CBb, 04-08-2020, nr. 18/1332 en 19/339

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan verweerder ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.615 kg. Daarbij is hij uitgegaan van 79 melk- en kalfkoeien, 25 stuks jongvee jonger dan één jaar en 28 stuks jongvee één jaar en ouder op de peildatum2 juli 2015 en van een totale melkproductie in 2015 van 540.014 kg. Verweerder heeft bij de toekenning van het fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3%, omdat appellante niet grondgebonden was.

Het beroep in de zaak 19/339

Appellante heeft verweerder op 24 oktober 2016 verzocht om een altijddurende en onvoorwaardelijke ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw. Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan ontheffing worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

Voor zover het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege overweegt het College als volgt. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 28 van de Dienstenwet van toepassing is op de door haar gevraagde ontheffing en dat, nu verweerder niet tijdig op haar verzoek om ontheffing heeft beslist, die ontheffing op grond van artikel 4:20b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege is verleend. Het College onderschrijft dit standpunt niet. Hoewel op grond van artikel 28 van de Dienstenwet paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing is op een aanvraag voor een vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, is deze wet ingevolge artikel 2, eerste lid, ervan alleen van toepassing op de eisen en vergunningstelsels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die onder de reikwijdte van Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn) vallen. Het College heeft geen aanwijzingen dat het bepaalde waarvan appellante ontheffing heeft verzocht is te kwalificeren als een eis in de zin van de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn nu dat de toegang tot een dienstenactiviteit regelt noch daarop specifiek van invloed is. Een beslissing over de door appellante gevraagde ontheffing is dus geen beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenwet. Dit betekent dat artikel 28 van de Dienstenwet niet van toepassing is en dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb evenmin van toepassing is, zodat geen ontheffing van rechtswege is verleend die verweerder bekend had moeten maken. Verweerder was dus bevoegd om afwijzend op het verzoek om ontheffing te beslissen zoals hij heeft gedaan bij bestreden besluit 2. Dat het besluit niet is ondertekend, betekent niet dat het geen rechtskracht heeft. Gelet op dat besluit, heeft appellante geen belang meer bij haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Het College zal het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit derhalve niet-ontvankelijk verklaren. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep mede betrekking op het alsnog genomen bestreden besluit 2. Om die reden heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen dat besluit terecht doorgezonden aan het College. Anders dan appellante heeft aangevoerd, was verweerder niet gehouden een afzonderlijk primair besluit te nemen.

Voor zover het beroep is gericht tegen bestreden besluit 2, moet worden geoordeeld dat het beroep ongegrond is. In bestreden besluit 2 heeft verweerder uiteengezet dat appellante in haar verzoek van 24 oktober 2016 slechts heeft gesteld dat sprake is van een verstoring in het genot van haar eigendom, maar dat zij niet heeft gesteld en dat evenmin is gebleken van een dermate unieke en bijzondere situatie die een algehele ontheffing voor de Msw rechtvaardigt. Voorts heeft verweerder erop gewezen dat appellante haar verzoek niet voldoende heeft geconcretiseerd en onderbouwd op grond waarvan zou moeten volgen dat haar individuele belang dient te prevaleren boven het algemene belang dat de Msw dient. Om die reden heeft verweerder het verzoek om een algehele ontheffing zonder beëindigingstermijn afgewezen. Wat appellante heeft aangevoerd in onder meer haar brieven van 28 maart 2019 (aan het College en aan verweerder), 29 mei 2019 en 9 juli 2019 en haar pleitnota, biedt, mede gelet op wat hiervoor onder 3.2 is overwogen, geen aanknopingspunt voor de conclusie dat verweerders besluitvorming in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel dan wel dat bestreden besluit 2 anderszins onrechtmatig is.

Over het verzoek van appellante om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het beroepschrift dateert van 12 februari 2019. Vanaf die datum zijn op de uitspraakdatum nog geen twee jaar verstreken. Het verzoek om schadevergoeding zal dan ook worden afgewezen.

