CBb, 14-09-2021, nr. 20/647 en 20/668

Appellant houdt runderen en varkens. Voor het jaar 2018 heeft hij uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers aangevraagd en voor het jaar 2019 heeft hij uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling aangevraagd.

Op 22 januari 2018 hebben toezichthouders van de NVWA het bedrijf van appellant bezocht voor een controle. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een ‘Bijlagenrapport intern L&N’ en een ‘Bijlage runder-identificatienummers’.

Op 24 januari 2018 hebben toezichthouders van de NVWA het bedrijf van appellant bezocht voor een aanvullende controle. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een ‘Rapport fysieke controle I&R runderen’ van eveneens 24 januari 2018.

Op 11 april 2018 is door toezichthouders van de NVWA een vervolgcontrole uitgevoerd. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een ‘Rapport onderzoek meerlingen – aanvullend’ en een ‘Bijlagenrapport intern L&N’.

Op 6 september 2018 hebben toezichthouders van de NVWA het bedrijf van appellant wederom bezocht, vergezeld van een toezichthoudend dierenarts van de NVWA. Op 4 oktober 2018 is een – naar waarheid opgemaakt – rapport van bevindingen opgesteld, inhoudende de waarnemingen van de toezichthouders met betrekking tot de door appellant gehouden runderen (rapport I rund). Bij dit rapport zijn – voor zover hier van belang – (kleuren)foto’s en een veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts gevoegd, daterend van 11 oktober 2018. Op 12 oktober 2018 is een – naar waarheid opgemaakt – rapport van bevindingen opgesteld, inhoudende de waarnemingen van de toezichthouders met betrekking tot de door appellant gehouden varkens (rapport I varken). Bij dit rapport zijn – voor zover hier van belang – (kleuren)foto’s, een visitebrief van Dierenartsenpraktijk [naam 6] , checklisten stalklimaat vleesvarkens en een veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts, daterend van 8 oktober 2018, gevoegd.

Rapport I rund vermeldt – voor zover hier van belang – de volgende constateringen:

“(…) Ik zag dat een groot deel van de runderen in deze stal lang doorgegroeide en onverzorgde klauwen had. Ik zag dat veel van deze runderen zodanig lange klauwen had aan achter- en/of voorpoten dat deze runderen hierdoor met een onnatuurlijke stand van de poten stonden en liepen. Het is mij bekend dat een zodanig onnatuurlijke stand van de klauwen, onnatuurlijke druk in de gewrichten en pijn veroorzaakt bij de runderen. Ik zag dat een gedeelte van deze runderen moeizaam liep en één of méér van hun poten zoveel mogelijk probeerde te ontlastten bij het staan en/of lopen. (…) Ik zag bij meerder runderen gezwollen kroonranden. Ook zag ik dat meerdere runderen hun poten zeer voorzichtig verplaatsen. (alsof ze op eieren liepen) (…)”

De veterinaire verklaring van 11 oktober 2018 vermeldt – voor zover hier van belang – de volgende constateringen:

“(…)Vraag 2 In welke lichamelijke toestand werden de dieren aangetroffen?

Antwoord:(…)3. Het melkgevend rundvee:a) Ik zag dat een groot deel van de runderen, 23 melkkoeien, lang doorgegroeide en

onverzorgde klauwen had. (…). Overige koeien hadden ook slechte en of onverzorgde klauwen, maar deze waren nog niet zo extreem lang als de 23 genoemde koeien.b) Ik zag meerdere koeien voorzichtig en pijnlijk lopen. (…) Ik zag enkele koeien met een tyloom en enkele koeien met een gezwollen kroonrand van de klauw. Dit zijn beiden symptomen van klauwinfecties en zijn pijnlijk.

(…)

Vraag 3 Wanneer is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?Antwoord:

(…)

3. Het melkgevend rundvee.(…)

f) De te lange klauwen zijn in de loop van 10 à 12 maanden ontstaan. Bij de meeste melkveehouders worden klauwen twee maal per jaar preventief bekapt. Aan het einde van de tussenliggende periode tussen twee klauwbekapbeurten zijn de klauwen van de koeien niet zo lang als de klauwen bij de genoemde 23 diereng) De kreupelheden (…) aan de klauwen ontstaan in de loop van enkele dagen tot weken.

(…)

Vraag 4 Waardoor is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?

Antwoord:

(…)

3. Het melkgevend rundvee.

(…)

f) De te lange klauwen zijn ontstaan doordat ze doorgroeien en doordat er niet tijdig

door de veehouder voor gezorgd is dat de klauwen bekapt zijn geworden.

g) De kreupelheden (…) aan de klauwen ontstaan doordat er bacteriële infecties de klauwen infecteren. Slecht onderhouden klauwen zijn gevoeliger voor infecties dan gezonde goed onderhouden klauwen.

