HvJ EU, 29-02-2024, nr. C-392/22

Krachtens artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening mag een persoon die om internationale bescherming verzoekt, niet worden overgedragen aan de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is wanneer ernstig moet worden gevreesd dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in die lidstaat systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest. Deze bepaling codificeert de door het Hof in het arrest N. S. e.a. ontwikkelde rechtspraak.

In het arrest Jawo heeft het Hof de omvang uitgebreid van de te verrichten toetsing door de rechterlijke instantie waarbij een beroep tegen een overdrachtsbesluit wordt ingesteld, op grond dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en het beginsel van wederzijds vertrouwen berusten op de waarborg dat ‘de toepassing van dat stelsel op geen enkel moment en op geen enkele wijze een ernstig risico meebrengt van schendingen van artikel 4 van het Handvest’10., aangezien in dat artikel een algemeen en absoluut verbod op onmenselijke of vernederende behandeling is neergelegd11.. Bijgevolg moet die toetsing betrekking hebben op zowel het risico van onmenselijke of vernederende behandeling dat de verzoeker loopt op het moment zelf van de overdracht, als het risico dat hij als verzoeker loopt tijdens of na afloop van de procedure voor de behandeling van zijn verzoek, hetzij als begunstigde van de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus12., hetzij als onderdaan van een derde land in afwachting van verwijdering in geval van een weigering om internationale bescherming toe te kennen.13.

Het Hof vereist dat de bevoegde autoriteit een toetsing in twee stappen verricht.

De eerste stap bestaat erin dat het door de verzoeker gelopen reële risico van onmenselijke of vernederende behandeling wordt beoordeeld op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens. Die gegevens moeten de autoriteit in staat stellen om de werking van het stelsel van internationale bescherming in de verantwoordelijke lidstaat te beoordelen en, in het bijzonder, na te gaan of er sprake is van tekortkomingen die hetzij structureel of fundamenteel zijn, hetzij bepaalde groepen van personen raken14. bij de opvang en de overname van verzoekers en, in voorkomend geval, of de individuele garanties die deze lidstaat kan bieden geschikt en toereikend zijn. Dergelijke gegevens kunnen met name blijken uit internationale rechterlijke beslissingen, zoals de arresten van het EHRM, uit besluiten, rapporten en andere documenten die zijn opgesteld door de instanties van de Raad van Europa of instanties die tot het systeem van de Verenigde Naties behoren, alsook uit periodieke en gelijkluidende rapporten van internationale ngo's. In dit verband is het interessant om op te merken dat de bevoegde autoriteiten volgens het EHRM ‘in beginsel worden geacht op de hoogte te zijn van algemene tekortkomingen die goed gedocumenteerd zijn in gezaghebbende rapporten die met name afkomstig zijn van de [Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen], de Raad van Europa en de organen van de Europese Unie’.15.

Met betrekking tot de vraag welke criteria de bevoegde autoriteit moet hanteren om deze beoordeling te verrichten, heeft het Hof geoordeeld dat die tekortkomingen alleen dan onder artikel 4 van het Handvest vallen wanneer zij een bijzonder hoge drempel van ernst bereiken, wat afhangt van alle gegevens van de zaak.16. Volgens het Hof is die drempel bereikt wanneer een persoon terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn elementairste behoeften, zoals eten, zich wassen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor zijn fysieke of mentale gezondheid, of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid.17. Die drempel wordt dus niet bereikt in situaties die louter worden gekenmerkt door een grote onzekerheid of een sterke verslechtering van de levensomstandigheden van de betrokken persoon.18.

De tweede stap van deze toetsing moet de bevoegde autoriteit in staat stellen om concreet en nauwkeurig te beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene dit reële risico zal lopen te worden onderworpen aan een onmenselijke of vernederende behandeling tijdens en na afloop van de behandeling van zijn verzoek. Die beoordeling vereist een individuele en prospectieve inschatting van het risico waaraan de betrokkene zal worden blootgesteld.

