7.4.2 Inhoud toetsversie Omgevingswet

Het is de bedoeling om in de toekomstige Omgevingswet in ieder geval 14 wetten in het geheel of deels te integreren. Twee wetten worden volledig ingetrokken en uit circa 25 andere wetten worden de omgevingsrechtelijke elementen overgenomen in de Omgevingswet.1 De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet ruimtelijke ordening staan op de nominatie om in het geheel op te gaan in de Omgevingswet. In het kader van dit onderzoek is het relevant om vast te stellen of de toekomstige Omgevingswet kan worden ingezet voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Daartoe worden de relevante onderdelen van het huidige voorstel voor zover mogelijk op een rij gezet.2

De doelen van de Omgevingswet zijn het , ‘met oog voor duurzame ontwikkeling en onderlinge samenhang; (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies’.3 Mede om de genoemde doelen te verwezenlijken bevat de Omgevingswet een aantal vernieuwingen. De wetgever spreekt in dat verband over stroomlijning van het omgevingsrecht, doelmatig onderzoek en meer flexibiliteit. In het kader van dit onderzoek is vooral het eerste punt relevant. In het huidige omgevingsrecht bestaan tientallen verschillende rechtsfiguren. Deze worden in de Omgevingswet vervangen door zes centrale rechtsfiguren, te weten: omgevingsvisies, plannen of programma’s, decentrale wetgeving (omgevingsplan en verordeningen), algemene rijksregels over activiteiten, omgevingsvergunning en het projectbesluit.4 In de huidige voorstellen is het gemeentelijk omgevingsplan de beoogde opvolger van het bestemmingsplan en de beheersverordening.5 In het vervolg van deze paragraaf wordt alleen aandacht besteed aan de vorm en de inhoud van het gemeentelijk omgevingsplan.6 Vanwege de doelstelling van dit onderzoek blijven de andere rechtsfiguren buiten beschouwing.7

In de toetsversie voor de Omgevingswet zijn de regels voor het gemeentelijk omgevingsplan (hierna: omgevingsplan) ondergebracht in hoofdstuk 4 (Algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving).8 Het is de bedoeling dat het omgevingsplan de bestemmingsplannen en alle verordeningen met ‘ruimtelijke effecten’ gaat vervangen.9 De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een omgevingsplan vast. Dat plan bevat regels over de fysieke leefomgeving.10 De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval: ‘bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed’.11 Het toepassingsbereik van het gemeentelijk omgevingsplan is daarmee veel ruimer dan het huidige bestemmingsplan waarin het criterium van een goede ruimtelijke ordening als uitgangspunt fungeert.12 Dit is een bewuste keuze van de wetgever die op die manier de ontwikkelingsmogelijkheden van locaties wil vergroten.13 Afgaande van de formulering in de toetsversie (in ieder geval) is het zelfs mogelijk om de reikwijdte van het begrip fysieke leefomgeving nog verder te verruimen. In de toetsversie van de Omgevingswet wordt ook afscheid genomen van een andere belangrijk kernbegrip in de huidige Wro. Het principe van de (reactieve) toelatingsplanologie wordt verlaten en ingeruild voor uitnodigingsplanologie.14 Dit nieuwe uitgangsprincipe wordt als volgt onderschreven:

De bovenstaande omschrijving maakt niet duidelijk op welke manier een dergelijke vorm van planologie moet worden vastgelegd in het omgevingsplan. Als uitvloeisel van de uitnodigingsplanologie wordt het toegestaan om voorwaardelijke verplichtingen op te nemen in een omgevingsplan. De mogelijkheid daartoe moet volgens de wetgever worden ingelezen in artikel 4.12 van de Omgevingswet.16 Om de regeldruk te verminderen en eenduidigheid in de regelgeving te bewerkstelligen is het volgens de wetgever de bedoeling om iedere gemeente een omgevingsplan vast te stellen.17 Desondanks voorziet de Omgevingswet wel een mogelijkheid om meerdere omgevingsplannen per gemeente vast te stellen. De verschillende plannen mogen elkaar echter niet overlappen.18 Net als in het huidige bestemmingsplan worden in het omgevingsplan regels ten behoeve van het gebruik van gronden en bouwwerken opgenomen. Dergelijke regels worden aangeduid met de term locatieontwikkelingsregels.19 Daarnaast is ook mogelijk om regels voor vergunningverlening en beleidsregels ten behoeve de uitleg en toepassing van planregels in een omgevingsplan op te nemen.20

De voorbereiding van de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan moet worden voorbereid met inachtneming van afdeling 3.4 Awb. Eenieder wordt in de gelegenheid gesteld om zienswijzen in te dienen.21 De vaststelling van een omgevingsplan is appellabel bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De reikwijdte van dit beroepsrecht is echter nog onduidelijk.22 Afgaande op de memorie van toelichting zijn in ieder geval de locatieontwikkelingsregels vatbaar voor beroep.23 Het omgevingsplan wordt op digitale wijze ontsloten. In tegenstelling tot bij het huidige bestemmingsplan bevat de Omgevingswet niet langer termijnen voor het realiseren en het actualiseren van het omgevingsplan. Uitzonderingen op de laatste regel vormen situaties waarin per omgevingsvergunning wordt afgeweken van een omgevingsplan of het geval waarin het Rijk of de provincie algemene regels stellen. In dergelijke gevallen is het wel verplicht om een bestaand omgevingsplan aan te passen.24

Naar huidig recht vormt het bestemmingsplan een geschikt instrument om Natura 2000-gebieden te beschermen. In de toetsversie voor de Omgevingswet wordt het bestemmingsplan vervangen door een gemeentelijk omgevingsplan. In vergelijking met het de huidige bestemmingsplan lijken de mogelijkheden om Natura 2000-gebieden met behulp van een omgevingsplan te beschermen (nog) groter. De belangrijkste verklaring hiervoor is het schrappen van de kernbegrippen ‘een goede ruimtelijke ordening’ en ‘toelatingsplanologie’ en het expliciet toestaan van de opname voorwaardelijke verplichtingen in het omgevingsplan. Zo beschouwd lijkt het omgevingsplan net als het bestemmingsplan een geschikt instrument voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Bij nader inzien is dat om uiteenlopende redenen niet zeker. In de eerste plaats moet worden gewezen op de onzekerheid met betrekking tot de uitleg en toepassing van het begrip uitnodigingsplanologie. In de tweede plaats is de Omgevingswet gericht op de fysieke leefomgeving in plaats van op ‘een goede ruimtelijke ordening’. Het is op voorhand niet duidelijk op welke manier natuurwaarden worden meegewogen bij het vaststellen van een gemeentelijk omgevingsplan. In de derde plaats neemt de wetgever in de toetsversie voor een omgevingswet geen afstand van de ‘toegevoegde-waarde-leer’. Als gevolg daarvan zal het niet of nauwelijks mogelijk zijn om in een omgevingsplan locatieontwikkelingsregels voor de bescherming van Natura 2000-gebieden op te nemen. In de vierde plaats voorziet de toetsversie niet in een actualiseringplicht voor het omgevingsplan. Dit kan leiden tot een situatie waarin de inhoud van het omgevingsplan niet overeenstemt met de actuele instandhoudingsdoelstellingen en instandhoudingsmaatregelen voor Natura 2000-gebieden. Ten slotte is het niet uitgesloten dat het huidige toetsversie naar aanleiding van parlementaire behandeling (inclusief het advies van de Raad van State) nog (ingrijpend) wordt aangepast.