(…)

Vraag 5a Is de gezondheid en/of het welzijn van de dieren naar uw mening benadeeld? Toelichting

Antwoord:

Ja, de gezondheid van de runderen is aangetast.(…)

3. Het melkgevend rundvee.

a) De kreupele koeien, de koeien met de lange klauwen zijn in hun gezondheid aangetast omdat de klauwen mechanisch niet juist functioneren en de klauwen geïnfecteerd geraakt zijn of kunnen raken door bacteriële infecties. Beide aandoeningen zijn pijnlijk en kunnen tot ernstige complicaties leiden(…)”

Rapport I varken vermeldt – voor zover hier van belang – de volgende constateringen:

“(…)Verzorging van dieren

Wij zagen in één van de groepshokken met varkens op het bedrijf een varken dat, in vergelijking met de afmeting van de hokgenoten van dit dier, kleiner was (…). Tevens zagen wij dat de ruggenwervels en de heupbeenderen van dit dier uitstaken. Gelet op de conditie van dit dier vermoedden wij dat dit dier intensieve zorg nodig had en gehuisvest moest worden onder goede hygiënische omstandigheden, zo nodig met strooisel. In één van de andere groepshokken met varkens op dit bedrijf zagen wij een varken dat kreupel liep en een verdikte linker voorpoot had. Wij vermoedden dat dit dier gewond was en daardoor slecht ter been. (…)

Klimaat

Tijdens de inspectie in de stallen waarin varkens werden gehuisvest zagen wij dat:

• in diverse stallen/afdelingen sprake was van een opvallende hoeveelheid spinrag/stof(webben) aan het plafond, de stalinrichting en de ventilatoren.

• in diverse stallen/afdelingen sprake was van vervuiling van de temperatuurvoeler ten behoeve van de computergestuurde klimaatregeling. Ons verbalisanten is onduidelijk of door voornoemde vervuiling een juiste registratie van de temperatuur in betreffende afdelingen plaatsvindt.

• In diverse stallen/afdelingen de meetwaaiers van de ventilatoren waren geblokkeerd met voorwerpen. Wij vermoedden dat dit een negatieve invloed had op de klimaatregulering in de betreffende afdelingen.

• In diverse stallen/afdelingen (op basis van door [naam 3] voor betreffende afdelingen getoonde temperaturen in de klimaatcomputer) sprake was een temperatuur die voor betreffende leeftijdscategorie van varkens afweek van de temperatuurrichtlijn van het Klimaatplatform Varkenshouderij.

• In diverse stallen/afdelingen sprake was van vervuiling met mest en/of voer van de (dichte) vloer in de hokken waarin groepen varkens waren gehuisvest. Wij vermoedden dat betreffende vervuiling een negatieve invloed hadden op de gasconcentraties en/of de relatieve vochtigheid in de betreffende stallen/afdelingen/hokken.

• In diverse stallen/afdelingen sprake was van vervuiling van de huid van de varkens met mest en/of voer. Wij vermoedden dat de betreffende vervuiling van de varkens (mede) werd veroorzaakt door de temperatuur in betreffende stallen/afdelingen.

(…)Tevens hebben wij in hokken met varkens met een gekalibreerde gasmeter het gehalte NH3 en CO2 op dierhoogte gemeten.

Tevens zijn de scores van diverse dierkenmerken in voornoemde checklist geregistreerd.

Op basis van de uitgevoerde klimaatinspectie bleek ons dat het klimaat in de stallen/afdelingen een risico vormde voor de gezondheid en welzijn van de aanwezige varkens.(…)”

De veterinaire verklaring van 8 oktober 2018 vermeldt over het klimaat in de varkensstal – voor zover hier van belang – de volgende constateringen:

“(…)

Vraag 1 Beschrijf de omstandigheden waarin de dieren zich bevonden.

Antwoord:(…) Ik zag dat de meetwaaier en de diafragmakleppen in meerdere afdelingen waren geblokkeerd c.q. vastgezet. In elke afdeling hangt een temperatuurvoeler. Ik zag dat de meeste temperatuurvoelers zeer vuil waren. Ik zag dat ze bedekt waren met vuil en stof. Ik voelde dat er een hoge relatieve vochtigheid was in de afdelingen. Ik voelde dat de het erg warm was in de afdelingen. Ik zag op het scherm van de klimaatcomputer dat temperaturen lagen tussen de 21,3 °C en de 27,2 °C. (…) Geen van deze afdelingen (afdelingennummers 3a tot en met 10a) had een temperatuur die in overeenstemming is met geadviseerde normen. (…) Later op de dag zijn eenvoudige klimaatmetingen gedaan (…) door NVWA inspecteurs [namen NVWA inspecteurs]. (…) Geen van de afdelingen had een temperatuur die overeenkwam met de geadviseerde staltemperatuur in het WUR rapport: Signaalindicatoren bij handhaving van open normen voor dierenwelzijn (…) of de richtlijnen klimaatinstellingen van het klimaatplatform Varkenshouderij 2014. (…) De temperaturen lagen in 23 van de 24 gemeten afdelingen, hoger dan geadviseerd. (…) De temperatuur van de afdelingen die te warm waren, was gemiddeld 3,4 °C te hoog.

(…)

Vraag 3 Wanneer is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?Antwoord:(…)

3. Het stalklimaat: Hoewel de buitentemperatuur niet extreem hoog was, 21 °C, was het in nagenoeg alle afdelingen te warm ten opzichte van wat geadviseerde wordt door het klimaatplatform. Ventilatoren draaien, maar kunnen de warmteproductie van de varkens niet voldoende weg ventileren. Indien de buitentemperatuur hoger is zal de afdelingstemperatuur ook hoger worden. Deze toestand van te weinig ventileren en daardoor te hoge afdelingstemperaturen met te hoge relatieve vochtigheden is waarschijnlijk gedurende weken of maanden aanwezig.

