16.4 Samenwerking gelijkend op overdracht van strafvervolging

Het enige terrein van interstatelijke samenwerking in strafzaken waarop de Europese Unie weinig of geen initiatieven heeft ontplooid is dat van overdracht van strafvervolging.1 Overdracht van strafvervolging kan in grote lijnen in twee gevallen plaatsvinden, te weten het geval waarin beide (of meer) staten rechtsmacht hebben en het geval waarin slechts één staat rechtsmacht heeft. In het eerste geval is sprake van een positief jurisdictieconflict2 en vervult de overdracht van strafvervolging primair de functie van coördinatie van strafvervolging. In het tweede geval staat voorop het vestigen van eerder niet bestaande rechtsmacht in de staat die uiteindelijk de vervolging op zich neemt.

Voor beide varianten biedt artikel 82 VWEU een grondslag voor wetgevingsinitiatieven. In artikel 82, eerste lid, onder b) VWEU gaat het immers om maatregelen die ertoe strekken ‘jurisdictiegeschillen tussen de lidstaten te voorkomen en op te lossen’ en onder d) om maatregelen die ertoe strekken ‘in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen’.

Een eerste voorzichtige aanzet werd gevormd door het kaderbesluit betreffende rechtsmachtconflicten.3 Dat in omvang, maar ook in ambitie, beperkte kaderbesluit regelt de verplichting contact te leggen met een autoriteit in een andere lidstaat wanneer op redelijke gronden wordt aangenomen dat daar een parallelle procedure wordt gevoerd. Als inderdaad parallelle procedures lopen, dient rechtstreeks overleg te worden gevoerd ‘teneinde overeenstemming te bereiken over een effectieve oplossing ter voorkoming van de nadelige gevolgen van die parallelle procedures hetgeen, al naargelang het geval, kan leiden tot de concentratie van de strafvervolgingen in één lidstaat’ (artikel 10, eerste lid). Wordt die overeenstemming niet bereikt dan dient de zaak naar Eurojust te worden verwezen indien Eurojust op grond van artikel 4, eerste lid, van het Eurojust-besluit ratione materiae bevoegd is.4

Verdere regelgeving is vervolgens uitgebleven. In 2009 is op initiatief van een aantal lidstaten nog wel een ontwerpkaderbesluit betreffende de overdracht van strafvervolging verschenen,5 maar dat is nooit aangenomen. Inhoudelijk leek het voorgestelde stelsel veel op het aloude systeem van overdracht van strafvervolging en was expliciet geen sprake van een op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerd systeem.6

Enigszins speculatief zou kunnen worden gezegd dat het vertrouwen tussen de lidstaten van de EU ontoereikend is om tot een min of meer dwingend stelsel van overdracht van strafvervolging te komen. Op de terreinen die wel tot regelgevend optreden door de EU hebben geleid, gaat het uiteindelijk steeds om aanvullende samenwerking. De lidstaat die het strafproces in de kern voert, blijft steeds ‘dominus litis’, de andere lidstaat assisteert in feite slechts. Bij overdracht van strafvervolging is dat anders. De ene staat geeft dan immers het strafgeding uit handen en de andere staat wordt ‘dominus litis’. Daarvoor sterk onderling vertrouwen nodig. Hoewel in klassiek-verdragsrechtelijk verband wel verdragen tot stand zijn gekomen die overdracht van strafvervolging mogelijk maken zijn deze in wezen geheel vrijblijvend en niet dwingen geformuleerd en werden zij in de praktijk weinig gebruikt. Het is zeker niet ondenkbaar dat daarachter een gebrek aan vertrouwen schuilgaat en dat hetzelfde euvel in de weg staat aan optreden in EU-verband op dit terrein.