HvJ EU, 23-03-2023, nr. C-412/21

In artikel 16, leden 1 en 2, van richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van richtlijn 92/12/EEG2. is bepaald:

Artikel 364, lid 1, onder d), van Lege nr. 227/2015 privind Codul fiscal (wet nr. 227/2015 houdende het belastingwetboek; hierna: ‘belastingwetboek’) van 8 september 20153. bepaalt dat een vergunning voor een belastingentrepot niet wordt verleend indien de aanvrager definitief is veroordeeld voor bepaalde strafbare feiten, waaronder strafbare feiten op grond van het belastingwetboek.

Volgens artikel 369, lid 3, onder b), van het belastingwetboek kan een vergunning voor een belastingentrepot worden geschorst voor een periode van één tot twaalf maanden indien wordt vastgesteld dat de in — onder meer — artikel 452, lid 1, onder i), van datzelfde wetboek genoemde inbreuken zijn gepleegd.4. Krachtens artikel 369, lid 3, onder c), van het belastingwetboek wordt deze vergunning geschorst tot de definitieve uitspraak in een eventuele strafvervolging wegens een in artikel 364, lid 1, onder d), genoemd strafbaar feit. Deze laatste bepaling heeft ook betrekking op strafbare feiten op grond van het belastingwetboek.

Overeenkomstig artikel 452, lid 1, onder h), van het belastingwetboek is het strafbaar om accijnsgoederen waarvoor het verplicht is een merkteken aan te brengen, zonder of met een onjuist merkteken buiten het belastingentrepot te bewaren of op Roemeens grondgebied te verkopen in hoeveelheden die de uitdrukkelijk in het belastingwetboek vastgestelde drempels overschrijden.

Overeenkomstig artikel 452, lid 1, onder i), van het belastingwetboek is het strafbaar om verplaatsbare leidingen, slangen of andere buizen, of niet gekalibreerde tanks te gebruiken, en om stroomopwaarts van meters aftappingen of kranen te plaatsen waarmee niet door de meter geregistreerde hoeveelheden alcohol of gedistilleerde dranken kunnen worden afgetapt.

De Europese Unie is geen partij bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: ‘EVRM’), dat bijgevolg geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is. Krachtens artikel 6, lid 3, VEU maken de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie. Artikel 52, lid 3, van het Handvest — waarin is bepaald dat rechten uit dit Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door dat verdrag aan worden toegekend — beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen deze respectieve rechten, zonder dat dit de autonomie van het Unierecht of van het Hof aantast.5.

De vragen van de verwijzende rechter hebben betrekking op de ‘vergunning voor de productie van alcohol’ van Dual Prod. Mijns inziens gaat het hier om een vergunning in de zin van artikel 16 van richtlijn 2008/118, die is ingetrokken overeenkomstig de in het nationale recht gestelde voorwaarden om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen. Krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest valt de toepasselijke nationale wetgeving binnen het toepassingsgebied van het Unierecht. Derhalve is het Handvest in principe van toepassing op de kwesties die in de vragen aan het Hof aan de orde worden gesteld.6.

Artikel 48, lid 1, van het Handvest, waarnaar in de eerste vraag wordt verwezen, bepaalt dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Bijgevolg rust de bewijslast voor de vaststelling van de schuld niet op de verdachte. Opdat een rechter strafrechtelijke sancties kan opleggen, moet het openbaar ministerie rechtens genoegzaam aantonen dat de verdachte zich schuldig heeft gemaakt aan de hem ten laste gelegde strafbare feiten. Verklaringen van overheidsinstanties waarin een verdachte als schuldig wordt aangeduid, voordat hij in een strafproces schuldig is bevonden, schenden het vermoeden van onschuld omdat zij de rechterlijke instantie kunnen beïnvloeden en het publiek kunnen doen geloven dat de verdachte schuldig is.7.