(…)

Vraag 4 Waardoor is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?

Antwoord:

(…)

3. Het stalklimaat is slecht doordat de varkenshouder onvoldoende of niet adequaat reageert op temperatuuraanduiding (af te lezen op de klimaatcomputer) en het vervuilende gedrag van de varkens. Varkens zijn hygiënische dieren die zich schoon houden, mits ze de mogelijkheden daartoe krijgen. Varkens die in te warme omstandigheden leven (indien het stalklimaat onjuist is geregeld) zullen proberen af te koelen door in vocht of op koele plaatsen te gaan liggen. In deze stal doen ze dat door op de plaats waar ze mesten en urineren te gaan liggen en of door in de brijvoerbak te gaan liggen. (…) Op de roosters liggen is koeler dan op de dichte vloer liggen. De verdamping van het vocht op de huid geeft verkoeling. Varkens die op de roosters gaan liggen kunnen daardoor beter afkoelen. Ventilatie kan onder hun lichaam door. Indien de varkens in een eerdere periode op de roosters hebben gemest en op de dichte vloer hebben gelegen, vervuilen ze indien hun lig- en defeceergedrag omwisselen. Dit omwisselen wordt veroorzaakt door te hoge staltemperaturen. (…) Door deze "natuurlijke” gedraging om zich proberen aan te passen aan suboptimale omgevingsomstandigheden worden varkens "vuil”.

(…)

Vraag 5a Is de gezondheid en/of het welzijn van de dieren naar uw mening benadeeld? Toelichting

Antwoord:

Ja, de gezondheid van de varkens is aangetast.

(…) Het slechte stalklimaat leidt tot ongerief bij de varkens, wat aan de varkens is te zien in de vorm van de ernstige vervuiling van de varkens.(…)

Vraag 5b Is er hierdoor sprake van vermijdbaar lijden ?Antwoord:

Ja, hier is sprake van vermijdbaar lijden.

(…)

3. Het slechte stalklimaat dat tot welzijnsaantasting leidt bij alle dieren en gezondheidsaantastingen tot gevolg heeft, leidt tot een vermijdbare vorm van lijden, Indien de varkenshouder adequaat zou inspelen op de slechte klimaatomstandigheden en de zichtbare vervuiling van de varkens was deze welzijns- en gezondheidsaantasting niet nodig.(…)”

De veterinaire verklaring van 8 oktober 2018 vermeldt over de verzorging van dieren – voor zover hier van belang – verder:

“(…)

Vraag 2 In welke lichamelijke toestand werden de dieren aangetroffen?Antwoord:(…)Ik zag dat een varken dat mager was en was achtergebleven in de groei, tussen gezonde

varkens aanwezig was. (…)

Ik zag dat er enkele zieke en achtergebleven varkens in een hok afgezonderd waren. (…)

Desgevraagd verklaarde varkenshouder [naam 3] dat hij de dieren had behandeld

met diergeneesmiddelen en dat de dierenarts niet was geraadpleegd voor deze varkens.

(…)

Vraag 4 Waardoor is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?

Antwoord:

1. Het zieke varken tussen de gezonde varkens (…) is waarschijnlijk ziek geworden door een eerder opgelopen infectie. (…) Echter het varken is wel zichtbaar ziek sinds langere tijd, en had afgezonderd moeten worden om een kans te maken op herstel. Dit afzonderen, adequaat behandelen en er een dierenarts voor raadplegen, is niet gebeurd doordat de varkenshouder dat heeft nagelaten

2. De afgezonderde varkens (…) zijn door de varkenshouder in een apart hok gezet. Dat dit niet is ingestrooid komt voort uit het feit dat dit door de varkenshouder is nagelaten. Voor deze varkens is geen dierenarts geraadpleegd omdat de varkenshouder het heeft nagelaten.

(…)

Vraag 5a Is de gezondheid en/of het welzijn van de dieren naar uw mening benadeeld? Toelichting

Antwoord:

Ja, de gezondheid van de varkens is aangetast.

(…) Ik zag tijdens deze inspectie twee varkens pijn lijden. Ik zag dat deze varkens aandoeningen hadden, waarvan mij, als dierenarts, bekend is dat deze geen reële genezingskans hebben. Voor deze twee varkens is op verzoek van mij de praktiserend dierenarts geconsulteerd. Hij heeft de varkens geëuthanaseerd.

(…)”

Op 23 oktober 2018 hebben toezichthouders van de NVWA, vergezeld door een toezichthoudend dierenarts van de NVWA, een hercontrole uitgevoerd bij het bedrijf van appellant, in de stallen waar hij varkens houdt. De bevindingen van de toezichthouders en de toezichthoudend dierenarts zijn neergelegd in een – naar waarheid opgemaakt – rapport van bevindingen (rapport II), daterend van 7 november 2018. Bij dit rapport zijn onder andere (kleuren)foto’s gevoegd.

Rapport II vermeldt – voor zover hier van belang – de volgende constateringen:

“(…)Klimaat

Tijdens de inspectie in de stallen waarin varkens werden gehuisvest zagen wij dat:

(…)

• In diverse stallen/afdelingen de meetwaaiers en regelkleppen in de luchtafvoerkanalen waren geblokkeerd met voorwerpen. Wij vermoedden dat dit een negatieve invloed had op de klimaatregulering en de werking van alarm- en noodvoorziening in de betreffende

afdelingen.