In het onderhavige geval hebben verzoekers argumenten geen betrekking op buitengewone omstandigheden die specifiek hemzelf betreffen, maar veeleer op het bestaan van schendingen dan wel tekortkomingen bij de tenuitvoerlegging, door de normaliter verantwoordelijke lidstaat, van de procedures voor de opvang van derdelanders en personen die aan zijn grenzen verzoeken om internationale bescherming. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, klaagt verzoeker ten eerste over het feit dat hij vóór het indienen van zijn verzoek om internationale bescherming meermaals het slachtoffer is geweest van pushbacks aan de Poolse buitengrens, en ten tweede over de behandeling die hem bij binnenkomst op het Poolse grondgebied en bij de indiening van zijn verzoek om internationale bescherming ten deel is gevallen, aangezien hij aan de grensdoorlaatpost in bewaring is gehouden. In dit verband wijst de verwijzende rechter erop dat het gebruik van die beide praktijken wordt gestaafd door objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens.

Zelfs als deze argumenten gestaafd worden door dergelijke gegevens, geloof ik niet dat zij volstaan om de toepassing van het beginsel van wederzijds vertrouwen uit te sluiten en zodoende de tenuitvoerlegging van het krachtens artikel 29 van de Dublin III-verordening vastgestelde overdrachtsbesluit te verhinderen.

Aangezien die argumenten betrekking hebben op praktijken die verband houden met de omstandigheden waaronder de buitengrenzen van een lidstaat worden overschreden en verzoeken om internationale bescherming aan die grenzen worden ingediend, kan daaraan namelijk geen aanwijzing worden ontleend voor de voorzienbare voorwaarden voor overname van de verzoeker in geval van overdracht aan die lidstaat.

Het staat buiten kijf dat de praktijk van pushbacks van derdelanders aan de grens van een lidstaat een ernstige schending oplevert van de grondrechten van die derdelanders. Het in artikel 78, lid 1, VWEU en in de artikelen 18 en 19 van het Handvest neergelegde beginsel van non-refoulement vormt een kernelement van het verbod op folteringen en onmenselijke of vernederende bestraffingen of behandelingen, ongeacht de juridische status van de betrokkene. Dit beginsel verbiedt verwijdering, uitzetting of uitlevering, niet alleen naar een land waar de betrokkene het risico loopt te worden blootgesteld aan vervolging of ernstige schade (directe refoulement), maar ook naar een land waar hij een ernstig risico loopt op latere verwijdering naar dat land (indirecte refoulement).

Het EHRM onderzoekt de rechtmatigheid van die praktijk, ook wel aangeduid met de termen pushback of gedwongen terugzending, tegen de achtergrond van artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden19. of van artikel 4 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarin bepaalde andere rechten en vrijheden worden erkend dan de rechten en vrijheden die al zijn opgenomen in dat Verdrag en in het Eerste aanvullende protocol bij dat Verdrag20., zoals gewijzigd bij Protocol nr. 11, met als titel ‘Verbod op collectieve uitzettingen van vreemdelingen’21.. Daarbij brengt het die praktijk in verband met ‘uitzetting’, waarmee wordt gedoeld op elke gedwongen verwijdering van een vreemdeling van het grondgebied van een staat, ongeacht de rechtmatigheid van het verblijf van die persoon, de duur van zijn verblijf op het grondgebied, de plaats waar hij werd aangehouden, zijn status als migrant of asielzoeker en zijn gedrag bij het overschrijden van de grens.22. De onderdaan van een derde land wordt daadwerkelijk de mogelijkheid ontzegd om toegang te verkrijgen tot het grondgebied van de staat. Die toegang is evenwel een noodzakelijke voorwaarde voor de uitvoering van een procedure voor het vaststellen en beoordelen van de specifieke behoeften van de kwetsbaarste personen. Voor sommige onderdanen van derde landen kan het daarom onmogelijk zijn om internationale bescherming aan te vragen.

Tegen die achtergrond ben ik van mening dat de praktijk van pushbacks aan de grens van een lidstaat de goede werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in zijn externe dimensie aantast, aangezien zij de toegang tot internationale bescherming niet garandeert.

Het feit dat de normaliter verantwoordelijke lidstaat grote moeilijkheden ondervindt bij het geïntegreerd beheer van zijn grenzen en de toepassing van verordening (EG) nr. 562/200623., waardoor hij aan de grens praktijken hanteert die de grondrechten van de betrokken personen kunnen schenden, kan namelijk op zichzelf geen zwaarwegende en op feiten berustende grond vormen om aan te nemen dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt bij overdracht aan die lidstaat een reëel risico loopt om tijdens en na afloop van de behandeling van zijn verzoek onderworpen te worden aan onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest.24. Zoals de Staatssecretaris voor de verwijzende rechter opmerkt, is de pushback-praktijk niet relevant voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit, aangezien verzoeker na diens overdracht geen risico loopt om daaraan te worden blootgesteld.