In het verweerschrift van 7 maart 2019 heeft verweerder toegezegd over te gaan tot vergoeding van griffierecht en (forfaitaire) proceskosten aan appellante voor het instellen van het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit. Ter zitting heeft appellante verklaard dat de door haar gemaakte proceskosten bestaan uit gemaakte reiskosten in verband met het bijwonen van de twee zittingen. Het College stelt de door verweerder aan appellante te vergoeden reiskosten aldus vast op € 101,20 (openbaar vervoer tweede klas, tweemaal€ 50,60). Het College zal verweerder derhalve opdragen de door appellante gemaakte kosten en het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.

Het beroep in de zaak 18/1332

4. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Awb heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu niet is gesteld of gebleken dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit 1, zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.

Appellante heeft – zakelijk en samengevat – weergegeven het volgende aangevoerd.

Het in de Msw opgenomen fosfaatrechtenstelsel legt een ruimtelijk gebruiksrecht op aan het meest doelmatige gebruik van tot het bedrijf behorende ruimte, wat niet overeenkomt met de doelstellingen van de Msw. Dat meest doelmatige gebruik is in het algemeen belang, zodat de Msw in strijd is met dat algemeen belang. Verder voert verweerder de Msw uit in strijd met artikel 6 van het EVRM, omdat derde belanghebbenden niet als belanghebbende kunnen deelnemen aan de procedure. Ook handelt verweerder in strijd met de Msw, omdat meer fosfaatrechten zijn uitgegeven dan de wetgever heeft toegestaan. Het fosfaatrechtenstelsel is een witwasmaatregel. In strijd met het recht en het algemeen belang wordt op 2 juli 2015 gehouden melkvee beloond met economische rechten, terwijl men gehouden was artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) te handhaven. Staatsteun is geen doelstelling van de Msw en de Msw wordt dus gebruikt voor een ander doel. Het fosfaatrechtenstelsel legt een individuele en buitensporige last op aan ondernemingen die op 2 juli 2015 wel hebben voldaan aan alle voorzorgplichten ten opzichte van ondernemingen die daaraan niet voldeden, zonder dat daar een rechtvaardiging voor bestaat. De wetgever heeft het fosfaatrechtenstelsel onzorgvuldig vastgesteld.

Het primaire besluit en het vervangingsbesluit zijn in strijd met het recht en het algemeen belang vastgesteld. Het primaire besluit kent geen ingangsdatum en geen einddatum. Dit geeft rechtsonzekerheid over de duur van de last die appellante moet gedogen. Zolang de duur van de last niet vaststaat, kan niet worden vastgesteld of sprake is van een ontneming of van regulering van eigendom, wat het College in zijn rechtspraak wel heeft gedaan. Het primaire besluit biedt die zekerheid niet, zodat verweerder het meest doelmatige gebruik voor altijd heeft ontnomen. Op grond van de verkregen milieuvergunning en het bestemmingsplan heeft appellante het recht verworven om met een gelimiteerd aantal melkkoeien een ongelimiteerde hoeveelheid fosfaat te produceren. Verweerder had de onteigeningsvraag moeten beantwoorden en mocht niet uitgaan van de rechtspraak van het College. Appellante is het recht onthouden deel te nemen aan jurisprudentie bepalende zittingen, wat in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Het College had alle derde belanghebbenden moeten uitnodigen vanwege concurrentie belangen en nu hij dat niet heeft gedaan is sprake van vooringenomenheid bij het College. Appellante heeft geen ondernemersrisico gelopen, omdat zij al om een ontheffing had gevraagd. Verweerder had in het primaire besluit een geldelijke waardering voor het fosfaatrecht moeten opnemen in verband met de staatssteun, omdat een bedrag van meer dan € 500.000,- bekend moet worden gemaakt. Op 1 januari 2018 had appellante een individuele disproportionele last; appellante had wel een verbod op het houden van melkvee, maar heeft daar geen nadeelcompensatie voor ontvangen. Verweerder heeft geen rekening gehouden met de claim van appellante van overbedeling van anderen. Anders dan het College in zijn rechtspraak heeft aangenomen, is behoud van derogatie geen algemeen belang. Stikstofdepositie op natuurgebieden en derogatie bijten elkaar. Op 2 juli 2015 gold artikel 19l van de Nbw al. Houders van een vóór 2 juli 2015 verkregen Nbw-vergunning hebben recht op rechtsbescherming van die vergunning en die wet. Anders dan het College in zijn rechtspraak heeft overwogen, konden melkveehouders na de afschaffing van het melkquotum niet voorzien dat zij vanwege milieugrenzen niet oneindig konden groeien, omdat de wetgever op grond van (artikel 19l van) de Nbw al voorzorgsmaatregelen had getroffen. Indien artikel 19l van de Nbw consequent was gehandhaafd, was er geen noodzaak tot het invoeren van het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder geeft dubbele staatssteun aan ondernemingen die op 2 juli 2015 in overtreding waren en waarbij niet is gehandhaafd en enkele staatssteun aan ondernemingen die niet in overtreding waren. De Msw heeft als algemene wet de bijzondere wetten niet buitenwerking gesteld en verweerder had appellante rechtsbescherming op grond van die bijzondere wetten zoals artikel 19l van de Nbw moeten bieden. In zijn rechtspraak heeft het College, nagelaten om het fosfaatrechtenstelsel te toetsen aan de deugdelijkheid van bestuur, terwijl dit op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel wel had gemoeten. Het kortingspercentage van 8,3% is door de wetgever op ondeugdelijke rechtsgronden vastgesteld. Handhaving van artikel 19l van de Nbw had geleid tot een ander kortingspercentage. Appellante bevindt zich in dezelfde rechtspositie als de melkveehouders bij wie wel een individuele disproportionele last is aangenomen. Alle besluiten kennen immers geen begin- en einddatum. Verweerder heeft ervoor gekozen om appellante de berekeningsmethode van de jaarlijkse melkproductie niet te geven, ondanks dat appellante daar om heeft verzocht. De Msw is duidelijk: verweerder moet uitgaan van de jaarlijkse productie en niet van de afgeleverde hoeveelheid aan de melkfabriek zoals verweerder heeft gedaan.

Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en om verweerder te veroordelen in de proceskosten.

Het College overweegt als volgt.

In wat appellante heeft aangevoerd bestaat geen grond voor de conclusie dat het in de Msw opgenomen fosfaatrechtenstelsel in strijd is met hogere regelgeving, noch dat dit stelsel een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.

Meer in het bijzonder heeft het College in zijn heropeningsbeslissing van17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het stelsel van fosfaatrechten betreft geen ontneming, maar een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders. Dit stelsel geldt vanaf 1 januari 2018. Dat aan het besluit tot vaststelling van het fosfaatrecht geen einddatum is verbonden, betekent niet dat sprake is van een ontneming van het eigendomsrecht. De productiebeperkende maatregelen verzetten zich niet ertegen dat melkveehouders het op basis van de milieuvergunningen dan wel op basis van de vergunningen op grond van de Nbw vergunde aantal dieren kunnen houden. Het fosfaatrechtenstelsel betreft een door de Nederlandse wetgever noodzakelijk geachte aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet volstonden om de doelstellingen van die richtlijn te bereiken (Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 3). Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 15 en 39 en de toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 16). Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.5.1 t/m 6.5.4). Uit het feit dat aan melkveehouders als appellante voorafgaand aan 2 juli 2015 milieuvergunningen en Nbw-vergunningen zijn verleend op grond waarvan zij meer dieren mochten en konden houden dan zij in staat zijn op grond van het fosfaatrechtenstelsel te houden, konden zij niet het vertrouwen ontlenen dat ten aanzien van hun melkvee geen productiebeperkende maatregelen als het fosfaatrechtenstelsel zouden worden getroffen. Dat zij beschikken over een milieuvergunning of een Nbw-vergunning betekent immers niet dat daarnaast niet ook andere maatregelen, op grond van de Msw in de vorm van productiebeperkende maatregelen, genomen mogen worden (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.6). Over de generieke korting heeft het College geoordeeld dat deze niet ontoelaatbaar is (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.6).

