4.9 Samenvatting en conclusie

Rechtersregelingen zijn algemeen van aard en geven, los van een individuele zaak, regels voor toekomstige gevallen. Zij beogen rechterlijke beslissingsruimte nader in te vullen en zijn gericht op het bevorderen van de rechtseenheid. Er blijkt geen wettelijke grondslag te zijn voor het tot stand brengen en vaststellen van rechtersregelingen. De Grondwet en de Wet Algemene Bepalingen wijzen zelfs in een tegenovergestelde richting. Er is geen algemene regeling en veelal geen openbaarheid wat betreft de personen die een rechtersregeling tot stand brengen of de overwegingen die een rol spelen bij de totstandkoming en inhoud van rechtersregelingen. Het gaat hierbij om een, naar ik meen, vanuit het oogpunt van legitimatie en transparantie, ongewenste situatie. De Wet Raad voor de rechtspraak geeft enige aanwijzing voor (een acceptatie van) het bestaan van rechtersregelingen, zij het slechts op het gebied van rolreglementen. De Hoge Raad heeft een mogelijkheid tot het stellen van algemene regels in een rechtersregeling aangenomen in het Rolrichtlijnen-arrest dat, de naam zegt het al, zich vooralsnog beperkt tot rolreglementen.1 Deze kunnen zich onder voorwaarden kwalificeren als ‘recht’ in de zin van artikel 79 lid 1 onder b RO en daarmee ook als zodanig in cassatie worden getoetst. Het gaat om een constructie waarbij de Hoge Raad een bevoegdheid waarover hij niet zelf beschikt, namelijk het stellen van algemene regels, aan een ‘bevoegd orgaan’ (de gerechten) binnen de rechtspraak ‘delegeert’. Dergelijke regels zijn op grond van deze geconstrueerde bevoegdheid vooraf bindend voor de rechters die de regeling vaststelden, alsook voor justitiabelen. De grondslag voor de juridische binding moet worden gevonden in de algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging.

Ondanks de buitenwettelijke grondslag is sprake van een groot aantal rechtersregelingen, op zowel formeel- als op materieelrechtelijk gebied, welke in de rechtspraktijk worden toegepast,2 maar niet onder de hiervoor bedoelde kwalificatie van ‘recht’ vallen. Zij zijn niet vooraf bindend, maar ontwikkelen binding via horizontale precedentwerking. Ook verticale binding aan uitspraken van de hoogste rechtscolleges is mogelijk, waarbij, evenals bij horizontale precedentwerking, een daaruit volgende binding voor zowel rechters als justitiabelen wordt verondersteld. Een en ander staat niet in de weg aan controle van de Hoge Raad langs de weg van toetsing aan de wettelijke bepaling waaraan de rechtersregeling invulling geeft of andere (wettelijke) bepalingen, waarmee de rechtersregeling niet in strijd mag zijn. Ook kan door de Hoge Raad worden getoetst langs de weg van motiveringsklachten. De grondslag voor binding aan deze categorie rechtersregelingen, waartoe ook de Beslagsyllabus behoort, moet eveneens worden gevonden in de algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging. Het gaat hier om een ‘verklarende’ bevoegdheids- en bindingstheorie, bij afwezigheid van enige andere bevoegdheid.

Mijn conclusie is dat de geconstrueerde bevoegdheids- en bindingstheorieën te weinig structuur en beperkingen bieden en zo een ernstig gebrek aan legitimiteit met zich brengen. Dit betekent dat een in de wet vastgelegde grondslag voor rechtersregelingen noodzakelijk is.3 De totstandkoming hiervan zal gepaard dienen te gaan met een debat door de voor het vaststellen van algemene regels verantwoordelijke Triasmacht (wetgever) over de grenzen waaraan rechtersregelingen onderhevig moeten zijn. Dit zal de duidelijkheid met name met betrekking tot totstandkoming en inhoud aanzienlijk bevorderen. Hierbij kan gedacht worden aan een globale procedure voor de totstandkoming van rechtersregelingen, verantwoording en controle. Hennevelt doet in dit verband een interessante suggestie: een hernieuwde introductie van checks and balances in de vorm van een totstandkomingsprocedure voor rechtersregelingen waarbij is voorzien in inbreng van betrokkenen, een politiek vetorecht en periodieke toetsing.4 Op deze wijze kan worden voorzien in de mogelijkheid om verantwoording te vragen voor het gebruik dat van de in het kader van checks and balances toegedeelde bevoegdheden wordt gemaakt.5 Tevens kan op deze wijze worden voorzien in aanpassing van (een bepaling in) een rechtersregeling die van zodanige betekenis is dat hij alleen door de wetgevende macht zou moeten kunnen worden veranderd. Dat is het geval indien die regel een vraag betreft, waarover politiek maatschappelijk (zeer) uiteenlopende visies bestaan.6 Een ‘koerswijziging’ van gerechtshof 's-Gravenhage, die betekende dat bij ‘kennelijk onredelijke’ ontslagzaken in het vervolg de kantonrechtersformule, verminderd met dertig procent als uitgangspunt zou worden genomen, zoals deze in 2008 plaatsvond, zou daarmee niet meer alleen aan gerechtshof 's-Gravenhage zijn.7