De aard en de ernst van het risico van onmenselijke of vernederende behandeling dat de verzoeker loopt wegens zijn overdracht aan de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is, moeten worden beoordeeld in het licht van precieze gegevens over de gebreken of tekortkomingen van die lidstaat in situaties die objectief vergelijkbaar zijn met die waarin de verzoeker zich na tenuitvoerlegging van die overdracht zal bevinden in zijn hoedanigheid van verzoeker tijdens de procedure voor de behandeling van zijn verzoek, en vervolgens in zijn hoedanigheid van begunstigde van de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus na afloop van die procedure, dan wel in zijn hoedanigheid van in een verwijderingsprocedure verwikkelde derdelander indien zijn verzoek wordt afgewezen.25. Aanwijzingen over de praktijken die de normaliter verantwoordelijke lidstaat hanteert bij pogingen om zijn buitengrenzen te overschrijden of bij de indiening van verzoeken om internationale bescherming aan zijn grenzen, mogen geen grond vormen voor vermoedens over de behandeling die de betrokkene zal krijgen tijdens en na afloop van de daaropvolgende procedure voor de behandeling van zijn verzoek. Zelfs indien die aanwijzingen duiden op het bestaan van ernstige schendingen van de grondrechten van onderdanen van derde landen, mogen zij niet worden beschouwd als relevante gegevens voor de beoordeling van het risico van onmenselijke of vernederende behandeling die de bevoegde autoriteit moet uitvoeren op grond van artikel 3, lid 2, van de Dublin III-verordening, op het gevaar af dat de werking van die verordening wordt verlamd.

Deze conclusie geldt ook voor de tekortkomingen van de normaliter verantwoordelijke lidstaat in de behandeling van onderdanen van derde landen bij overschrijding van de grenzen en bij de opvang van aan de grensdoorlaatposten in bewaring gehouden personen die om internationale bescherming verzoeken. Die tekortkomingen betreffen situaties die niet vergelijkbaar zijn met die waarin de verzoeker ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit is genomen, zich bevindt, zowel vanwege zijn status van onderdaan van een derde land als vanwege de toepasselijke rechtsregels. Bij gebreke van gegevens die het bestaan aantonen van tekortkomingen die hetzij structureel of fundamenteel zijn, hetzij bepaalde groepen van personen raken bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 2013/33 en, in het bijzonder, bij de toegang tot materiële opvangvoorzieningen, volstaan deze overwegingen evenmin om een zwaarwegende en op feiten berustende grond te vormen voor de aanname dat de betrokkene bij overdracht aan die lidstaat een reëel risico loopt om tijdens of na afloop van de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming onderworpen te worden aan onmenselijke of vernederende behandelingen, met name doordat hij in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie terechtkomt.26.

Kortom, bij gebreke van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens waaruit blijkt dat er in de normaliter verantwoordelijke lidstaat sprake is van structurele of fundamentele tekortkomingen die het stelsel van internationale bescherming aantasten of van tekortkomingen die gevolgen hebben voor de overname en de behandeling van een objectief identificeerbare groep personen waarvan de verzoeker deel uitmaakt, is er voor de bevoegde autoriteit geen geldige reden om aan te nemen dat de verzoeker een risico zal lopen om tijdens of na afloop van de behandeling van zijn verzoek onderworpen te worden aan een onmenselijke of vernederende behandeling. Het staat daarentegen aan die autoriteit om haar beoordeling te baseren op het feit of de grondrechten, daaronder begrepen de grondrechten die hun grondslag vinden in het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen27., zoals aangevuld met het Protocol betreffende de status van vluchtelingen28., en in het EVRM29., zullen worden geëerbiedigd in overeenstemming met het beginsel van wederzijds vertrouwen.