Het vermoeden van onschuld staat evenwel niet in de weg aan passende en evenredige maatregelen om een reëel en materieel risico te beperken dat verdachten het hun ten laste gelegde feit opnieuw begaan of blijven begaan, zich aan de rechtsgang onttrekken door niet voor de rechter te verschijnen, of het verloop van het proces op ongepaste wijze beïnvloeden. Beslissingen inzake voorlopige hechtenis en borgtocht zijn voorbeelden van dergelijke maatregelen.8.

Het Hof heeft geoordeeld dat het vermoeden van onschuld, dat is neergelegd in artikel 48 van het Handvest, van toepassing is op rechtspersonen.9. Daarbij moet worden opgemerkt dat deze bepaling van toepassing is in het kader van strafprocedures en procedures die kunnen leiden tot de oplegging van sancties van strafrechtelijke aard, zoals ook het geval is voor de overeenkomstige bepaling in artikel 6, lid 2, EVRM.10.

Artikel 50 van het Handvest, waarnaar de tweede vraag verwijst, bepaalt dat ‘[n]iemand […] opnieuw [wordt] berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet’. Het beginsel ne bis in idem staat dus in de weg aan zowel de cumulatie van vervolgingsmaatregelen als de cumulatie van sancties die een strafrechtelijk karakter hebben voor dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde persoon.11. Het komt overeen met artikel 4, lid 1, van Protocol nr. 7 bij het EVRM.12.

Drie criteria zijn van belang om te bepalen of een maatregel een strafrechtelijk karakter heeft in de zin van het Handvest en het EVRM. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht, het tweede de aard van het strafbare feit en het derde de zwaarte van de sanctie die kan worden opgelegd.13. Het voldoen aan het eerste criterium is niet beslissend. Indien het betrokken strafbare feit naar nationaal recht niet wordt geacht strafrechtelijk van aard te zijn, moet worden nagegaan of het strafrechtelijk karakter ervan kan worden vastgesteld op grond van de twee andere criteria, cumulatief of afzonderlijk toegepast.14.

In casu voorziet het nationale recht in de schorsing van een vergunning tot de definitieve uitspraak in de strafzaak in verband met een in artikel 364, lid 1, onder d), van het belastingwetboek genoemd strafbaar feit. Niets in de verwijzingsbeslissing of in de bij het Hof ingediende opmerkingen wijst erop dat de schorsing van een vergunning wanneer er sprake is van een strafprocedure, naar nationaal recht een strafrechtelijk karakter heeft. Het is de bevoegde autoriteit, die naar ik begrijp de autoriteit is die de vergunning heeft verleend, die de bevoegdheid heeft om deze te schorsen, niet de autoriteit die een strafprocedure start wegens inbreuken op het belastingwetboek.

Derhalve zal ik onderzoeken hoe de twee andere criteria in de rechtspraak van het Hof en van het EHRM zijn toegepast, alvorens na te gaan hoe die rechtspraak van toepassing kan zijn op een schorsing als aan de orde in het hoofdgeding.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 48, lid 1, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, eraan in de weg staat dat er besluiten worden vastgesteld tot schorsing van een vergunning voor de productie van alcohol op grond van louter vermoedens die in een lopende strafprocedure worden onderzocht.

Krachtens artikel 16 van richtlijn 2008/118 is het aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om voor de opening en het beheer van belastingentrepots op hun grondgebied een vergunning te verlenen. Die vergunningen zijn uitdrukkelijk onderworpen aan voorwaarden die deze autoriteiten van rechtswege mogen stellen om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen. Aangezien richtlijn 2008/118 deze doelstelling erkent en aanmoedigt, mogen de nationale rechterlijke instanties en autoriteiten vergunningen schorsen of intrekken wanneer rechtens genoegzaam wordt aangetoond dat de toepasselijke voorwaarden zijn geschonden of dreigen te worden geschonden.34.

Aangezien het Unierecht niet voorziet in regels voor de bewijsvoering in geval van de schorsing of intrekking van vergunningen in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, moeten de autoriteiten de nationale bewijsregels naleven. Deze bewijsregels moeten echter de algemene beginselen van het Unierecht eerbiedigen, zoals de beginselen van doeltreffendheid en evenredigheid en het recht op behoorlijk bestuur.35.