• In één afdeling de diafragmaschuiven ontbraken in het luchtafvoerkanaal en dat dit onderdeel van de klimaatregeling op de grond in de voergang stond.

(…)

• In diverse stallen/afdelingen (op basis van de door [naam 3] op het display van de klimaatcomputer getoonde temperaturen van betreffende afdelingen) sprake was een hogere temperatuur dan de maximale temperatuur voor de jongste vleesvarkens (23°C) volgens de

richtlijn klimaatinstellingen van Klimaatplatform Varkenshouderij (…).

(…)

• In diverse stallen/afdelingen sprake was van vervuiling van de huid van de varkens met mest en/of voer. Wij vermoedden dat de betreffende vervuiling van de varkens (mede) werd veroorzaakt door de kennelijk te hoge temperatuur in betreffende stallen/afdelingen.

(…)

Op basis van bovengenoemde bevindingen bleek ons dat het klimaat en de bewaking van het klimaat in de stallen/afdelingen een risico vormden voor de gezondheid en welzijn van de aanwezige varkens.(…)”

In het kader van een hercontrole met betrekking tot het welzijn van de varkens van appellant hebben een toezichthouder en een toezichthoudend dierenarts van de NVWA op 21 januari 2019 het bedrijf van appellant opnieuw bezocht. Zij hebben hun waarnemingen neergelegd in een – naar waarheid opgemaakt – rapport van bevindingen van 26 april 2019 (rapport III). Bij dit rapport zijn onder meer (kleuren)foto’s en CO2- en NH3-meetresultaten gevoegd. Uit rapport III blijkt dat de toezichthouder en de toezichthoudend dierenarts vergezeld werden door Peter van der Voorts (Van der Voorts), in het rapport aangeduid als een klimaatdeskundige. Rapport III bevat een rapport met betrekking tot de bevindingen van Van der Voorts van 21 januari 2019.

In rapport III staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeldt:

“(…)Klimaat

(…)

Wij, [namen toezichthouders NVWA] hebben met behulp van een gasmeter (MultiRAE Lite PGM-6208) in het merendeel van de stallen/afdelingen de waarden van C02 en NH3 gemeten. (…)

Uit de meetwaarden blijkt onder andere dat:

• in zeventien van de zesentwintig afdelingen waarin een gasmeting is uitgevoerd, het NH3-gehalte boven de norm ligt van de grenswaarde (20 ppm) die door WUR is bepaald.

• in vijfentwintig van de zesentwintig afdelingen waarin een gasmeting is uitgevoerd, het CO2-gehalte boven de norm ligt van de grenswaarde (3000 ppm) die door WUR is bepaald.

• in géén van de afdelingen waar een gasmeting is uitgevoerd, beide gasconcentraties NH3 en CO2 onder de door WUR bepaalde grenswaarden lag.(…)”

Daarnaast staat in rapport III opgesomd wat de toezichthouder en toezichthoudend dierenarts lazen in en/of begrepen uit het verslag van Van der Voorts.

Bij het primaire besluit I heeft verweerder, conform zijn voornemen van 28 januari 2020, een randvoorwaardenkorting van 54% vastgesteld op alle door appellant aangevraagde GLB-subsidies voor het jaar 2018. Verweerder heeft hieraan de volgende, tijdens de controles van 22 januari 2018, 24 januari 2018, 6 september 2018 en 23 oktober 2018, door de toezichthouders van de NVWA geconstateerde niet-nalevingen van randvoorwaarden op het gebied van ‘Dierenwelzijn’ en ‘Gezondheid’, ten grondslag gelegd:

Bij het primaire besluit II heeft verweerder, conform zijn voornemen van17 maart 2020, een randvoorwaardenkorting van 15% op alle door appellant aangevraagde GLB-subsidies voor het jaar 2019 vastgesteld. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd de tijdens de controle van de NWVA op 21 januari 2019 geconstateerde niet-naleving van de voorwaarde (het verbod) dat de luchtcirculatie, het stofgehalte in de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en gasconcentraties in de omgeving niet schadelijk mag zijn voor dieren. Verweerder heeft de korting op 15% vastgesteld, nu sprake is van een herhaling omdat tijdens de controles van 6 september 2018 en 23 oktober 2018 ook is geconstateerd dat appellant deze randvoorwaarde niet heeft nageleefd.

Bij de bestreden besluiten I en II heeft verweerder de primaire besluiten I en II gehandhaafd.

Naar aanleiding van de uitspraak van het College van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:711) heeft verweerder het vervangingsbesluit genomen en daarbij een randvoorwaardenkorting van 14% in plaats van 54% vastgesteld op alle aan appellant voor het jaar 2018 te verlenen rechtstreekse betalingen. De genoemde uitspraak was voor verweerder reden om de vastgestelde korting voor de niet-naleving van de randvoorwaarde ‘Mutaties I&R-systeem en bedrijfsregister runderen’ te verlagen van 40% naar 3%. De overige niet-nalevingen van de randvoorwaarden en de vastgestelde korting heeft verweerder gehandhaafd.

Het beroep van appellant tegen het bestreden besluit I heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit.