In die omstandigheden kan het de bevoegde autoriteit dan ook niet worden toegestaan om van de normaliter verantwoordelijke lidstaat aanvullende informatie of individuele garanties te verlangen met betrekking tot de opvangvoorzieningen en de levensomstandigheden van de verzoeker tijdens of na afloop van de behandeling van zijn verzoek, omdat anders het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, waarop het gemeenschappelijk Europees asielstelsel is gebaseerd, zou worden geschonden. Bovendien is voor dergelijke stappen extra tijd nodig, zodat het niet mogelijk is de verantwoordelijke lidstaat snel vast te stellen en verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, wat nochtans doelstellingen zijn die de Uniewetgever met de Dublin III-verordening nastreeft.30.

Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening, gelezen in het licht van artikel 4 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de tenuitvoerlegging van een besluit tot overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt en onderworpen is geweest aan pushbacks aan de buitengrens van een lidstaat die overeenkomstig die verordening normaliter verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek, en naar zijn zeggen onrechtmatig in bewaring is gehouden aan de grensdoorlaatpost van die lidstaat, tenzij de bevoegde autoriteit over gegevens beschikt waaruit blijkt dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat deze verzoeker wegens zijn overdracht aan genoemde lidstaat een reëel risico loopt om tijdens en na afloop van de behandeling van zijn verzoek onderworpen te worden aan onmenselijke of vernederende behandelingen.

Bij gebreke van dergelijke gegevens is de bevoegde autoriteit verplicht om overeenkomstig artikel 29 van de Dublin III-verordening uitvoering te geven aan het overdrachtsbesluit, zonder vooraf controles te verrichten of van de normaliter verantwoordelijke lidstaat te verlangen dat hij aanvullende informatie of individuele garanties verstrekt met betrekking tot de behandeling die de betrokkene zal krijgen tijdens en na afloop van de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming.

De in het kader van de uitvoering van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening geldende bewijsregeling is niet door de Uniewetgever vastgesteld. Niettemin ben ik van mening dat de beginselen waarop die regeling moet berusten, afgeleid kunnen worden uit de opzet van die verordening en uit de regels die het Hof in zijn rechtspraak heeft vastgesteld.

In de eerste plaats vereist de overeenkomstig artikel 3, lid 2, tweede alinea, van die verordening te verrichten beoordeling dat de verzoeker in de gelegenheid wordt gesteld om alle gegevens over te leggen waarover hij beschikt en die bijdragen aan het bewijs dat er sprake is van een risico van onmenselijke of vernederende behandeling in geval van overdracht aan de normaliter verantwoordelijke lidstaat.

De verzoeker moet daartoe in de gelegenheid worden gesteld tijdens het persoonlijk onderhoud en, in voorkomend geval, bij het instellen van een beroep tegen het overdrachtsbesluit.

Het persoonlijk onderhoud maakt deel uit van de in hoofdstuk II van de Dublin III-verordening neergelegde algemene beginselen en garanties. Artikel 5, lid 1, van die verordening vereist dat de bevoegde autoriteit een persoonlijk onderhoud voert met de verzoeker teneinde de verantwoordelijke lidstaat gemakkelijker te kunnen bepalen en ervoor te waken dat die verzoeker de overeenkomstig artikel 4 van genoemde verordening aan hem verstrekte informatie juist begrijpt. Dit onderhoud moet de verzoeker vooral de gelegenheid bieden om gedetailleerde verklaringen af te leggen en/of alle bewijsmiddelen of indirecte bewijzen te verstrekken, zoals bedoeld in artikel 21, lid 3, en artikel 22, lid 3, van diezelfde verordening, aan de hand waarvan de verantwoordelijkheid van een lidstaat kan worden aangenomen en op grond waarvan het overnameverzoek is ingediend.31. Die bewijsmiddelen en indirecte bewijzen hebben betrekking op de toepassing van de in hoofdstuk III van de Dublin III-verordening neergelegde criteria om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, waarvan het in artikel 3, lid 2, van die verordening vastgestelde ‘uitsluitingscriterium’ geen deel uitmaakt.32. Naar mijn mening staat echter niets eraan in de weg dat dit persoonlijk onderhoud de verzoeker ook in de gelegenheid stelt om zijn zorgen uiteen te zetten en, in voorkomend geval, de gegevens te verstrekken waaruit kan blijken dat er sprake is van een risico van onmenselijke of vernederende behandeling in geval van een eventuele overdracht aan een andere lidstaat. De bewoordingen van artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de verordening zijn namelijk ruim genoeg ter ondersteuning van deze uitlegging, die bovendien bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstellingen die de Uniewetgever nastreeft door een persoonlijk onderhoud voor te schrijven, namelijk het versterken van de rechten van verzoekers en hen zo nauw mogelijk betrekken bij het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat.33. Tot slot vindt die uitlegging mijns inziens steun in de beginselen die het Hof heeft ontwikkeld in de arresten van 19 maart 2019, Ibrahim e.a.34., en 16 juli 2020, Addis35., betreffende de beoordeling van het ernstige risico van onmenselijke en vernederende behandeling waaraan de verzoeker zou worden blootgesteld bij terugzending naar de lidstaat die hem reeds internationale bescherming heeft verleend. In dit verband verwijs ik naar de punten 55 tot en met 57 van deze conclusie.