Verder maakt dat uit artikel 19l van de Nbw volgt dat een ieder voldoende zorg in acht moet nemen voor de instandhouding van een op grond van die wet aangewezen gebied of een Natura 2000-gebied en een ieder verplicht is om handelingen achterwege te laten waarvan hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat daardoor nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt, niet dat het in de Msw opgenomen fosfaatrechtenstelsel buiten toepassing moet worden gelaten. Voor zover appellante betoogt dat artikel 19l van de Nbw onvoldoende is gehandhaafd, staat dat er niet aan in de weg dat de wetgever, gelet op de problemen waarvoor hij zich gesteld heeft gezien, ervoor mocht kiezen een stelsel vorm te geven als vervat in de Msw. Dat mogelijk een andere keuze denkbaar zou zijn, brengt niet mee dat de door de wetgever gemaakte keuze wegens strijd met hoger recht niet aanvaardbaar zou zijn (zie de uitspraak van het College van 16 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:410).

Voorts heeft het College al eerder overwogen dat van ongeoorloofde staatsteun geen sprake is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:617). In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding hierover anders te oordelen.

Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld aan de hand van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden. De individuele melkveehouder is belanghebbende bij dat besluit tot vaststelling van zijn fosfaatrecht; hij is geen belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het fosfaatrecht van een andere melkveehouder en evenmin belanghebbende in een procedure over dat besluit. Het primaire besluit hoefde dan ook niet aan andere melkveehouders bekend te worden gemaakt, terwijl besluiten tot vaststelling van fosfaatrechten van andere melkveehouders niet aan appellante bekend hoefden te worden gemaakt. Van strijd met artikel 6 van het EVRM is geen sprake.

In wat appellante heeft aangevoerd bestaat voorts geen grond voor de conclusie dat verweerder het fosfaatrecht van appellante niet correct heeft vastgesteld. Zoals hiervoor al overwogen stelt verweerder het fosfaatrecht vast aan de hand van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden (artikel 23, derde lid, van de Msw). Artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) bepaalt dat de door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden, voor zover hier van belang, als forfaitaire productienormen per melkkoe als bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit voor de naar de gemiddelde melkproductie onderscheiden melkkoeien vastgesteld de normen die zijn vermeld in bijlage D, tabel II. Het tweede lid van artikel 74 van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de gemiddelde melkproductie per melkkoe, bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, wordt bepaald door de hoeveelheid in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf geproduceerde koemelk te delen door het gemiddeld aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden melkkoeien. Het gaat hier, gelet op het bepaalde in artikel 23, derde lid, van de Msw om het kalenderjaar 2015. Verweerder heeft aan de hand van dit wettelijke kader het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Appellante heeft, hoewel zij hiertoe uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld, niet aannemelijk gemaakt dat zij in 2015 meer melk heeft geproduceerd dan de 540.014 kg waarvan verweerder bij het vaststellen van het fosfaatrecht is uitgegaan. Verder heeft verweerder bij de toekenning van het fosfaatrecht terecht een korting toegepast van 8,3%, omdat appellante niet grondgebonden was. Voorts heeft verweerder in het vervangingsbesluit gemotiveerd uiteengezet dat en waarom appellante geen succesvol beroep kan doen op de zogenaamde knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw.

Voor zover appellante beoogt te betogen dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, is het College van oordeel dat appellante dit op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt. De enkele omstandigheid dat appellante, door de vaststelling van het fosfaatrecht, de aan haar verleende vergunningen niet volledig kan benutten, is daarvoor onvoldoende (zie de uitspraak van 16 juni 2020, hiervoor aangehaald). Dit geldt immers voor alle melkveehouders die hun stal op de peildatum nog niet (volledig) gevuld hadden. Het fosfaatrechtenstelsel verzet zich, zoals hiervoor al overwogen, overigens niet ertegen dat appellante het op basis van de milieuvergunningen vergunde aantal dieren, door de aankoop van fosfaatrechten, kan houden.

Tot slot is het College van oordeel dat geen sprake is van strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.

Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.

Over het verzoek van appellante om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, geldt, zoals hiervoor overwogen, als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift ontvangen op14 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 25 weken overschreden. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,-.

Gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten, anders dan de reeds toegekende reiskosten, is niet gebleken.