In het vervangingsbesluit heeft verweerder aangegeven dat dit besluit in de plaats komt van het bestreden besluit I. Aangezien het College niet is gebleken dat appellant nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I, zal het College het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaren.

Appellant voert allereerst aan dat de primaire besluiten I en II en het vervangingsbesluit in strijd zijn met het motiveringsbeginsel. Volgens appellant heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in bepaalde gevallen ervoor is gekozen om af te wijken van de standaardkorting van 3% en ontbreken er constateringsrapporten met bevindingen en beeldmateriaal bij de besluiten.

Voor zover deze beroepsgrond betrekking heeft op het ontbreken van rapporten en beeldmateriaal bij de primaire besluiten I en II en het vervangingsbesluit slaagt de beroepsgrond niet. Hoewel verweerder geen rapporten of ander materiaal bij deze besluiten heeft gevoegd, heeft verweerder in zijn voornemens tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting van 28 januari 2020 en 17 maart 2020 voldoende kenbaar gemaakt waar appellant de van belang zijnde controlerapporten kon vinden, te weten in ‘Mijn Dossier’. Gesteld noch gebleken is dat de controlerapporten en andere bijlagen waarop appellant doelt daarin voor hem niet raadpleegbaar waren. Voor zover de beroepsgrond betrekking heeft op de motivering van de opgelegde korting, zal het College deze beroepsgrond bespreken bij de beroepsgrond over het opleggen van de korting.

4. Appellant heeft in beroep voorts aangevoerd het niet eens te zijn met de onder 1.12 en 1.13 genoemde niet-nalevingen en stelt zich verder op het standpunt dat het opleggen van een korting onevenredig is. Het College zal deze beroepsgronden hierna – indien en voor zover daaraan wordt toegekomen – bespreken.

Met betrekking tot de door verweerder gestelde niet-nalevingen van randvoorwaarden zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen (na te leven). De beheerseisen die volgens verweerder niet zijn nageleefd, behoren tot het in die bijlage opgenomen terreinen van 'Dierenwelzijn' en ‘Volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten’. In Nederland zijn de beheerseisen onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3 bij de Uitvoeringsregeling.

Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast op het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening 1306/2013 worden genoemd (artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014)). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% (artikel 39, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 640/2014). De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn – kort gezegd – herhaling, de omvang, de ernst en het permanente karakter van een niet-naleving.

Uit artikel 39, vierde lid, van Verordening 640/2014 volgt dat, indien herhaalde niet-nalevingen zijn geconstateerd, bij de eerste herhaling het voor de herhaalde niet-naleving vastgestelde percentage wordt vermenigvuldigd met de factor drie. Bij verdere herhalingen wordt de vermenigvuldigingsfactor drie telkens toegepast op het resultaat van de verlaging die voor de voorgaande herhaling is vastgesteld. De verlaging bedraagt echter maximaal 15% van het in het eerste lid bedoelde totale bedrag.

Op grond van artikel 74, tweede lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 (Verordening 809/2014) worden, wanneer een herhaling wordt geconstateerd samen met een andere niet-naleving of een andere herhaling, de daaruit voortvloeiende verlagingspercentages bij elkaar opgeteld. De maximale verlaging gaat echter niet verder dan tot 15% van het in artikel 73, vierde lid, van Verordening 809/2014 bedoelde totale bedrag.

6. Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.

De randvoorwaarde verzorging ziek of gewond dier

Artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Besluit houders van dieren (Bhd) bepaalt dat degene die een dier houdt, ervoor zorgt draagt dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd. Op grond van artikel 2.4, vijfde lid, van het Bhd dient zo spoedig mogelijk een dierenarts te worden geraadpleegd wanneer de zorg als hiervoor bedoelt geen verbetering in de toestand van het dier brengt.

Verweerder heeft de niet-naleving van deze randvoorwaarde geconstateerd op basis van de bevindingen van de toezichthouders tijdens de controle op 6 september 2018.

Appellant betwist de feiten die verweerder aan de niet-naleving van deze randvoorwaarde ten grondslag heeft gelegd. Volgens appellant was sprake van een momentopname, en niet van een breder probleem.

Het College overweegt als volgt. Verweerder heeft de niet-naleving van bovenstaande randvoorwaarde gebaseerd op de rapporten I rund en varken. Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een – naar waarheid opgemaakt – rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In de enkele stelling van appellant dat hij de feiten betwist, ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de inhoud van de rapporten I rund en varken. Aangezien deze rapporten naar het oordeel van het College verder op zichzelf geen grond bieden om te twijfelen aan de inhoud ervan, mocht verweerder zich bij de vaststelling van de niet-naleving op deze rapporten baseren. Dit heeft ook te gelden voor de hierna aan de orde komende rapporten II en III.

Gelet op de in de rapporten I rund en varken beschreven waarnemingen met betrekking tot de situatie van een aantal varkens en runderen, zoals weergegeven onder 1.6.1 en 1.7.1, en de verklaringen van de toezichthoudend dierenarts over deze dieren, zoals weergegeven onder 1.6.2 en 1.7.3, is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant de randvoorwaarde ‘verzorging ziek of gewond dier’ tijdens de controle op 6 september 2018 niet heeft nageleefd. Uit deze rapporten en veterinaire verklaringen, en de daarbij gevoegde (kleuren)foto’s, blijkt dat een aantal runderen en varkens van appellant niet in goede gezondheid verkeerde, en dat appellant er geen zorg voor heeft gedragen dat deze dieren onmiddellijk op passende wijze zijn verzorgd. Het College is verder niet gebleken dat appellant een dierenarts heeft ingeschakeld dan wel dat slechts sprake was van een momentopname.7.6 Appellant kan zich verder niet vinden in de hoogte van de door verweerder vastgestelde randvoorwaardenkorting van 5%. Volgens appellant was een waarschuwing meer op zijn plaats.