Na de vaststelling van een overdrachtsbesluit kan de verzoeker in het kader van het beroep dat hij krachtens artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening tegen dat besluit kan instellen, de redenen aanvoeren waarom hij bij een dergelijke overdracht het risico loopt om aan een onmenselijke of vernederende behandeling te worden blootgesteld. De onderhavige zaak is daarvan een voorbeeld.

Wat in de tweede plaats de door de verzoeker te verstrekken bewijsmiddelen betreft, heeft de Commissie in haar opmerkingen onder verwijzing naar het arrest Jawo uiteengezet dat ‘de verzoeker objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens moet verstrekken waaruit blijkt dat er sprake is van tekortkomingen die hetzij structureel of fundamenteel zijn, hetzij bepaalde groepen van personen raken, en die een bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid bereiken’.

Ik ben het niet eens met die analyse.

Ten eerste komt het mij voor dat deze uitlegging ertoe leidt dat de verzoeker een buitensporige bewijslast draagt in het licht van de moeilijkheden die hij kan ondervinden bij het vergaren van bewijsmateriaal en, in het bijzonder, de middelen waarover hij beschikt.

Ik ben het ermee eens dat het in beginsel aan de verzoeker is om bewijsmiddelen over te leggen die kunnen aantonen dat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat hij een reëel risico loopt om aan een onmenselijke of vernederende behandeling te worden blootgesteld indien het overdrachtsbesluit wordt uitgevoerd. Ik meen echter dat voorzichtigheid is geboden met betrekking tot de vereiste bewijsmiddelen en bewijsmaatstaf, aangezien die afhangen van de omstandigheden van het geval. Ik ben het dan ook eens met de opmerking van de Poolse regering dat het ontbreken van enig document ter staving van de verklaring van de verzoeker op zich geen afbreuk kan doen aan de bewijskracht daarvan. Sommige verzoekers zijn namelijk in de gelegenheid om hun bezwaren concreet uiteen te zetten aan de hand van relevante gegevens en zelfs schriftelijke bewijsstukken met betrekking tot de omstandigheden van hun overname, aangezien zij in die hoedanigheid hebben verbleven op het grondgebied van de normaliter verantwoordelijke lidstaat alvorens die te verlaten. Andere verzoekers zijn daarentegen niet in de gelegenheid om bewijsmiddelen ter ondersteuning van hun verklaringen over te leggen of om, indien zij er toch bezitten, de relevantste ervan over te leggen. In dit verband wijst de Nederlandse regering er in haar opmerkingen op dat de verzoeker de over de betrokken lidstaat beschikbare gegevens kan overleggen, zoals de door de Asylum Information Database (AIDA) opgestelde rapporten, de tussen die lidstaat en het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA) gesloten samenwerkingsovereenkomsten of rapporten van mensenrechtenorganisaties. Hoewel sommige verzoekers in het kader van hun beroep tegen een overdrachtsbesluit effectief gebruik kunnen maken van de juridische en taalkundige bijstand die hun wordt geboden, ben ik er niet van overtuigd dat zij in de meeste gevallen noodzakelijkerwijs kennis hebben van de nuttige informatiebronnen over de eerbiediging van de grondrechten van verzoekers in een lidstaat en, indien dat wel het geval is, over de middelen beschikken om daartoe toegang te krijgen.

