Rb. Den Haag, 01-12-2025, nr. NL25.44591

Bij nareisaanvragen is aangenomen dat sprake is van een bijzonder geval.6.De rechtbank ziet geen grond om daar in deze zaak anders over te oordelen. In haar uitspraak van 17 maart 2023 heeft de rechtbank uitgangspunten voor een passende beslistermijn geformuleerd die zij ook zal toepassen in andere bij de rechtbank aanhangige zaken waarin de minister niet op tijd beslist op een nareisaanvraag.7.

Wanneer de rechtbank een opvolgend beroep wegens niet tijdig beslissen gegrond verklaart, legt de rechtbank een kortere nadere termijn op dan zij bij een eerste beroep niet tijdig zou doen. In die situatie geldt het uitgangspunt dat de rechtbank van de termijn die zij op zou leggen wanneer sprake zou zijn van een eerste beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit, het gedeelte dat voor de minister is bedoeld om te kunnen beslissen (vier weken dus) halveert.

De rechtbank stelt daarom – ook in dit geval – een termijn vast die overeenstemt met de in de uitspraak van 17 maart 2023 en de onder 4.1.1 geformuleerde uitgangspunten. De rechtbank vindt daarom het volgende passend:

- de minister moet binnen een termijn van twee weken na verzending van de uitspraak

1) een besluit op de aanvraag bekendmaken, of

2) gelegenheid tot herstel van verzuim(en) bieden, of

3) eiseres schriftelijk meedelen dat hij heeft beslist tot nader onderzoek;

Welke dwangsom legt de rechtbank aan de minister op?

Wettelijk kader

5. De bestuursrechter verbindt, gelet op artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb, aan zijn uitspraak een dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Het uitsluiten van de mogelijkheid voor de bestuursrechter om in asielzaken een rechterlijke dwangsom op te leggen bij niet tijdig beslissen zonder alternatief dwangmiddel heeft de Afdeling in strijd geacht met het Unierecht.9.

De wetgever heeft de rechter ruimte geboden om de hoogte van de dwangsom te bepalen, zolang hij daarbij redelijke grenzen in acht neemt.10.Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb volgt dat de bestuursrechter hierdoor de hoogte van de dwangsom kan afstemmen op de specifieke omstandigheden van het geval, zodat het bestuursorgaan een voldoende effectieve prikkel krijgt om het besluit alsnog binnen de gestelde nadere termijn bekend te maken.11.

Het beleid van het landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht (LOVB)

Het LOVB heeft beleid ontwikkeld voor de bepaling van de hoogte van de dwangsom. De Afdeling heeft dit beleid niet onredelijk geacht.12.In het LOVB-beleid staat, voor zover hier relevant, het volgende:

‘Indien een rechtbank met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb aan de uitspraak van de rechtbank een dwangsom verbindt wegens het niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan, hanteert hij als beleid de volgende regels:

• In de regel wordt de dwangsom bepaald op € 100,-- per dag, met een maximum van € 15.000,--

• Indien sprake is van een zó gering belang dat de hoogte van de dwangsom van € 100,-- per dag buiten proportie is, wordt de dwangsom bepaald op € 50,-- per dag, met een maximum van € 7.500,--

• Indien een sterke prikkel nodig is (hetzij vanwege gebleken weigerachtigheid van het bestuursorgaan, hetzij vanwege het grote belang), wordt de dwangsom bepaald op € 250,-- per dag, met een maximum van € 37.500,--.

Aangezien het hier gaat om beleid, laat het bovenstaande onverlet dat in concrete gevallen aanleiding kan bestaan van dit beleid af te wijken, bijvoorbeeld bij een zeer groot belang.’

De rechtbank past dit beleid toe in vreemdelingenzaken, ook bij een gegrond opvolgend beroep wegens het niet tijdig beslissen op een nareisaanvraag. Tot op heden was daarbij het uitgangspunt van deze zittingsplaats om de rechterlijke dwangsom vast te stellen op € 250 per dag met een maximum van € 37.500.

Standpunt van de minister over de hoogte van de dwangsom

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat om een hogere dwangsom van € 250 per dag op te leggen. Volgens de minister is geen sprake van een weigering om gevolg te geven aan een rechterlijke uitspraak, maar van capaciteitstekorten die ertoe leiden dat niet tijdig kan worden beslist. Het is dus geen kwestie van niet willen, maar niet kunnen. De minister stelt dat hij ook inzichtelijk maakt, gelet op het gehanteerde ‘first in, first out’-principe (fifo-principe), wanneer een nareisaanvraag in behandeling wordt genomen. Daarom is een sterkere prikkel in de vorm van een hogere dwangsom volgens de minister niet nodig.