Wat betreft het standpunt van appellant dat verweerder met een waarschuwing had kunnen volstaan, overweegt het College als volgt. In het geval van overtreding van een randvoorwaarde is de hoofdregel dat een administratieve sanctie in de vorm van een korting of uitsluiting van de inkomenssteun wordt opgelegd. Op grond van artikel 99, tweede lid, tweede alinea, van Verordening 1306/2013 kunnen lidstaten een vroegtijdig waarschuwingssysteem (de zogenoemde 'early warning') opzetten voor gevallen van niet-naleving die, gelet op hun geringe ernst, omvang en duur, in naar behoren gemotiveerde gevallen geen aanleiding geven tot een verlaging of uitsluiting. Indien een lidstaat besluit gebruik te maken van die mogelijkheid, geeft de bevoegde autoriteit de begunstigde eerst een waarschuwing, waarin de begunstigde op de hoogte wordt gebracht van de constatering van de niet-naleving en van de verplichting om corrigerende actie te ondernemen. Indien bij een latere controle wordt vastgesteld dat de niet-naleving niet is verholpen, wordt de verlaging krachtens de eerste alinea met terugwerkende kracht toegepast. Artikel 99, tweede lid, van Verordening 1306/2013 is nader uitgewerkt in artikel 2 van de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB.

Gelet op de ernst, omvang en duur van de niet-naleving ziet het College geen aanleiding te oordelen dat verweerder aan appellant eerst een waarschuwing had moeten geven. Daarbij neemt het College in aanmerking dat meerdere zieke dieren niet op een juiste wijze zijn verzorgd, deze dieren volgens de toezichthoudend dierenarts al langere tijd ziek waren en dat het gebrek aan een onmiddellijke en juiste verzorging heeft geleid tot euthanasie van twee varkens.

Wat betreft het vastgestelde kortingspercentage van 5% voor deze overtreding ziet het College geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder dit kortingspercentage onjuist heeft vastgesteld. Zoals onder 5.2 is weergegeven, kan verweerder besluiten de standaardkorting van 3% te verhogen tot 5%. Verweerder is in dit geval overgegaan tot deze verhoging, omdat sprake is van verzwarende omstandigheden vanwege het euthanaseren van twee varkens. Het College is van oordeel dat verweerder de verhoging, anders dan appellant meent, daarmee voldoende heeft gemotiveerd. Gelet op de ernst van deze ingreep, is een randvoorwaardenkorting van 5% voor de niet-naleving van de randvoorwaarde ‘verzorging ziek of gewond dier’ naar het oordeel van het College gerechtvaardigd.

De randvoorwaarde stalklimaat 2018 en 2019

Op grond van artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd mogen de luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties in de omgeving van een dier niet schadelijk zijn voor het dier.

Volgens verweerder is bij de controles op 6 september 2018 en 23 oktober 2018 geconstateerd dat appellant deze randvoorwaarde niet heeft nageleefd. Hij heeft de niet-naleving van deze randvoorwaarde in het jaar 2018 gebaseerd op het rapport I varken en rapport II, alsook op het door Wageningen University & Research (WUR) opgestelderapport ‘Signaalindicatoren bij handhaving van “Open Normen” voor dierenwelzijn’ (WUR-rapport).

Ten aanzien van het jaar 2019 heeft verweerder in het bestreden besluit II gesteld dat tijdens de controle op 21 januari 2019 is geconstateerd dat appellant de randvoorwaarde betreffende het stalklimaat niet heeft nageleefd. Verweerder heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. Uit meetwaarden blijkt dat in 17 van de 26 afdelingen waarin een gasmeting is uitgevoerd het NH3-gehalte boven de norm lag van de grenswaarde (20 ppm), die door WUR is bepaald. Daarnaast lag in 25 van de 26 afdelingen waarin een gasmeting is uitgevoerd het CO2-gehalte boven de norm van de grenswaarde (3000 ppm), die door WUR is bepaald. In geen van de 26 afdelingen waar CO2 en NH3 is gemeten, lagen beide gasconcentraties onder de norm zoals genoemd in het WUR-rapport. Verder heeft verweerder waarde gehecht aan de bevindingen van Van der Voorts.

Appellant betwist zowel voor het jaar 2018 als voor het jaar 2019 dat sprake was van een schadelijk stalklimaat. Niet blijkt hoe door de NVWA is beoordeeld dat sprake is van schadelijke lucht. Op de internetpagina van de NVWA staat een uiteenzetting van de norm en de wijze van meten van het stalklimaat. De NVWA let op 5 kenmerken in varkensstallen om het stalklimaat te controleren. Tijdens de controle door de NVWA is niet aan alle vijf genoemde kenmerken getoetst waardoor ten onrechte is geoordeeld dat sprake is van schadelijke lucht op basis waarvan een korting wegens de niet-naleving van deze randvoorwaarde is opgelegd. Daarnaast voert appellant aan dat hij particuliere metingen heeft laten doen, waaruit bleek dat het stalklimaat in orde was.