In die omstandigheden kan van de verzoeker weliswaar worden verlangd dat hij de reële omstandigheden van zijn individuele geval voldoende aannemelijk maakt door de aard en het gewicht van zijn verklaringen en, in voorkomend geval, aan de hand van de schriftelijke bewijsstukken of de indirecte bewijzen in zijn bezit, maar kan van hem echter niet worden verwacht dat hij objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens verstrekt waaruit blijkt dat er sprake is van tekortkomingen in de normaliter verantwoordelijke lidstaat, of die de ernst van het door hem gelopen risico aantonen. Die stappen vallen mijns inziens onder de verantwoordelijkheid van de bevoegde autoriteit die als enige in staat is tot de juridische beoordeling die voor de uitvoering van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening is vereist.

Ten tweede zie ik geen reden waarom de verzoeker een zwaardere bewijslast moet dragen dan er op hem rust wanneer hij moet aantonen dat hij een risico loopt van met artikel 4 van het Handvest strijdige behandelingen in geval van terugzending naar de lidstaat die hem reeds internationale bescherming heeft verleend.

Ik herinner eraan dat het Hof in het arrest van 19 maart 2019, Ibrahim e.a.36., dat op dezelfde dag is gewezen als het arrest Jawo, heeft geoordeeld dat richtlijn 2013/32/EU37. zich er niet tegen verzet dat een lidstaat krachtens de door die bepaling verleende bevoegdheid een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk verklaart omdat aan de verzoeker in een andere lidstaat een dergelijke bescherming is verleend, wanneer de voorzienbare levensomstandigheden van die verzoeker als persoon die een dergelijke bescherming geniet in die andere lidstaat, hem niet blootstellen aan een ernstig risico van onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest.38.

Tegen die achtergrond heeft het Hof beginselen ontwikkeld die identiek zijn aan de beginselen vastgesteld in het arrest Jawo, en dat arrest naar analogie toegepast. Zo heeft het geoordeeld dat de autoriteiten van een lidstaat, wanneer zij over gegevens beschikken die de verzoeker heeft overgelegd om aan te tonen dat er in de lidstaat die reeds internationale bescherming heeft verleend, een dergelijk risico bestaat, gehouden zijn om op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens en in het licht van het beschermingsniveau van de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten, te oordelen of er sprake is van tekortkomingen die hetzij structureel of fundamenteel zijn, hetzij bepaalde groepen van personen raken.39. De drempel van ernst is logischerwijs identiek aan de drempel die in het arrest Jawo is vastgesteld en houdt in dat de betrokkene het risico loopt om in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie terecht te komen.40.

In het arrest van 16 juli 2020, Addis41., is het Hof op basis daarvan tot de slotsom gekomen dat het risico van behandelingen die strijdig zijn met artikel 4 van het Handvest moet worden beoordeeld nadat de verzoeker in de gelegenheid is gesteld om alle, met name persoonlijke, elementen te presenteren die kunnen bevestigen dat dat risico bestaat.42. Zo heeft het Hof geoordeeld dat de beslissingsautoriteit aan de hand van het persoonlijk onderhoud niet alleen de specifieke situatie van de verzoeker en diens mate van kwetsbaarheid moet kunnen beoordelen, maar zich ook ervan moet kunnen vergewissen dat de verzoeker is verzocht ‘alle elementen te verstrekken waarmee kan worden aangetoond dat hij bij terugzending naar de lidstaat die hem reeds internationale bescherming heeft verleend wordt blootgesteld aan een risico op behandelingen die strijdig zijn met dit artikel 4’.43.

Vastgesteld moet worden dat het Hof, net als de Uniewetgever, geen eisen heeft gesteld aan de aard en de bewijskracht van de bewijsmiddelen die de verzoeker ter staving van zijn beweringen moet leveren. Mijns inziens is er dan ook geen reden om in het kader van de uitvoering van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening van deze beginselen af te wijken, aangezien er geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen de situatie van een verzoeker die een risico van onmenselijke of vernederende behandeling loopt naargelang hij wordt teruggezonden naar de lidstaat die hem reeds internationale bescherming heeft verleend dan wel naar de verantwoordelijke lidstaat.

Op basis van het voorgaande kom ik tot de slotsom dat het aan de verzoeker is om gedetailleerde verklaringen af te leggen en, in voorkomend geval, alle gegevens in zijn bezit over te leggen waaruit kan blijken dat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat hij een reëel risico van onmenselijke of vernederende behandelingen zou lopen door een overdracht aan de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is.