Te beantwoorden rechtsvraag

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het aangewezen is om bij een gegrond opvolgend beroep wegens het niet tijdig beslissen op een nareisaanvraag een hogere dwangsom dan € 100 per dag op te leggen. Om deze vraag te beantwoorden geeft de rechtbank eerst een cijfermatig overzicht van het aantal nareisaanvragen, ingebrekestellingen en beroepen niet tijdig in voorgaande jaren, evenals de als gevolg daarvan uitgekeerde dwangsommen. Vervolgens zal de rechtbank bespreken welke maatregelen de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft genomen om achterstanden terug te dringen. Op basis hiervan beoordeelt de rechtbank of sprake is van weigerachtigheid in de zin van het LOVB-beleid.

Achtergrond: toegenomen achterstanden

Uit de jaarcijfers op de website van de IND blijkt dat de instroom bij nareis in 2021 18.880 aanvragen was, waarvan 13.980 nareisaanvragen en 4.900 bijbehorende aanvragen op grond van artikel 8 van het EVRM. In 2023 bedroeg de instroom bij nareis 31.920 aanvragen, waarvan 22.500 nareisaanvragen en 9.420 bijbehorende aanvragen. In 2024 bedroeg de instroom bij nareis 46.870 aanvragen, waarvan 30.850 nareisaanvragen en 16.020 bijbehorende aanvragen op grond van artikel 8 van het EVRM.13.Uit de cijfers blijkt ook dat het percentage nareisaanvragen waarop de minister binnen de wettelijke termijn een besluit neemt tot en met 2024 is afgenomen. Dit percentage betrof in 2021 71% voor nareisaanvragen en 49% voor bijbehorende aanvragen. In 2024 is dit percentage teruggelopen naar 7% voor nareisaanvragen en 5% voor bijbehorende aanvragen. Zoals de minister in reactie op de vragen van de rechtbank heeft toegelicht heeft een verhoogde behandelcapaciteit in de eerste vijf maanden van 2025 ertoe geleid dat de IND op 11.490 nareisaanvragen heeft beslist, ten opzichte van 7.400 nareisaanvragen in dezelfde periode in 2024.

De achterstanden die zijn ontstaan hebben de afgelopen jaren ertoe geleid dat het aantal bij de IND ingediende ingebrekestellingen, evenals het aantal bij de rechtbank ingestelde beroepen wegens niet tijdig beslissen, substantieel is toegenomen.

De IND ontving in 2021 4.390 ingebrekestellingen.14.Dat waren er in 2022 19.830.15.In 2023 ontving de IND ongeveer 10.000 ingebrekestellingen meer (28.670).16.Het aantal ingebrekestellingen steeg in 2024 tot 29.840. In de maanden januari tot en met augustus 2025 heeft de IND al 26.370 ingebrekestellingen ontvangen.17.

Het aantal bij rechtbanken ingediende beroepen niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken nam in 2022 sterk toe, van ongeveer 1.100 in 2021 naar 9.900 in 2022.18.In 2023 zijn 25.000 beroepen niet tijdig beslissen ingediend, terwijl dit aantal in 2024 steeg tot ruim 50.000.19.Volgens informatie van de IND zijn in ieder geval tot juni 2025 meer dan 6.000 beroepen niet tijdig beslissen per maand ingediend.20.Dit komt overeen met het beeld van deze zittingsplaats over de aantallen: zowel in asiel- als nareiszaken blijven de aantallen beroepen wegens niet tijdig beslissen stijgen.

Wat betreft de hoogte van uitgekeerde dwangsommen in die zaken is (logischerwijs) een vergelijkbare stijgende lijn te zien. In 2022 heeft de IND € 3,4 miljoen uitgekeerd aan dwangsommen.21.In 2023 was dit een totaal bedrag van € 11,3 miljoen22.en in 2024 is dat toegenomen tot € 36,8 miljoen.23.Tot en met augustus 2025 heeft de IND al een hoger bedrag aan dwangsommen uitgekeerd dan in heel 2024, namelijk € 41,6 miljoen.24.

Welke maatregelen heeft de IND genomen?

