Rb. Midden-Nederland, 08-07-2021, nr. UTR 18/4637

In het besluit van 30 april 2018 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek van RTL Nieuws om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen. RTL Nieuws heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Op 6 december 2018 heeft RTL Nieuws beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar.

In het besluit van 27 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van RTL Nieuws tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

RTL Nieuws heeft de gronden van het beroep aangevuld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2021. Daarbij waren aanwezig: de gemachtigden van RTL Nieuws, de gemachtigde van de minister en de gemachtigde

van de COV. Namens de COV was verder aanwezig [B] .

De zaak is gestart met het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Nu alsnog is beslist en ter zitting is gesteld dat bij dit deel van het beroep geen belang meer is, zal de rechtbank dit deel niet-ontvankelijk verklaren.

Het Wob-verzoek

1. RTL Nieuws heeft op 10 april 2017 een Wob-verzoek ingediend bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA). Met dat verzoek, zoals nader gespecificeerd, heeft RTL Nieuws verzocht om informatie over de inspectie, controle en het toezicht van de NVWA op roodvleesslachthuizen en uitsnijderijen vanaf 1 januari 2015. RTL Nieuws heeft specifiek per bedrijf en per locatie verzocht om de inspectierapporten, inclusief de namen en adresgegevens van de bedrijven, de boeterapporten, boetebesluiten en andere bestuurlijke (dwang)maatregelen, en de daarbij opgenomen kwalificaties zoals ‘verscherpt toezicht’ of ‘notoire overtreder’. Na overleg van RTL Nieuws met de minister is niet verzocht om documenten over bedrijven waarin met een waarschuwing is volstaan. RTL Nieuws is niet geïnteresseerd in de namen van personen werkzaam bij de slachthuizen en bij de NVWA.

Het bestreden besluit

2. De minister heeft na inventarisatie vastgesteld dat het Wob-verzoek 536 documenten omvat. De documenten staan vermeld op een inventarislijst in een bijlage die deel uitmaakt van het primaire besluit. De minister heeft openbaarmaking van een aantal documenten gedeeltelijk geweigerd omdat het bedrijfs- en fabricagegegevens zou betreffen, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.1.Het gaat om informatie over (potentiële) leveranciers, vervoerders en afnemers.

Openbaarmaking van de namen en adresgegevens van de gecontroleerde bedrijven en van derden die direct of indirect met de gecontroleerde bedrijven te maken hebben gehad, heeft de minister geweigerd omdat het belang daarvan niet zou opwegen tegen het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken bedrijven.2.Reden voor de minister daarvoor is dat met de openbaarmaking van de namen en adressen van de roodvleesslachthuizen, de slachthuizen of hun ondernemers kunnen worden geïdentificeerd. Dit kan leiden tot reputatieschade, verlies van klanten en afzetkanalen, financiële schade en stigmatisering van die bedrijven en benadeling van de hele vlees(export)sector.

Anoniem procederen van derde-partijen

3. De rechtbank heeft beslist om de namen van de betrokken slachthuizen A, B en C en de namen van de slachthuizen vertegenwoordigd door de COV in deze procedure niet aan andere procespartijen bekend te maken. Uit de combinatie van de gelakte documenten met de bedrijfsnamen kan namelijk worden afgeleid welk document over hun bedrijven gaat. Daarmee zou deze procedure, die als onderwerp heeft de openbaarmaking van de bedrijfsnamen, zinledig worden.

Omvang beroep

4. Het beroep ziet alleen op de weigering tot openbaarmaking van de namen van de geïnspecteerde roodvleesslachthuizen.

Standpunten van partijen

5. RTL Nieuws voert aan dat de minister onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de openbaarmaking van de bedrijfsnamen zal leiden tot de gestelde nadelen. Van enig nadeel is eerder ook niet gebleken. Volgens RTL Nieuws handelt de minister bij de openbaarmaking van documenten over het toezicht door de NVWA willekeurig. Zo is er wel actief openbaar gemaakt bij de lunchrooms, de restaurants en de binnenspeeltuinen. Ook verwijst RTL Nieuws naar de paardenvleesaffaire in de zaak [naam]3.en naar de naleefmonitor roodvlees4.. De NVWA voert als beleid dat zij op termijn meer actief informatie, inclusief namen van bedrijven, openbaar maakt. RTL Nieuws past haar journaals daarop aan.