De verwijzingsbeslissing bevat geen enkele aanwijzing over de bewijsregels die van toepassing zijn op elk van beide schorsingen of op de strafrechtelijke vervolging. Hoewel de verwijzende rechter te verstaan geeft dat de tweede schorsing van de vergunning van Dual Prod op ‘louter vermoedens’ van wangedrag was gebaseerd, wordt in de verwijzingsbeslissing niet vermeld hoe die vermoedens werken. In artikel 369, lid 3, onder c), van het belastingwetboek is bepaald dat vergunningen worden geschorst tot de definitieve uitspraak in de strafzaak. In casu is de vergunning van Dual Prod geschorst na een controle door de autoriteiten, nadat in een strafprocedure in rem was vastgesteld dat er sprake was van de in artikel 452, lid 1, onder h) en i), van het belastingwetboek bedoelde omstandigheden en nadat zij er formeel van was beschuldigd een strafbaar feit te hebben begaan. Gelet op de aard van het stelsel en de betrokken belangen is het in dit stadium niet onredelijk dat de wet voorziet in de mogelijkheid om een vergunning te schorsen. Mijns inziens berust dit niet op ‘louter vermoedens’ van wangedrag, maar veeleer op het feit dat de bewijsmaatstaf die wordt gehanteerd voor het instellen van strafvervolging, in werkelijkheid de bewijsmaatstaf is die het vaststellen van een besluit tot schorsing op grond van artikel 369, lid 3, onder c), van het belastingwetboek rechtvaardigt.

Het kan eveneens relevant zijn dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een stelsel van bestuurlijke boeten op basis van risicoaansprakelijkheid verenigbaar kan zijn met het Unierecht en het algemene beginsel van evenredigheid, op voorwaarde dat de nagestreefde doelstellingen een algemeen belang vertegenwoordigen dat de invoering van een dergelijk stelsel kan rechtvaardigen.36.

Bovendien vereist het in artikel 41 van het Handvest neergelegde recht op behoorlijk bestuur dat een bestuurlijke autoriteit bij de naleving van haar controleverplichtingen alle relevante aspecten zorgvuldig, nauwkeurig en onpartijdig onderzoekt, zodat zij haar besluit om de vergunning te schorsen kan vaststellen op basis van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn.37.

Het kan tevens relevant zijn dat het Hof in vergelijkbare situaties heeft geoordeeld dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat een autoriteit in een administratieve procedure gebruikmaakt van bewijzen die in een parallelle, nog niet afgesloten strafprocedure zijn verkregen, mits de door het Unierecht gewaarborgde rechten worden geëerbiedigd.38.

Onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter van de in de punten 37 tot en met 41 hierboven genoemde kwesties ben ik in het licht van het voorgaande van mening dat de omstandigheid dat volgens de nationale wettelijke regeling strafvervolging kan worden ingesteld tegen personen die betrokken zouden zijn bij de illegale productie en bewaring van alcohol, niet betekent dat een vergunning voor het beheer van een belastingentrepot in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118 slechts kan worden geschorst wanneer deze strafprocedure tot een veroordeling heeft geleid. De redenering van Dual Prod lijkt immers te zijn dat zij, nadat haar een strafbaar feit ten laste is gelegd in verband met de activiteiten die zij op grond van een vergunning uitoefent39., deze activiteiten kan blijven uitoefenen totdat zij voor dat strafbare feit is veroordeeld. Geen enkele uitlegging van artikel 16 van richtlijn 2008/118 laat een dergelijke conclusie toe, die overigens de doeltreffendheid van en het vertrouwen in de in richtlijn 2008/118 opgenomen entrepotregeling ernstig zou kunnen aantasten.40.

Op grond van de verplichting tot onpartijdigheid en het vermoeden van onschuld mag de rechterlijke instantie in een latere of parallelle strafprocedure de schorsingen niet beschouwen als aanwijzingen voor de schuld van de verdachte in de strafprocedure. Dit lijkt de enige context te zijn waarin het vermoeden van onschuld relevant kan zijn, aangezien het niet van toepassing is in het kader van de administratieve procedure die tot de oplegging van de tweede schorsing heeft geleid.