De randvoorwaarde betreffende het stalklimaat vindt zijn oorsprong in Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (Richtlijn 98/58/EG). Bij deze richtlijn zijn minimumnormen vastgesteld met betrekking tot de bescherming van landbouwhuisdieren. Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten erop toezien dat dieren (niet zijnde vissen, reptielen of amfibieën) worden gefokt en gehouden onder voorwaarden die stroken met de bepalingen in de bijlage, met inachtneming van de soort en de graad van ontwikkeling, aanpassing en domesticering, alsmede de uit ervaring of wetenschappelijk onderzoek gebleken fysiologische en ethologische behoeften. In de bijlage bij Richtlijn 98/58/EG staat onder 10 dat de luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties binnen zodanige grenzen moeten worden gehouden dat zij niet schadelijk zijn voor dieren. Nederland heeft dit vrijwel een op een overgenomen in artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd. De in die bepaling opgenomen algemene norm is, anders dan bijvoorbeeld in Duitsland of ten aanzien van pluimvee, waar grenzen zijn gesteld aan de concentratiewaarden voor NH3 en CO2 in stallen, niet verder ingevuld door (nadere) regelgeving. Dit betekent dat die algemene norm in een concreet geval nadere invulling behoeft ter beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van dat artikellid, wat verweerder op deugdelijke wijze dient te motiveren en met voldoende bewijs dient te onderbouwen.

Ter invulling van de algemene norm van artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd heeft verweerder aansluiting gezocht bij het WUR-rapport. Dit rapport is het resultaat van een verkennend onderzoek in 2016 van Wageningen Livestock Research, onderdeel van WUR, in nauwe samenwerking met de NVWA, gericht op het vinden van aanwijzingen voor het niet voldoen aan de norm voor stalklimaat in varkensstallen. Uit dit rapport volgt in de kern dat een te hoge CO2-concentratie (een concentratie groter dan 3000 ppm), een te hoge NH3-waarde (een concentratie groter dan 20 ppm), dierbevuiling, staartbijten en rode en/of vuile ogen belangrijke parameters zijn voor de beoordeling van de kwaliteit van de stallucht. Daarbij worden de CO2- en NH3-waardes omgevingskernmerken genoemd en worden de overige parameters aangeduid als dierkenmerken. Volgens het rapport kan als richtlijn gelden dat van de dierkenmerken minstens één overschrijding te zien moet zijn om samen met de omgevingskenmerken te komen tot een totaal aantal overschrijdingen van drie of meer voor het slechtste hok.

In wat appellant naar voren heeft gebracht ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat verweerder de inhoud van het WUR-rapport niet mag gebruiken als handvat voor de beoordeling of artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd is overtreden. Het rapport kan echter niet dienen als vervanging van een wettelijke norm, in de zin dat overschrijding van een in dit rapport gestelde norm of waarde automatisch betekent dat sprake is van een niet-naleving van de randvoorwaarde aangaande het stalklimaat. Het stellen van dergelijke normen is immers voorbehouden aan de regelgever.

Niet-naleving randvoorwaarde op 6 september 2018

Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant de randvoorwaarde betreffende het stalklimaat op 6 september 2018 niet heeft nageleefd. Verweerder heeft in het vervangingsbesluit en in het verweerschrift deugdelijk gemotiveerd dat en waarom de varkens ten tijde van de controle op 6 september 2018 te lijden hadden onder het stalklimaat. Hoewel de CO2- en NH3-norm zoals gesteld in het WUR-rapport niet is overschreden, is tijdens de controle op 6 september 2018 gebleken dat de varkens van appellant sterk bevuild waren. Deze constatering wordt ondersteund door de (kleuren)foto’s zoals gevoegd bij rapport I varken. Volgens de toezichthoudend dierenarts wordt deze bevuiling veroorzaakt doordat het (al enige tijd) te warm was in de stallen, hetgeen hij tijdens de controle ook fysiek heeft gevoeld. Deze verklaring wordt ondersteund door de opgestelde checklisten met de op die dag in de stallen gemeten temperaturen, die in 23 van de 24 gemeten afdelingen duidelijk hoger lagen dan geadviseerd in het WUR-rapport en in de Richtlijnen klimaatinstellingen, versie augustus 2014, van Klimaatplatform Varkenshouderij (Richtlijnen). Dit betekent dat de daartegen gerichte beroepsgrond van appellant niet slaagt.