Dat de context van de informatie ontbreekt, is volgens RTL Nieuws geen reden om openbaarmaking te weigeren, omdat zij de relevante context standaard als disclaimer en na hoor en wederhoor publiceert. Gelet op het belang van de voedselveiligheid moet de minister de gevraagde informatie openbaar maken. De consument en de detailhandel moeten weten of het vlees(product) op de juiste wijze en zonder misstanden is geslacht.

6. De minister meent dat een zorgvuldige belangenafweging is gemaakt tussen het belang van openbaarmaking en de belangen van de betrokken ondernemers. Deze belangenafweging kan per geval een andere uitkomst hebben. Openbaarmaking van de namen in combinatie met de opgelegde sanctie of genomen maatregel zal de ondernemingen onevenredig kunnen schaden. De minister heeft dat nadeel vastgesteld op basis van de zienswijzen die de slachthuizen hebben ingediend. Het is volgens haar aannemelijk dat openbaarmaking van de inspectiegegevens het ongewenste effect kan hebben dat het publiek of afnemers een verkeerd beeld krijgen over de ondernemers en dat zij risico’s zien die niet meer aanwezig zijn. Dit komt doordat de minister onvoldoende contextinformatie kan geven bij de openbaarmaking van de documenten. Bij de naleefmonitor kan de minister die context wel geven. Het verzoek van RTL Nieuws ziet op oudere inspectiegegevens. Het kan dus zijn dat overtredingen zijn hersteld en de betrokken slachthuizen weer volgens de regels werken, maar dat dat niet in alle gevallen zo is. Dit terwijl andere slachthuizen die overtredingen hebben begaan buiten periode waarop het Wob-verzoek ziet, buiten schot blijven.

De minister stelt verder dat jarenlange ervaring van de NVWA bij slachthuizen leert dat integrale openbaarmaking van de documenten handelsrelaties onder druk zet. De roodvleessector is een internationale markt. Als Nederlandse slachthuizen negatief in het nieuws komen, zullen afnemers snel uitwijken naar bijvoorbeeld Duitsland of België. Volgens de minister is dat onevenredig nadelig voor de Nederlandse slachthuizen, omdat zij de regels veel beter naleven dan de slachthuizen in Duitsland en België, mede gezien het permanente toezicht op grote slachthuizen, die verantwoordelijk zijn voor 90% van het geslachte roodvlees.

Het risico van benadeling wordt nog eens vergroot door de manier waarop RTL Nieuws de informatie in het nieuws brengt. De minister vindt dit ongenuanceerd en niet onderbouwd met de feiten uit de documenten.

Beoordeling rechtbank

7. De rechtbank heeft kennis genomen van de geheime documenten nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven. De rechtbank zal voor deze documenten beoordelen of de weigering om de bedrijfsnamen openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob gerechtvaardigd is. Hierbij geldt dat (a) moet worden vastgesteld dat er sprake is van nadeel, (b) dat dat nadeel onevenredig is en dat (c) het belang van het voorkomen daarvan opweegt tegen het publiek belang dat is gediend bij openbaarmaking.

Onevenredig nadeel?

8. De minister, RTL Nieuws en de slachthuizen hebben argumenten aangevoerd die enerzijds over de bedrijven op bedrijfsniveau gaan en anderzijds over de vlees(slacht)sector in het algemeen. Over deze laatste categorie overweegt de rechtbank als volgt.

9. De rechtbank oordeelt dat de minister en derde-partijen niet aannemelijk hebben gemaakt dat door eventuele openbaarmaking van de individuele bedrijfsnamen er (economische) benadeling van de gehele sector als grote exporteur van vlees is te verwachten. De documenten met daarin de vastgestelde feitelijkheden zijn immers al openbaar gemaakt. Niet valt in te zien wat de verdere invloed van de handelspositie op sectorniveau is van het openbaar maken van ook de namen van de slachterijen. Van benadeling van de hele sector is al te minder sprake omdat openbaarmaking van de namen gaat over de periode 2015-2017 en voor de (circa 140) andere bedrijven mogelijk positief uitpakt omdat zij zich niet hoeven te verantwoorden. Hierbij is geen sprake van onevenredige bevoordeling van die bedrijven, omdat tegen hen kennelijk nu eenmaal geen boeterapporten zijn opgemaakt.