Met het tweede deel van zijn derde vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof om nader te preciseren in hoeverre de bevoegde autoriteit verplicht is om met de verzoeker samen te werken teneinde vast te stellen of er sprake is van een risico van onmenselijke of vernederende behandeling in geval van overdracht aan de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is. Aangezien een dergelijke verplichting van die autoriteit zou verlangen dat zij het bestaan van een reëel risico van onmenselijke of vernederende behandeling grondig onderzoekt en beoordeelt, zou zij de moeilijkheden kunnen compenseren die de verzoeker ondervindt om het bestaan van een dergelijk risico aan te tonen, temeer daar de verzoeker niet de procedurele waarborgen geniet waarin de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 voorzien.

De Dublin III-verordening voorziet niet in een samenwerkingsplicht tussen de verzoeker en de bevoegde autoriteit in het kader van de uitvoering van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van die verordening.

Ten eerste steunt de Dublin III-verordening in hoofdzaak op de beginselen van wederzijds vertrouwen en administratieve samenwerking tussen de lidstaten. Als de verzoeker door de bevoegde autoriteit tijdens een persoonlijk onderhoud wordt gehoord, berust de procedure voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat overeenkomstig hoofdstuk VII van die verordening met name op informatie-uitwisseling, uitwisseling van gegevens en administratieve regelingen tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Zo heeft verordening nr. 1560/2003 luidens overweging 1 ervan tot doel om duidelijke regelingen vast te stellen voor de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de Dublin III-verordening ‘teneinde de samenwerking tussen de voor de toepassing bevoegde autoriteiten van de lidstaten te vergemakkelijken zowel wat de indiening en de behandeling van de overname- en terugnameverzoeken betreft als wat de verzoeken om informatie en de uitvoering van de overdrachten aangaat’.

Ten tweede zijn de door het Hof in het arrest N. S. e.a. ontwikkelde beginselen gecodificeerd in artikel 3, lid 2, van de Dublin III-verordening, zonder dat de Uniewetgever daarin specifieke bepalingen heeft opgenomen met betrekking tot het bestaan van een eventuele samenwerkingsplicht tussen de verzoeker en de bevoegde autoriteit.

Bij ontstentenis van die bepalingen oppert de Poolse regering in haar opmerkingen om de bepalingen van artikel 4 van richtlijn 2011/95 naar analogie toe te passen en de verwijzende rechter in dat verband van mening is dat de samenwerkingsplicht die dan zou worden ingevoerd met het oog op de vaststelling van een risico van onmenselijke of vernederende behandeling in geval van overdracht aan de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is, naar aard en omvang vergelijkbaar zou zijn met de samenwerkingsplicht in richtlijn 2011/95.

Een toepassing naar analogie vereist zo niet gelijkheid, dan toch op zijn minst een gelijkenis tussen de situatie die het voorwerp is van een rechtsvacuüm en de situatie die door de Uniewetgever is geregeld. Hoewel de Dublin III-verordening naar doel en strekking verschilt van de richtlijnen 2011/95 en 2013/3244., zijn de in artikel 3, lid 2, tweede alinea, van die verordening bedoelde situatie, die verband houdt met de vaststelling van een risico van onmenselijke of vernederende behandeling in geval van overdracht aan de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is, en de in artikel 4 van richtlijn 2011/95 bedoelde situatie, die verband houdt met de vaststelling van een reëel risico van ernstige schade in geval van terugkeer van de verzoeker naar zijn land van herkomst, echter vergelijkbaar wat betreft de bestaansreden van die bepalingen. De risicobeoordeling die wordt uitgevoerd in het kader van de procedure voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is weliswaar beperkter in omvang, maar zij beoogt dezelfde doelstelling als het onderzoek van een verzoek om internationale bescherming, namelijk de eerbiediging waarborgen van de grondrechten van de verzoeker, en de erbij betrokken actoren zijn dezelfde.

Volgens mij is een toepassing naar analogie echter niet noodzakelijk. In de arresten N. S. e.a., van 16 februari 2017, C. K. e.a.45., en Jawo heeft het Hof namelijk impliciet een samenwerkingsplicht tussen de verzoeker en de bevoegde autoriteit opgelegd in het kader van de uitvoering van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening, waarvan de nadere regels vergelijkbaar zijn met de regels van artikel 4 van richtlijn 2011/95.