Niet-naleving op 23 oktober 2018

Naar het oordeel van het College heeft verweerder de niet-naleving van deze randvoorwaarde op 23 oktober 2018 niet deugdelijk gemotiveerd. Verweerder heeft aan deze niet-naleving hoofdzakelijk de volgens hem te hoge temperaturen ten grondslag gelegd. Deze temperaturen lagen echter lager dan in september en schommelden dicht rond de uitgangspunten zoals opgenomen in de Richtlijnen. Dat in de stallen sprake was van een opvallende hoeveelheid spinrag/stof aan het plafond, de stalinrichting en de ventilatoren, dat de meetwaaiers en regelkleppen in de luchtafvoerkanalen waren geblokkeerd met voorwerpen, dat de inspecteurs vermoedden dat het klimaatsysteem niet goed kon functioneren wegens het loshangen van een isolatieplaat in het plafond, dat in diverse stallen sprake was van vervuiling met mest en/of voer waarvan de inspecteurs vermoedden dat het een negatieve invloed had op gasconcentraties en/of relatieve vochtigheid in de stallen en dat in diverse stallen sprake was van vervuiling van de huid van varkens met mest en/of voer waarvan de inspecteurs vermoedden dat dit werd veroorzaakt door de kennelijk te hoge temperaturen in de betreffende stallen, acht het College ook in onderlinge samenhang onvoldoende om tot het oordeel te komen dat artikel 2.5, vierde lid, van het Bhd is overtreden. In dat verband is van belang dat in tegenstelling tot de controle op 6 september 2018 een veterinaire verklaring waarin de dierenarts de toestand van de varkens in de stallen beschrijft hier ontbreekt. Dit betekent dat de daartegen gerichte beroepsgrond van appellant slaagt.

Niet-naleving op 21 januari 2019

Naar het oordeel van het College heeft verweerder de niet-naleving op 21 januari 2019 evenmin deugdelijk gemotiveerd. Verweerder heeft aan deze niet-naleving, voor zover het zijn eigen bevindingen betreft, enkel de overschrijding van de CO2- en NH3-waardes ten grondslag gelegd. Hoewel deze waardes in een aantal afdelingen boven de norm zoals gesteld in het WUR-rapport lagen, heeft verweerder ter zake geen ander bewijs overgelegd om te onderbouwen dat sprake was van een slecht stalklimaat. Aan de bevindingen van Van der Voorts kent het College geen waarde toe, reeds omdat verweerder diens deskundigheid niet heeft kunnen aantonen. De daartegen gerichte beroepsgrond van appellant slaagt.

Hoogte van de randvoorwaardenkortingen 2018 en 2019

Randvoorwaardenkorting 2018

Aangezien, zoals hiervoor onder 8.6 is overwogen, niet is komen vast te staan dat appellant de randvoorwaarde stalklimaat op 23 oktober 2018 niet heeft nageleefd, kan de mede daarop gebaseerde randvoorwaardenkorting van 9% geen stand kan houden. Voor de niet-naleving van de randvoorwaarde ‘stalklimaat’ voor het jaar 2018 resteert een percentage van 3% vanwege de niet-naleving op 6 september 2018. Voor zover appellant meent dat verweerder voor deze niet-naleving eerst een waarschuwing had moeten geven, onderschrijft het College dit standpunt niet omdat hiervoor geen aanknopingspunten zijn. Het College ziet in wat appellant heeft aangevoerd ook gelet op de omvang en de ernst van de niet-naleving verder geen reden te oordelen dat de korting lager moet zijn dan 3%.

Gelet op artikel 74, eerste lid, van Verordening 809/2014 – dat bepaalt dat wanneer meer dan één niet-naleving door nalatigheid is geconstateerd en de niet-nalevingen betrekking hebben op verschillende terreinen van de randvoorwaarden, de in artikel 39, eerste lid, van Verordening 640/2014 bepaalde procedure voor de vaststelling van de verlaging afzonderlijk wordt toegepast op elke niet-naleving, de daaruit voortvloeiende verlagingspercentages bij elkaar worden opgeteld maar de maximale verlaging evenwel niet hoger mag zijn dan 5% – en het gegeven dat de korting van 5% voor de randvoorwaarde ‘verzorging ziek en gewond dier’ stand houdt, heeft de verlaging van de korting van 9% naar 3% tot gevolg dat de totale randvoorwaardenkorting voor het jaar 2018 van 14% moet worden verlaagd naar 5%.

Nu de hoogte van het kortingspercentage in dit geval niet hoger kan zijn dan 5%, behoeft dat wat appellant heeft aangevoerd tegen de door verweerder geconstateerde niet-nalevingen van de andere onder 1.12 genoemde randvoorwaarden geen bespreking meer. Voor zover verweerder in het vervangingsbesluit een standpunt heeft ingenomen over het overtreden van die andere randvoorwaarden en hij dat standpunt aan een nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan appellant daartegen op dat moment een rechtsmiddel aanwenden (zie de uitspraak van het College van 29 juni 2017, ECLI:NL:CBB:2017:276).

Het beroep tegen het vervangingsbesluit is gegrond. Het College zal dat besluit vernietigen. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, en zal het primaire besluit I herroepen en de randvoorwaardenkorting voor appellant op alle subsidies van het GLB die hij in het jaar 2018 heeft aangevraagd, vaststellen op 5% en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vervangingsbesluit.

Randvoorwaardenkorting 2019

Gelet op wat is overwogen onder 8.7 ontvalt de enige grondslag om appellant voor het jaar 2019 een randvoorwaardenkorting op te leggen. Het beroep tegen het bestreden besluit II is gegrond. Het College zal dat besluit ook vernietigen, Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal het primaire besluit II herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II.

Proceskosten

10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de samenhangende zaken (in de zin van artikel 3 van het Bpb) vast op €1.496,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). Het College veroordeelt verweerder ook in de gemaakte proceskosten in bezwaar voor zover het zaak 20/668 betreft. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 534,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).