10. Naar het oordeel van de rechtbank is het ontbreken van context evenmin een argument om openbaarmaking van de namen te weigeren. De rechtbank ziet niet in waarom context, als hieraan behoefte bestaat om de eventuele benadeling te beperken, niet gegeven zou kunnen worden door de minister. Zij doet dat immers al zelf in de primaire beslissing, waar het gaat om niet-onherroepelijke sanctiebesluiten. Dergelijke context kan uiteraard ook over gedateerdheid van overtredingen, herstel van fouten en frequentie van controles gaan. In de beperking van het Wob-verzoek tot bedrijven waartegen daadwerkelijke boeterapporten zijn opgemaakt is hiervoor geen belemmering te vinden. Er is ook geen rechtsregel die zich hiertegen verzet en ook in de rechtspraak is de mogelijkheid van het geven van context meermalen erkend5., waarbij de openbaarmaking bijvoorbeeld vergezeld kan gaan van een reactie van het betrokken bedrijf. Deze argumenten kunnen de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dan ook niet dragen.

11. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich wel terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit soort besluiten een eigen belangenafweging moet worden gemaakt, die niet eenzelfde uitkomst hoeft te hebben als Wob-verzoeken over andere sectoren. Er is niet gebleken van een (onredelijk) beleid dienaangaande. Ook is niet gebleken van een onrechtmatige of onzorgvuldige beoordeling van het verzoek wegens (het verschuilen achter) de actieve openbaarmaking door middel van de nalevingsmonitoren. Op het Wob-verzoek is immers beslist met inachtneming van de wettelijke bepalingen die daarvoor gelden. Deze argumenten van RTL Nieuws slagen dus niet.

Belangenafweging

12. Wat betreft de argumenten die meer op bedrijfsniveau zien, is de rechtbank van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat door de openbaarmaking van de bedrijfsnamen een onevenredig nadeel voor de bedrijven ontstaat, dat na afweging van belangen zwaarder weegt dan het (publieke) belang van openbaarmaking. De rechtbank heeft hierbij het volgende betrokken.

13. Over het algemeen zal de publicatie van sanctierapporten over bedrijfsmatige activiteiten met de naam van de onderneming geen onevenredig nadeel opleveren. Dit geldt ook als het gaat om sanctiebesluiten die nog niet onherroepelijk zijn.6.De openbaarheid van (controle op) naleving van regelgeving is een zwaarwegend belang, ook als er nog een rechtsmiddel loopt. Hierbij is het mogelijk dit bij de openbaarmaking te vermelden, zoals de minister dat ook in het primaire besluit heeft gedaan. Van een door belanghebbenden gesteld punitief karakter of schending van onschuldpresumptie is naar objectieve maatstaven geen sprake. Als openbaarmaking van de bedrijfsnamen minder relevant is voor de publieke controle van het overheidsoptreden kan de belangenafweging wel in het nadeel van de openbaarheid uitvallen. Echter, naarmate de informatie relevanter is voor (de publieke controle door) de samenleving, zal de belangenafweging eerder naar openbaarmaking doorslaan en zal een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob minder snel aanvaard worden.

14. De rechtbank stelt vast dat met de openbaarmaking van de boeterapporten en de rapporten van bevindingen, de publieke controle op (het toezicht op) de naleving van de regelgeving mogelijk is geworden. De belangen van meer rechtstreeks betrokkenen, zoals informatieverstrekking aan leveranciers en afnemers, wier belangen ook zijn betrokken, is hiermee echter niet gediend. Niet valt in te zien waarom die belangen ondergeschikt zijn aan de belangen van de gecontroleerde bedrijven om hun naam wél geheim te houden. Zeker nu het COV op de zitting heeft gesteld dat de publicaties bij de bij haar aangesloten bedrijven bij derden de vraag opriepen of zij hierbij betrokken waren. Andere bedrijven dan de gecontroleerde hebben derhalve ook met (kritische) reacties te maken en stellen in die zin last van de publicaties te hebben. Niet valt in te zien waarom de openbaarmaking van de namen van de overtreders, ten opzichte van de andere belangen onevenredig nadeel zou opleveren. Dit nadeel is niet gelegen in de eventuele (negatieve) publiciteit, reputatieschade of financieel nadeel als zodanig, omdat er geen reden is waarom tekortkomingen in de bedrijfsvoering geheim zouden moeten kunnen blijven, te meer daar het ook om dierenwelzijn gaat. Dat het openbaar worden van de namen moeizaam tot stand gebrachte verhoudingen met boeren en afnemers onder druk kan zetten is gezien de overige belangen niet onevenredig nadelig. Daarbij weegt mee dat het de keuze van de bedrijven is om zich in het veld van de roodvleesslachtsector te bewegen, waarin het voorkomen van onnodig lijden van dieren een wettelijk vereiste is waarop intensief toezicht wordt gehouden. Aan die keuze is inherent dat, onder meer als gevolg van dit toezicht, de bedrijfsvoering onderwerp is van de publieke of journalistieke interesse. Het bekend worden van de bedrijfsnamen bij de inspectieresultaten is niet onevenredig nadelig ten opzichte van het recht op informatie van andere betrokkenen, toezicht op voedselveiligheid en het voorkomen van onnodig dierenleed. Ten aanzien van die aspecten is ook niet onevenredig nadeel te vinden in het onderscheid dat hierover per bedrijf gemaakt kan worden.

