de deur, zij het in meer algemene zin.

Zoals hiervoor opgemerkt, staat voor een individu wel het klachtrecht bij het EHRM open. Bij zijn interpretatie van bijvoorbeeld het recht op een eerlijk proces, zal het EHRM op termijn ook minimumnormen en procedurele waarborgen betrekken die in EU-verband zijn vastgesteld. Dat betekent dat die EU-normen, weliswaar via Straatsburg en het recht op een eerlijk proces, indirect toch kunnen worden ingeroepen bij een supranationale rechter.

Daarnaast kent de vertrouwensagenda ook onderdelen die het vertrouwen beogen te vergroten in de justitiële autoriteiten, onder wie de rechter, van de andere lidstaten. Naast het abstracte agendapunt van de gemeenschappelijke gehechtheid aan mensenrechten en fundamentele vrijheden en de ontwikkeling van een Europese justitiële cultuur, geschiedt dat door opleiding en uitwisseling van functionarissen en het bevorderen van Europese netwerken van en contact tussen justitiële organisaties.

Hoewel bij elk van deze ontwikkelingen kanttekeningen kunnen worden geplaatst, is verdedigbaar dat zij het vertrouwen kunnen vergroten dat in de berechting in de andere lidstaat kan worden gesteld. Immers dragen al deze ontwikkelingen bij aan een versterking van de positie van de verdachte en de ontwikkeling van een justitiële cultuur die rechtsstatelijke beginselen en de waarden van de Unie serieus nemen. Dit draagt bij aan de kwaliteit van de berechting en is reden om in sterkere mate te vertrouwen op die berechting. Voor de goede orde moet worden opgemerkt dat met die berechting wordt gedoeld op de gehele berechting, inclusief rechtsmiddelen en de toegang tot een supranationale rechter als het EHRM.

De tenuitvoerlegging van de opgelegde sanctie is ook een gedraging waarop bij verschillende rechtshulpvarianten wordt vertrouwd. Achter de tenuitvoerlegging als het object van het vertrouwen gaan weer andere ‘vertrouwensobjecten’ schuil, veelal verplichtingen. Het hangt van de concrete situatie af om welke verplichting het dan gaat. Bij overdracht van executie gaat het bijvoorbeeld om het vertrouwen dat de tenuitvoerlegging plaatsvindt, maar ook om de wijze waarop die plaatsvindt. Zowel bij uitlevering ter executie van een straf als bij overdracht van de executie is sprake van vertrouwen op de tenuitvoerlegging van de sanctie. Indien een uitlevering ter vervolging of een overdracht van strafvervolging uiteindelijk tot een veroordeling en oplegging van sanctie leidt, is ook bij deze rechtshulpinstrumenten de tenuitvoerlegging van die sanctie te zien als een gedraging waarop het vertrouwen zich mede richt. Het kan daarbij, als gezegd, gaan om de daadwerkelijke tenuitvoerlegging als zodanig en om de wijze van tenuitvoerleggen, en daarbij weer om meer feitelijke aspecten van de wijze van tenuitvoerleggen, zoals de detentieomstandigheden, en om meer juridische aspecten, zoals aftrek van voorarrest en voorwaardelijke of vervroegde invrijheidstelling.

Tot op grote hoogte geldt hier hetgeen hiervoor ook over de berechting is opgemerkt. Het EVRM biedt bescherming via met name de artikelen 3 en 5 EVRM, maar die bescherming is niet exclusief voor het EU-kader. Het Handvest zal daar waar het gaat om de tenuitvoerlegging van een sanctie weinig aan toevoegen. Dit wordt bijvoorbeeld onderstreept door het eerder in paragraaf 15.3.2 besproken arrest-Aranyosi en Căldăraru, waarin het Hof van Justitie voor de toepassing van artikel 4 Handvest zeer nadrukkelijk kijkt naar het daarmee corresponderende artikel 3 EVRM en de uitleg van dat laatste artikel door het EHRM.2

Dat ligt iets anders voor zover het gaat om de detentiepraktijk, aangezien ook de verbetering daarvan onderdeel is van de vertrouwensagenda. Waar dienaangaande in EU-verband normen of voorschriften worden geformuleerd waar de veroordeelde zich op zou kunnen beroepen, wordt in juridisch opzicht rechtsbescherming geboden die een grotere rol voor het onderling vertrouwen op dit punt zou kunnen rechtvaardigen. Belangrijker is wellicht de meer feitelijke verbetering van de detentiepraktijk. De Unie zou werk kunnen maken van de verbetering van detentieomstandigheden en daaraan een toezichtmechanisme kunnen koppelen. Dit zou vergelijkbaar zijn met de inspectie door het CPT. Daarnaast is te verwachten dat het CPT initiatieven in EU-verband betrekt bij het toezicht dat het in het algemeen al houdt op de detentiepraktijk (ook) van EU-landen en normen die uit die EU-initiatieven voortvloeien overneemt in zijn ‘standards’. Positieve ontwikkelingen op dit vlak in lidstaten waar de detentieomstandigheden nu te wensen over laten, kunnen weer een groter vertrouwen bewerkstelligen in de wijze waarop de tenuitvoerlegging van de sanctie feitelijk plaatsvindt.3