De minister heeft in reactie op vragen van de rechtbank toegelicht dat hij zich maximaal inspant om zo spoedig mogelijk weer tijdig te beslissen en dat de behandelcapaciteit is uitgebreid. Dat blijkt ook algemene informatie. Bij de directie Asiel en Bescherming van de IND is de totale personele bezetting gestegen van 1.200 fulltime equivalenten (fte) in 2018 tot 2.090 fte per 31 oktober 2023.25.In december 2024 waren er circa 2320 fte werkzaam bij de directie Asiel en Bescherming van de IND voor de behandeling van asiel- en nareisaanvragen.26.Specifiek voor wat betreft nareisaanvragen heeft de minister er bij de Afdeling op gewezen dat hij de besliscapaciteit voor nareisaanvragen heeft uitgebreid. Aan het begin van 2023 waren 170 fte beschikbaar voor het behandelen van nareisaanvragen. Dat aantal was ten tijde van die zitting (op 31 oktober 2024) opgeschaald naar 250 fte.27.Daarnaast lopen er meerdere wervingsrondes voor nieuwe medewerkers om de besliscapaciteit uit te breiden en om het verloop van personeel op te vangen. Voor 2025 is een totaal van circa 2420 fte voorzien voor de behandeling van asiel- en nareisaanvragen. Voor specifiek nareiszaken is voorzien dat het totale aantal fte voor de behandeling van nareisaanvragen in 2025 circa 400 fte zal zijn.28.

Naast het vergroten van de behandelcapaciteit heeft de minister ingezet op het optimaliseren van de nareisprocedure. De minister heeft bijvoorbeeld aangegeven dat de aanvraagprocedure wordt verbeterd, onder andere door het verminderen van onvolledige aanvragen waarvan de behandeling vertraging oploopt.29.Daarnaast heeft de minister in reactie op de vragen van de rechtbank aangegeven dat de mogelijkheden worden onderzocht

voor administratieve ontlasting en vereenvoudiging van het proces in brede zin.

Is sprake van weigerachtigheid?

De rechtbank leidt uit het hiervoor weergegeven cijfermateriaal en de door de minister genoemde maatregelen af dat geen sprake is van weigerachtigheid. De minister heeft toegelicht dat hij inzet op het terugdringen en wegwerken van de ontstane achterstanden bij de behandeling van nareisaanvragen. Dat dit tot en met 2024 niet is gelukt, en de voorraden zijn opgelopen, kan niet aan onwil worden toegeschreven. De minister heeft als reactie op toegenomen achterstanden de behandelcapaciteit vergroot. Hierbij loopt de minister, zoals hij heeft toegelicht, ook tegen grenzen aan, wegens krapte op de arbeidsmarkt en omdat nieuwe medewerkers moeten worden opgeleid door ervaren beslismedewerkers, die vervolgens vanwege hun begeleiding tijdelijk minder toekomen aan hun besliswerk. Daarnaast zijn maatregelen genomen om de nareisprocedure efficiënter te maken. Uit de toelichting van de minister volgt dat de uitbreiding van de capaciteit en de efficiëntieslag effect begint te sorteren, wat heeft geleid tot afname van de voorraden sinds januari 2025. Dat dit nog slechts in beperkte mate leidt tot het inlopen op werkvoorraden heeft ook te maken met externe omstandigheden waarop de IND minder grip heeft, zoals de nog steeds hoge instroom van asielzoekers en de geschetste beperkingen bij het uitbreiden van het personeelsbestand. Dat van een hogere dwangsom een effectieve prikkel uitgaat, is ook niet gebleken. De minister hanteert sinds 15 januari 2024 het fifo-principe, waarmee hij nareisaanvragen op volgorde van binnenkomst behandelt. Betrokkenen kunnen daarbij zelf op de website van de IND zien wanneer de minister hun zaak naar verwachting zal oppakken.30.Een hogere rechterlijke dwangsom heeft geen invloed op het moment waarop de nareisaanvraag in behandeling wordt genomen. De enkele omstandigheid dat de minister in verband met de toepassing van het fifo-principe geen uitvoering geeft aan de uitspraak van de rechtbank op een eerder beroep wegens niet tijdig beslissen acht de rechtbank in het licht van het voorgaande onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van weigerachtigheid. Daarbij heeft de minister terecht opgemerkt dat hij ook zonder toepassing van het fifo-principe niet in staat zou zijn om op (alle) nareisaanvragen binnen de door de rechter gestelde termijn te beslissen. Gelet hierop is een sterkere prikkel in de vorm van een hogere dwangsom niet effectief. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om de dwangsom bij een opvolgend beroep wegens het niet tijdig beslissen op een nareisaanvraag voortaan te bepalen op hetzelfde bedrag als bij een eerste beroep, namelijk € 100 per dag, met een maximum van € 15.000. De rechtbank merkt op dat dit uitgangspunt niet uitsluit dat zij, als bijzondere omstandigheden daarom vragen, in individuele gevallen een hoger dwangsombedrag kan toekennen, waarin het LOVB-beleid ook voorziet. In dit geval ziet de rechtbank in de individuele omstandigheden daartoe geen aanleiding. De rechtbank wijst er in dit verband ook op dat een afwijkende, hogere dwangsom veel eerder uitzondering dan regel moet zijn.31.