15. Zoals hiervoor overwogen kan door de minister desgewenst context worden geboden om de onevenredige nadelen weg te nemen die de minister en de desbetreffende bedrijven zien. Dat het verzoek een periode van 1 januari 2015 tot april 2017 betreft maakt dat niet anders en maakt niet dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de desbetreffende bedrijven. Dat de gegevens verouderd zijn, is geen valide grond om te weigeren. Zowel bij de openbaarmaking van documenten als in concrete gevallen kan de NVWA er desgewenst op wijzen dat de informatie in de desbetreffende documenten is verouderd7., eventueel tezamen met de zienswijze van het bedrijf. Niet aannemelijk is dat dit niet kan, gezien de actieve betrokkenheid bij veel bedrijven die zelf inbreng kunnen leveren en zelf initiatief kunnen nemen. Een van de bedrijven heeft bijvoorbeeld aangegeven dat ze rapporten van de NVWA zelf op haar eigen website publiceert. Desgewenst zou de minister ook kunnen aangeven dat niet alle bedrijven in de desbetreffende periode zijn gecontroleerd. Hierin ziet de rechtbank geen onevenredig nadeel voor de geïnspecteerde bedrijven of een onevenredig voordeel voor de niet bezochte of alleen gewaarschuwde bedrijven.

16. De rechtbank is ook niet gebleken van andere vormen van onevenredige benadeling. Er is in een zienswijze weliswaar aangegeven dat enige last wordt ondervonden van tegenstanders van (ritueel) slachten en milieuactivisten, maar dit is niet geconcretiseerd, aannemelijk gemaakt of anderszins gebleken. Voor zover hiermee de angst voor dreigementen wordt bedoeld, moeten deze wel concreet en actueel zijn om de doorslag te kunnen geven. Niet gebleken is dat daarvan in dit geval sprake is.

17. Bij een aantal belanghebbenden bestaat de vrees dat de informatie door RTL Nieuws (slechts) zal worden gebruikt om een onevenwichtig beeld te schetsen en dat er geen twijfel over kan bestaan dat het de bedoeling is de bedrijven door het slijk te halen, waardoor alsnog onevenredige benadeling ontstaat. De minister verwijst in deze context in het verweerschrift naar het gepubliceerde artikel ‘Fout vlees: dieren levend gekookt en gevild in Nederlandse slachthuizen’ van 19 juni 2018 van RTL Nieuws, waaruit zou blijken dat zij niet verantwoord omgaat met informatie in de openbaar gemaakte documenten en op onjuiste wijze melding maakt van misstanden in de vleessector. In de geopenbaarde documenten wordt volgens de minister niets gezegd over het verdrinken of gillen van varkens of over de temperatuur van het water, zoals het artikel stelt. De documenten zien met name op overtredingen vanwege verontreiniging door baansmeer en mest, de wijze van verdoving, hygiëne, condensvorming en de mogelijkheid tot drinken voor dieren. De minister verwijst naar een combinatie van de documenten 184.2 en 115.2. Dit zijn de enige incidenten in bijna 2,5 jaar tijd bij de Nederlandse slachthuizen en RTL vult die kennelijk aan met eigen teksten. RTL Nieuws roept hiermee volgens de minister een beeld op dat de lading van de geopenbaarde documenten niet dekt.