Zoals eerder vastgesteld, ontbreekt het de veroordeelde aan de mogelijkheid rechtstreeks te klagen bij het Hof van Justitie over de juridische of feitelijke wijze van tenuitvoerlegging van een sanctie, bijvoorbeeld ingeval de tenuitvoerlegging niet tegemoetkomt aan de eisen daaraan gesteld in het toepasselijke kaderbesluit of de toepasselijke richtlijn. In het kader van een prejudiciële procedure kan het Hof van Justitie zich daar wel over uitlaten. Het inroepen van die procedure hangt wel af van de rechter uit, in dit voorbeeld, de staat van tenuitvoerlegging. De andere lidstaat of de Commissie zou onder omstandigheden een inbreukprocedure kunnen starten, maar in een individueel geval ligt dat niet voor de hand, zeker omdat die andere lidstaat daar weinig belang bij heeft. De veroordeelde daarentegen heeft dat wel, maar deze staat in EU-verband met lege handen. Voor het vertrouwensbeginsel is het vertrouwen dat wordt gesteld in de rechter van de andere lidstaat daardoor zeer relevant: die dient onder omstandigheden een prejudiciële vraag te stellen en recht te spreken met inachtneming van het antwoord op die vraag. Dit vertrouwen is evenwel niet geborgd, in die zin dat ook de justitiabele een instrument in handen heeft. Wel kent de vertrouwensagenda, zoals eerder bleek, punten die het vertrouwen in de rechter van de andere lidstaat zou kunnen versterken.

De uitsluiting van de exequaturprocedure in het Europees overbrengingsbevel is in dit verband interessant. Een vrijheidsbenemende sanctie wordt in EU-verband niet langer omgezet naar Nederlandse maatstaven, maar – een enkele uitzondering daargelaten – onverkort ten uitvoer gelegd. Het duidt op een groter vertrouwen op de strafoplegging in de andere staat: zonder dat vertrouwen is deze belangrijke stap, die de doelmatigheid van de tenuitvoerlegging moet bevorderen, niet te nemen.

De (eerdere) opsporing in de andere staat vormt een gedraging waarop het vertrouwen betrekking heeft bij kleine rechtshulp en doorgaans ook bij overdracht van strafvervolging. Ook bij uitlevering kan soms sprake zijn van overdracht van bijvoorbeeld in beslag genomen voorwerpen die de opgeëiste persoon bij zijn aanhouding in zijn bezit had, maar in dat geval is eigenlijk sprake van aan de uitlevering accessoire kleine rechtshulp. Het gaat dan telkens niet zozeer om het vertrouwen dat die opsporing heeft plaatsgevonden, maar om de wijze waarop. In het bijzonder de rechtmatigheid van de opsporing is dan van belang. Ook hier is gelding van het EVRM belangrijk, maar deze is opnieuw niet beperkt tot samenwerking binnen de EU.

Belangrijker als aan de EU-samenwerking eigen kenmerk van de opsporing zijn de specifieke minimumnormen en procedurele waarborgen die in EU-verband zijn en worden ontwikkeld. De toegang tot een advocaat is zeer relevant voor de opsporingsfase, met name waar het om verhoor gaat, maar ook het recht op informatie in strafprocedures en het recht op vertolking en vertaling zijn van waarde. Al deze maatregelen omkleden de opsporing immers met waarborgen die enerzijds zelf verplichtingen vormen die moeten worden nageleefd, maar die anderzijds ook de kans vergroten dat de opsporing overigens rechtmatig verloopt. Illustratief is de toegang tot een raadsman: die kijkt over de schouder van de autoriteiten mee. Dit zal tot grotere normconformiteit leiden en, waar die nog ontbreekt, de verdachte de mogelijkheid bieden om onrechtmatigheden aan de kaak te stellen.

Voor de toetsing van de opsporing is de toegang tot de rechter van groot belang. De Hoge Raad gaat ervan uit dat bij opsporing onder verantwoordelijkheid van de andere staat, de Nederlandse rechter enkel kan toetsen of wordt voldaan aan het recht op een eerlijk proces. Andere schendingen dienen te worden overgelaten aan de rechter in de vreemde staat. Uiteindelijk kan langs die weg een verdachte de zaak voorleggen aan het EHRM. In het verband van de EU is die route er voor schendingen van mensenrechten ook, maar de vraag is hoe dat zou werken bij opsporing in strijd met de toepasselijke EU-regelgeving. Ook hier lijkt het ontbreken van een mogelijkheid voor de burger om een dergelijk geval aan het Hof van Justitie voor te leggen een tekortkoming in de rechtsbescherming, welke wordt versterkt door artikel 276 VWEU dat het Hof van Justitie uitdrukkelijk verbiedt te treden in de geldigheid of evenredigheid van het optreden van opsporingsinstanties. Wel zal het EHRM naar verwachting acht slaan op voorschriften in EU-verband gesteld. Op vergelijkbare wijze als in de Salduz-jurisprudentie zal bij een klacht over schending van het recht op een eerlijk proces een rol spelen of de verdachte toegang heeft gehad tot een advocaat en of hij voldoende op de hoogte is gesteld van zijn procedurele rechten en plichten. Dat het EHRM dit in de sleutel van het recht op een eerlijk proces zet, betekent dat ook de nationale rechter die toets zal hebben uit te voeren. In die zin is er sprake van een beperking van de werking van het vertrouwensbeginsel: waar tekort is gedaan aan minimumnormen en procedurele waarborgen als de toegang tot een advocaat en het recht op informatie in de staat waar de opsporing heeft plaatsgevonden, zal ook de rechter in de staat van berechting die eventuele onrechtmatigheid bij zijn beoordeling moeten betrekken. Die rechter moet immers oordelen over het bewijsmateriaal dat de opsporing heeft opgeleverd. Daarmee is overigens niet gezegd dat aan die onrechtmatigheid in alle gevallen gevolgen moeten worden verbonden en al helemaal niet dat elke onrechtmatigheid tot bewijsuitsluiting moet leiden.