Proceskostenveroordeling

6. Het beroep is gegrond. Gelet op de gegrondverklaring van het beroep komt eiseres in aanmerking voor vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding voldoen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) wordt bij de berekening van een vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand een wegingsfactor toegepast, afhankelijk van het gewicht van de zaak. Het Bpb onderscheidt in dit verband vijf categorieën: zeer lichte zaken (wegingsfactor 0,25), lichte zaken (0,5), gemiddelde zaken (1), zware zaken (1,5) en zeer zware zaken (2). Uit de nota van toelichting bij het Bpb32.volgt dat het gewicht van de zaak wordt bepaald door het belang en de complexiteit van de zaak. Wat betreft de complexiteit staat in de nota van toelichting dat de proceskostenvergoeding evenredig dient te zijn met de prestatie van de rechtsbijstandverlener. Bij de berekening van de vergoeding dient te worden uitgegaan van de omvang van de werkzaamheden die redelijkerwijs nodig zijn om het besluit (in dit geval het niet tijdig nemen van een besluit) of de uitspraak met succes aan te vechten en niet van de feitelijke tijd die de rechtsbijstandverlener aan de zaak besteedt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, behoort de behandeling van een zaak in de bezwaar- en beroepsprocedure in beginsel tot de categorie gemiddeld, tenzij er duidelijke redenen zijn hiervan af te wijken.33.Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling en de andere hoogste bestuursrechters dat in beginsel wegingsfactor 0,5 wordt toegepast als het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit.34.

De rechtbank is van oordeel dat het belang van het indienen van een opvolgend beroep wegens het niet tijdig beslissen op een nareisaanvraag beperkt is. Hoewel uitgangspunt blijft dat een nareisaanvraag binnen de beslistermijn wordt afgedaan, hanteert de minister in verband met bestaande achterstanden het fifo-principe, waardoor hij nareisaanvragen in beginsel op volgorde van binnenkomst behandelt. Het indienen van een beroep niet tijdig beslissen beïnvloedt dit aanvangsmoment niet.