In beide gevallen vormen de door de verzoeker tijdens zijn persoonlijk onderhoud afgelegde verklaringen en de eventueel door hem verstrekte schriftelijke bewijsstukken of indirecte bewijzen slechts het uitgangspunt van de procedure die de bevoegde autoriteiten voeren ter beoordeling van de feiten en omstandigheden.46. Net als de bepalingen van artikel 4, leden 3 en 5, van richtlijn 2011/9547. vereist het Hof dat de bevoegde autoriteit het reële risico dat de verzoeker loopt om te worden onderworpen aan onmenselijke of vernederende behandelingen, niet alleen beoordeelt in het licht van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens over de werking van het stelsel van internationale bescherming in de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is, maar ook op basis van de bijzondere situatie van de verzoeker, zodat die autoriteit dan ook verplicht is om een individuele beoordeling te verrichten.48.

Ik geef toe dat de omvang van deze samenwerking tussen de verzoeker en de bevoegde autoriteit in het kader van de uitvoering van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening in één geval verschillend is van de omvang van de in artikel 4 van richtlijn 2011/95 vastgestelde samenwerking, namelijk in het geval waarin uit die beoordeling blijkt dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de verzoeker een risico van onmenselijke of vernederende behandeling zal lopen als gevolg van zijn overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat. In dat geval vereisen de beginselen van wederzijds vertrouwen en administratieve samenwerking, waarop de Dublin III-verordening berust, mijns inziens namelijk dat de bevoegde autoriteit de normaliter verantwoordelijke lidstaat per geval verzoekt om aanvullende informatie te verstrekken of individuele en passende garanties te bieden met betrekking tot de opvangvoorzieningen of de voorwaarden voor overname van de verzoeker, teneinde het overdrachtsbesluit met eerbiediging van artikel 4 van het Handvest ten uitvoer te leggen. Mochten die garanties ontoereikend blijken, dan houdt dit artikel namelijk de verplichting in om dat besluit niet ten uitvoer te leggen, aangezien de bevoegde autoriteit op grond van artikel 3, lid 2, van de Dublin III-verordening de criteria van hoofdstuk III van die verordening moet blijven onderzoeken teneinde vast te stellen of een andere lidstaat als verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen (tweede alinea), dan wel het verzoek om internationale bescherming zelf moet onderzoeken (derde alinea).

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter tot slot te vernemen in hoeverre de ondoeltreffendheid of ontoereikendheid van de beroepswegen in de verantwoordelijke lidstaat, met als gevolg dat aldaar geen effectieve rechtsbescherming wordt geboden, gevolgen heeft voor de bewijsregeling of voor de geldende samenwerkingsregels in het kader van de uitvoering van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening.

Net als de Nederlandse regering ben ik van mening dat het eventuele bestaan van tekortkomingen in de normaliter verantwoordelijke lidstaat als zodanig geen gevolgen heeft voor die bewijsregeling of voor die regels voor samenwerking tussen de verzoeker en de bevoegde autoriteit. Op zichzelf beschouwd levert deze omstandigheid geen schending op van artikel 4 van het Handvest. In combinatie met het bestaan van tekortkomingen in het stelsel van internationale bescherming sorteert zij echter wel gevolgen voor de omvang van de door de bevoegde autoriteit te verrichten risicobeoordeling en, in voorkomend geval, voor de aanvullende informatie of individuele garanties die zij kan verlangen.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het aan de bevoegde autoriteit staat om, in samenwerking met de verzoeker, te beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de verzoeker een reëel risico van onmenselijke of vernederende behandelingen zal lopen als gevolg van zijn overdracht aan de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is. De verzoeker is verplicht om gedetailleerde verklaringen af te leggen en, in voorkomend geval, alle gegevens in zijn bezit over te leggen die het bestaan van een dergelijk risico kunnen aantonen, en de bevoegde autoriteit van haar kant is verplicht om die gegevens te beoordelen en haar risicobeoordeling niet alleen te verrichten in het licht van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens over de werking van het stelsel van internationale bescherming in die lidstaat, maar ook op basis van de bijzondere situatie van de verzoeker, waarbij zij in voorkomend geval van die lidstaat individuele en passende garanties verlangt met betrekking tot de opvangvoorzieningen of de voorwaarden voor overname van de verzoeker.