3.2 Bewijs bij bestuurlijke boetes

In het bestuursprocesrecht is sprake van een ‘vrij’ bewijsleer.1 Specifieke (materiële) regels over bewijs ontbreken in de Awb, ook bij procedures over de oplegging van bestraffende sancties. Er is, in tegenstelling tot in het strafrecht, (formeel) niets geregeld over de bewijslastverdeling en er wordt niet gewerkt met wettelijke bewijsmiddelen. Dat neemt niet weg dat de onschuldpresumptie in bestuurlijke boetezaken een belangrijke rol speelt bij beantwoording van de vraag hoe met bewijslast, bewijslastverdeling en bewijsrisico moet worden omgegaan. Sinds de ‘opmars van de bestuurlijke boete’ werden er in de bestuursrechtspraak, met het oog op een adequate rechtsbescherming bij bestuurlijke boetebesluiten (en andere bestraffende sancties), dan ook al voor en na piketpalen uitgezet ten aanzien van de aan het bewijs te stellen eisen in bestuurlijke boeteprocedures. Al snel werd duidelijk dat bestuursorganen zich, als zij een bestraffende sanctie opleggen, niet kunnen beperken tot het aannemelijk maken van de feiten, hetgeen in het algemeen in bestuursrechtelijke procedures wel aanvaardbaar wordt geacht.2

Gaandeweg lijkt de bestuursrechter zich meer en meer bewust te zijn geworden van zijn ‘bijzondere’ rol als het gaat om de toetsing van bestuurlijke boetebesluiten3 en de eisen die hij bijgevolg aan het bewijs dient te stellen.4

De volgende uitgangspunten werden in de loop van de tijd ontwikkeld in de bestuursrechtspraak:

(1) Bij het nemen van ambtshalve belastende besluiten rust de bewijslast (in essentie) op het bestuursorgaan.5 Dit geldt in nog sterkere mate voor besluiten tot oplegging van bestraffende sancties. Een bestuursorgaan dat overgaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete zal de overtreding waar het boetebesluit op ziet moeten stellen en bewijzen. Een omkering van de bewijslast, waarbij de burger moet bewijzen dat de overtreding niet door hem is begaan, is bij bestuurlijke boetes dan ook niet toegestaan.6

(2) Bestuursorganen kunnen zich, als zij een bestraffende sanctie opleggen, niet beperken tot het aannemelijk maken van de feiten. Dat brengt mee dat de betrokkene bij twijfel het voordeel van de twijfel moet worden gegund.7 Er geldt dus een ‘verhoogde bewijsstandaard’ bij bestraffende sancties.

(3) In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 30 december 20158 lijkt naast de twee hiervoor al genoemde uitgangspunten nog een derde criterium geïntroduceerd te worden. Het gaat dan om het uitgangspunt dat een bestuursorgaan bij een bestuurlijk boetebesluit het dragende bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. Dit betekent bijvoorbeeld dat het alsnog leveren van dragend bewijs in een rechterlijke procedure door middel van toepassing van de bestuurlijke lus niet aan de orde is.

Ten aanzien van dit derde uitgangspunt was echter niet direct duidelijk in hoeverre dit als een vast criterium kon worden gezien. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven had intussen in een tweetal uitspraken een afwijkende redenering gehanteerd die nog wel ruimte voor toepassing van de bestuurlijke lus leek te bieden.9 De goede procesorde leek in die uitspraken leidend bij de vraag of de lus gebruikt kon worden voor het leveren van (nader) bewijs door het bestuursorgaan ter reparatie van een boetebesluit.

Na deze uitspraken is – voor zover ik op basis van een zoekopdracht in Rechtspraak.nl kon vaststellen – in elk geval door de hoogste bestuursrechtelijke rechtscolleges (en dan in het bijzonder de Afdeling bestuursrechtspraak) nauwelijks tot geen toepassing meer gegeven aan deze derde vuistregel.