De rechtbank overweegt dat het belang bij een tijdige beslissing in beginsel geringer is dan het belang bij het aanvechten van een inhoudelijk besluit van de minister. Daarnaast is de omvang van de werkzaamheden bij een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit, veelal geringer dan bij een inhoudelijk beroep tegen een wel genomen besluit. Dit is verdisconteerd in de genoemde rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat in beginsel wordt uitgegaan van een wegingsfactor 0,5. De omvang van de werkzaamheden die redelijkerwijs nodig zijn voor een opvolgend beroep wegens niet tijdig beslissen is echter nog beperkter dan voor een eerste beroep. Bij het eerste beroep moet worden vastgesteld dat de beslistermijn is overschreden, waarbij moet worden onderzocht wanneer de aanvraag is ingediend, wat de van toepassing zijnde beslistermijn is, of deze eventueel rechtsgeldig is verlengd en of sprake is van een periode van opschorting van de termijn. In het vreemdelingenrecht zijn dit aspecten waarover discussie kan ontstaan en aangenomen moet worden dat een advocaat dit onderzoekt voordat hij een beroep wegens het niet tijdig beslissen indient. In een opvolgend beroep hoeft de gemachtigde dit niet opnieuw te onderzoeken.35.Uit de overwegingen en het dictum van de eerdere uitspraak kan op eenvoudige wijze worden afgeleid binnen welke termijn de minister een besluit moet nemen en, bij gebreke daarvan, dat een opvolgend beroep wegens niet tijdig beslissen kan worden ingediend. Behalve het invullen en indienen van een beroepsformulier, wat een vrij eenvoudige handeling is36., zijn in het kader van het beroep ook geen andere werkzaamheden vereist. Anders dan bij een eerste beroep wegens niet tijdig beslissen, is het indienen van een ingebrekestelling niet noodzakelijk om een rechtsgeldig opvolgend beroep in te stellen.37.Dit scheelt ook een handeling. Verder is het niet nodig om bij een beroep niet tijdig beslissen aanvullende gronden in te dienen38.en deze vraagt deze zittingsplaats ook niet op. Artikel 3.1, vierde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken staat het namelijk toe dat als beroepsgrond wordt volstaan met de stelling dat het besluit te laat is genomen, wat al blijkt uit het beroepschrift. Ook dient de minister in opvolgende beroepen wegens niet tijdig beslissen vaak geen verweerschrift in, zodat de gemachtigde niet hoeft te reageren op een verweerschrift en, als dat verweerschrift er wel is, vraagt de rechtbank de gemachtigde ook niet om een reactie. Verder hoeft een gemachtigde niet om een rechterlijke dwangsom te verzoeken, want de rechtbank is op grond van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb verplicht om aan een gegrond beroep wegens het niet tijdig beslissen een rechterlijke dwangsom te verbinden.39.Ook kan een verzoek om toekenning van een bestuurlijke dwangsom achterwege blijven, omdat deze in vreemdelingenzaken is afgeschaft.40.Dit houdt in dat de omvang van de werkzaamheden bij een opvolgend beroep wegens niet tijdig beslissen nog geringer is dan bij een eerste beroep. Dat gecommuniceerd dient te worden met de betrokkene, zoals de gemachtigde stelt, leidt niet tot een ander oordeel. De wens van betrokkene om tijdig een besluit te krijgen is al bekend uit het eerdere beroep niet tijdig beslissen, zodat de gemachtigde ook zonder nader overleg kan overgaan tot indiening van een opvolgend beroep. Voor zover de gemachtigde stelt dat zij in nareiszaken intensief contact heeft met haar cliënten over bijvoorbeeld het overleggen van benodigde documenten of het innen van dwangsommen van een eerdere uitspraak, betreft dit werkzaamheden die geen verband houden met het indienen van een opvolgend beroep. Het betoog dat in opvolgende beroepen meer informatie moet worden verstrekt dan in een eerste beroep wegens niet tijdig beslissen, omdat de stand van zaken aan de rechtbank zou moeten worden voorgelegd, volgt de rechtbank ook niet. Na het indienen van het beroep vraagt deze zittingsplaats de relevante processtukken bij de minister op, zodat geen noodzaak bestaat voor de gemachtigde om de rechtbank afzonderlijk over de stand van zaken te informeren. Deze zittingsplaats vraagt dit de gemachtigde ook niet. Tot slot merkt de rechtbank op dat een gemachtigde voor het indienen van een beroep niet tijdig, zoals zij ook heeft toegelicht op zitting, een zogeheten licht advies toevoeging (LAT) kan ontvangen.41.Als een proceskostenvergoeding wordt toegekend, moet de advocaat deze vergoeding achteraf laten muteren met de toegekende toevoeging. Aan een LAT wordt een waarde toegekend van twee punten voor het geven van een eenvoudig rechtskundig advies. Gelet op het met ingang van 1 januari 2025 geldende basisbedrag per punt van € 134,47, komt dit neer op een vergoeding van € 268,94. De rechtbank is van oordeel dat het toekennen van een wegingsfactor 0,25, wat neerkomt op een bedrag aan proceskosten van € 226,75, beter aansluit bij de LAT.

De rechtbank zal in toekomstige zaken, betreffende een gegrond opvolgend beroep wegens het niet tijdig beslissen op een nareisaanvraag, bij de vaststelling van een proceskostenvergoeding de wegingsfactor 0,25 hanteren. In het onderhavige geval acht de rechtbank echter, gelet op de voorliggende principiële rechtsvragen, toepassing van een hogere wegingsfactor op zijn plaats, te weten 0,5. Daarnaast heeft de gemachtigde op verzoek van de rechtbank voorafgaand aan de zitting vragen beantwoord; voor deze handeling kent de rechtbank 0,5 punt toe.