Het is ook van belang dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het beginsel van het vermoeden van onschuld niet in de weg staat aan de toepassing van een wettelijk vermoeden in strafzaken dat de bewijslast naar de verdachte verlegt, mits dit vermoeden weerlegbaar is en de rechten van de verdediging worden gewaarborgd.41. Dergelijke vermoedens worden bijvoorbeeld toegepast op het gebied van het Unierecht inzake de identificatie en bestraffing van kartels.42. Evenzo heeft het EHRM opgemerkt dat elk rechtsstelsel feitelijke of wettelijke vermoedens kent en dat het EVRM er zich niet tegen verzet dat zij worden toegepast. De lidstaten zijn echter verplicht redelijke grenzen te stellen aan de vermoedens die zij willen toepassen, waarbij zij rekening moeten houden met wat er op het spel staat voor de verdachte en de rechten van de verdediging in strafzaken moeten eerbiedigen.43. Bovendien is het de autoriteiten niet verboden om op basis van al het beschikbare bewijsmateriaal redelijke conclusies te trekken.44. Hoewel deze overwegingen zijn ontwikkeld in het kader van strafrechtelijke procedures en sancties, gelden zij evenzeer voor niet-strafrechtelijke zaken.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 48, lid 1, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, er niet aan in de weg staat dat een bestuurlijke sanctie tot schorsing van een vergunning wordt opgelegd om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen voordat er een definitieve strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken, en zich ook niet verzet tegen de mogelijkheid om zich in dit kader te beroepen op een vermoeden.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 50 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118, eraan in de weg staat dat de autoriteiten een vergunning tweemaal schorsen voor dezelfde feiten.

Aangezien ik van mening ben dat geen van beide schorsingen strafrechtelijk van aard is, is het beginsel ne bis in idem zoals neergelegd in artikel 50 van het Handvest en artikel 4, lid 1, van Protocol nr. 7 bij het EVRM, niet van toepassing. Hetzelfde geldt voor de rechtspraak die is ontwikkeld in situaties waarin nauw met elkaar verbonden parallelle strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke procedures het gevolg zijn van dezelfde feiten.45. Ik ben het ook eens met de opmerkingen van de Italiaanse regering dat in de verwijzingsbeslissing onvoldoende wordt verduidelijkt waarom de feiten die tot elk van beide schorsingen hebben geleid, dezelfde zijn, aangezien volgens de verwijzingsbeslissing de eerste schorsing is opgelegd op grond van artikel 452, lid 1, onder i), van het belastingwetboek, betreffende het gebruik van uitrusting waarmee niet door de meter geregistreerde hoeveelheden alcohol of gedistilleerde dranken kunnen worden afgetapt, en de tweede schorsing op grond van artikel 452, lid 1, onder i) en h), van het belastingwetboek, waarvan het tweede punt verwijst naar het buiten het belastingentrepot bewaren van accijnsgoederen. De tweede vraag is derhalve hypothetisch, zelfs indien een of beide schorsingen zouden worden geacht een strafrechtelijk karakter te hebben.46.

De Commissie is van mening dat het opleggen van twee bestuurlijke sancties in omstandigheden waarin de overtreder, de materiële feiten en het beschermde belang dezelfde zijn, moet worden begrensd onder verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur, teneinde te voorkomen dat de gecumuleerde duur ervan buitensporig is.47. Mijn inziens geldt het in het vorige punt van deze conclusie geformuleerde bezwaar: aangezien er grote onzekerheid bestaat over de vraag of de materiële feiten die tot elk van beide schorsingen hebben geleid, dezelfde zijn, is de eventuele toepassing van een met het beginsel ne bis in idem vergelijkbaar bestuursrechtelijk equivalent hypothetisch. Het heeft dus geen zin om deze vraag in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing te onderzoeken, aangezien de Commissie de enige partij was die deze kwestie aan de orde heeft gesteld en de verwijzende rechter geen anders geformuleerde vraag in die zin heeft gesteld.