In de doctrine is de zorg uitgesproken dat rechtersregelingen een gevaar kunnen vormen voor het onafhankelijk rechterlijk oordeel. De (vrije) beslissingsruimte van de rechter wordt door de vaststelling van nadere algemene regels immers ingeperkt. Hoe groter de mate van verbindendheid, des te sterker deze problematiek speelt. Dit spreekt voor het toekennen van groot gewicht aan de (algemene) inherente afwijkingsbevoegdheid, op grond waarvan door de rechter in het individuele geval (gemotiveerd) van een rechtersregeling kan worden afgeweken. Deze vormt een waarborg, ter voorkoming van ongewenste beïnvloeding van de functionele onafhankelijkheid van de rechter en het vooraf in de kiem smoren van precedentwerking op horizontaal niveau. Zo lang (bepalingen in) rechtersregelingen in de rechtspraktijk inderdaad als aanbevelingen worden beschouwd, die de rechter bij zijn oordeelsvorming kan gebruiken, komt het mij voor dat rechters in beginsel voldoende in staat moeten worden geacht om tot een onafhankelijk oordeel in een individuele zaak te komen. Een reële vraag is echter in hoeverre de lagere rechtspraak in de veranderende organisatie van de Rechtspraak de onafhankelijkheid ten opzichte van rechtersregelingen weet te bewaren. Een rechtersregeling vervult niet alleen een functie bij de uniforme toepassing van het recht, maar biedt bovendien de mogelijkheid om de efficiency te vergroten en levert zo een belangrijke bijdrage aan de verbetering van de bedrijfsvoering: een goed geredigeerde en steeds actuele rechtersregeling zal de rol van een oriëntatiepunt, een naslagwerk vormen, waarin voor het vormen van het rechterlijk oordeel van belang zijnde informatie als relevante wettelijke bepalingen, criteria, horizontale en verticale precedenten etc. zijn opgenomen. Kan een rechter, die in de dagelijkse praktijk met productiequota wordt geconfronteerd, weerstand bieden aan de gemakkelijke weg van het hanteren van bepalingen in een rechtersregeling als ‘regel’, terwijl deze niet als zodanig is bedoeld?8 Van Duijvendijk-Brand stipte deze problematiek recent nog aan in het kader van de toepassing van de Tremanormen, waarbij een spanningsveld tussen juiste rechtstoepassing (individuele rechtsbescherming) en het bevorderen van rechtseenheid wordt gesignaleerd.9 Het is de Hoge Raad die het (naar ik meen: terecht) niet toelaatbaar acht dat de Tremanormen niet slechts als richtlijn, maar als regels worden gehanteerd, en zich hierin een sturende rol met betrekking tot alimentatiezaken heeft toegemeten.10 Inmenging van de Hoge Raad in de inhoud en toepassing van rechtersregelingen blijkt dus, ook al is geen sprake van ‘recht’ in de zin van artikel 79 lid 1 onder b RO, niet alleen mogelijk, maar soms ook noodzakelijk te zijn.11 De vraag is of de Hoge Raad in voorkomende gevallen een dergelijke sturende rol steeds, in situaties waarbij rechtersregelingen betrokken zijn, zal kunnen en willen vervullen.12 Ik meen dat het, zeker nu in de huidige situatie (nog) geen sprake is van geïnstitutionaliseerde controle door de wetgevende macht op rechtersregelingen,13 van extra groot belang is dat de Hoge Raad ‘vinger aan de pols’ houdt.