RTL Nieuws heeft dit met kracht bestreden en gesteld dat de bewoordingen volgen uit de documenten en dat daarvan niets verzonnen of overdreven is.

18. Naar het oordeel van de rechtbank is de conclusie van de minister onjuist. De twee documenten die de minister noemt zijn zeker niet de enige waarin situaties voorkomen die in het geciteerde artikel worden bedoeld. En ook de handelingen die in het artikel worden genoemd komen in de openbaar gemaakte documenten (meermalen) terug en zijn niet verzonnen of anderszins onjuist weergegeven. De rechtbank wijst in dit verband bijvoorbeeld op de documenten waarin wordt gerapporteerd over los prepareren van de huid terwijl nog tekenen van leven zijn bij het dier (document 208.3); niet dood en bewegingsloos snijden of het snijden in een kalf wat nog beweegt en het desondanks van de kophuid ontdoen (document 4.2); onvoldoende gefixeerde dieren de hals doorsnijden (document 67.2); een benauwd levend varken slepen aan een haak (document 48.2); krijsen en gillen van dieren (documenten 97.2 en 100.2); levend verdrinken of dood gevonden worden in een broeibak (documenten 32.3 en 100.2); over vaststelling verdrinking (documenten 98.2, 99.2 en 101.2), of meer in het algemeen: een onwerkbare situatie (doc 103.2). Ook over de temperatuur van het water van het broeibad ((meer dan) 60/65 graden) wordt in die documenten meerdere malen gerapporteerd. De term koken heeft de rechtbank niet teruggevonden en zij houdt het er dan ook voor dat dit niet letterlijk in de documenten voorkomt. Hieruit alleen kan echter geen onevenredig nadeel worden afgeleid, mede gezien de temperatuur van een broeibak in combinatie met het beschreven gedrag van dieren die levend in een broeibak terecht zijn gekomen.

19. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het argument van het risico op ongenuanceerde berichtgeving door RTL Nieuws voor het overgrote deel ongefundeerd is en overigens ontoereikend is om openbaarmaking van de bedrijfsnamen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob alsnog achterwege te laten.

Conclusie

20. De rechtbank concludeert dat het besluit van de minister niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. De feiten en omstandigheden die zijn bekend geworden uit de besluitvorming en de procedure, waarin ook de zienswijzen van de derde-partijen zijn betrokken, kunnen niet tot de conclusie leiden dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob op de bedrijfsnamen kon worden toegepast. Nu in de primaire besluitvorming, de beslissing op bezwaar en het verweerschrift dezelfde argumenten naar voren zijn gekomen, is een aanvulling van de motivering kennelijk niet mogelijk en een andere weigeringsgrond is niet (mede) aan dit deel ten grondslag gelegd. De conclusie moet dan ook zijn dat de weigering de 43 bedrijfsnamen openbaar te maken in strijd is genomen met de Wob. Openbaarmaking moet dan ook alsnog gebeuren.

21. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover de namen van de 43 geïnspecteerde bedrijven niet openbaar zijn gemaakt, omdat het op dit punt in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit op dit onderdeel en bepaalt dat de bedrijfsnamen op de documenten die bij het primaire besluit openbaar zijn gemaakt, alsnog openbaar worden gemaakt. Om de mogelijkheid te geven om desgewenst begeleidende informatie en een reactie van de betrokken bedrijven tegelijkertijd openbaar te maken, stelt de rechtbank hiervoor een termijn van acht weken.

Proceskosten en griffierecht

22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de minister aan RTL Nieuws het door haar betaalde griffierecht vergoeden.

23. Omdat het beroep gegrond is, krijgt RTL Nieuws een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt voor het verschijnen op de zitting, ter waarde van € 748,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 748,-.

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen niet-tijdig beslissen niet ontvankelijk;

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover de namen van de 43 geïnspecteerde bedrijven niet openbaar zijn gemaakt en verklaart het bezwaar in zoverre gegrond;

- herroept het primaire besluit in zoverre en bepaalt dat de bedrijfsnamen op de documenten die bij het primaire besluit openbaar zijn gemaakt binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak openbaar worden gemaakt;

- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 338,- aan RTL Nieuws te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van RTL Nieuws tot een bedrag van € 748,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. L.M. Reijnierse en

mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is uitgesproken op 8 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.