Hof Arnhem-Leeuwarden, 30-07-2013, nr. BK 12/00132, 12/00133

Op 20 december 1999 heeft de raad van de gemeente Haren (hierna: de Raad) de ‘Verordening op de heffing en invordering van leges 2000’ (hierna: de Legesverordening) vastgesteld. De bij de Legesverordening behorende Tarieventabel 2007 en Tarieventabel 2008 zijn door de Raad op respectievelijk 27 november 2006 en 26 november 2007 vastgesteld.

Artikel 2 van de Legesverordening luidt:

“Onder de naam “leges” worden rechten geheven terzake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel”.

Artikel 5, lid 1, van de Legesverordening luidt:

“1. De Leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.”

In Hoofdstuk 5, Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, van de Tarieventabel 2007 is onder meer bepaald:

“2 Bouwvergunningen

het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van:

(…)

een aanvraag tot het verkrijgen van een lichte bouwvergunning als bedoeld in artikel 1 eerste lid onderdeel q van de Woningwet (…) 3,55% van de bouwsom met een minimum van € 85,-;

een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel p, van de Woningwet (…) 3,55% van de bouwsom met een minimum van € 85,-

een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning 1e fase, als bedoeld in artikel 56a, tweede lid, onderdeel p, van de Woningwet (…) 3,55% van de bouwsom met een minimum van € 85,-.”

In Hoofdstuk 5, Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, van de Tarieventabel 2008 is onder meer bepaald:

“2 Bouwvergunningen

het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van:

(…)

een aanvraag tot het verkrijgen van een lichte bouwvergunning als bedoeld in artikel 1 eerste lid onderdeel q van de Woningwet (…) 3,63% van de bouwsom met een minimum van € 86,91;

een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel p, van de Woningwet (…) 3,63% van de bouwsom met een minimum van € 86,91

een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning 1e fase, als bedoeld in artikel 56a, tweede lid, onderdeel p, van de Woningwet (…) 3,63% van de bouwsom met een minimum van € 86,91.”

Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de gemeente geen leges kan heffen ter zake van het in behandeling nemen van de onder 2.1 en 2.2 genoemde aanvragen. Ter onderbouwing van dit standpunt voert belanghebbende het volgende aan. Gelet op het bepaalde in de Waterleidingwet en de Drinkwaterwet is drinkwatervoorziening een publieke taak. De onder 2.1 en 2.2 genoemde aanvragen zijn gedaan in het kader van deze publieke taak. Om te voldoen aan het bepaalde in de Waterleidingwet en de Drinkwaterwet moeten specifieke bouwwerken worden gerealiseerd. De bouwwerken waarop de onder 2.1 en 2.2 genoemde aanvragen betrekking hebben, dienen in overheersende mate het publieke belang. Derhalve houden de werkzaamheden van de gemeente ter zake waarvan van belanghebbende leges zijn geheven, niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

Naar vaste jurisprudentie van de Hoge Raad kunnen de in artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde rechten, waaronder de leges, uitsluitend worden geheven voor door de gemeente verrichte werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Daarvan is in elk geval geen sprake indien de door de gemeente verrichte werkzaamheden eerst en vooral het publieke belang dienen. Het gaat bij de toepassing van dit criterium om de vraag welke belangen de gemeente in welke mate met de door haar verrichte werkzaamheden dient. Anders dan belanghebbende stelt, zijn daarbij de belangen die worden gediend met de werkzaamheden van de aanvrager van de dienstverlening niet relevant. De werkzaamheden die door de gemeente bij de behandeling en beoordeling van aanvragen van bouwvergunningen worden verricht, bestaan, naar de Heffingsambtenaar onbetwist heeft gesteld, uit de toetsing van de bouwwerken waarop de aanvragen betrekking hebben, aan de planologische en bouwtechnische regels. Het Hof is van oordeel dat het algemeen belang bij deze toetsing is gebaat. Dat neemt naar het oordeel van het Hof niet weg dat de behandeling en de beoordeling van een aanvraag van een bouwvergunning eerst en vooral het individuele belang van de aanvrager dienen, die immers zonder de aangevraagde vergunning het bouwwerk, op de bouw waarvan de aanvraag betrekking heeft, niet kan realiseren.

Gelet op wat onder 4.6 en 4.7 is overwogen beantwoordt het Hof de eerste in geschil zijnde vraag bevestigend.

In HR 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968, gelezen in samenhang met HR 6 januari 2012, nr. 10/03677, LJN BR0689, formuleert de Hoge Raad vuistregels voor de beoordeling van geschillen over de toepassing van het bepaalde in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet (hierna: de opbrengstlimiet). Deze vuistregels houden het volgende in.

Een geschil over overschrijding van de opbrengstlimiet wordt procesrechtelijk hierdoor gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot de hierna onder 4.11 en 4.12 omschreven (verzwaarde) eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat de opbrengstlimiet is overschreden.

Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de geraamde baten de geraamde 'lasten ter zake' hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan verschaft worden op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die (nog) niet bekend zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Gelet op dit uitgangspunt gaat het om de vraag of de toerekening van de kosten aan belaste diensten niet in strijd komt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften.

Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen.

Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake'. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden.

Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden of de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.

Naar het oordeel van het Hof zijn de onder 4.10 tot en met 4.14 vermelde vuistregels eveneens van toepassing indien de belanghebbende in twijfel trekt dat de door de heffingsambtenaar verschafte raming van de baten volledig is omdat daarin één of meer baten niet of niet volledig in aanmerking zijn genomen.

Onder ‘lasten ter zake’ dienen naar het oordeel van het Hof te worden verstaan op de gemeente drukkende lasten die voortvloeien uit de verlening van belaste diensten of daarmee meer dan zijdelings verband houden. Kostenposten die niet of slechts zijdelings verband houden met belaste diensten, omdat zij nagenoeg geheel andere doeleinden dienen, kunnen dus niet door heffing van rechten (hier: van leges) worden verhaald (vgl. HR 31 maart 1999, nr. 33427, LJN AA2720). Kostenposten hangen slechts zijdelings met belaste diensten samen indien zij daarmee voor minder dan 10% samenhangen (vgl. HR 4 juni 2010, nr. 08/00313 en 08/00314, LJN BL0990 en LJN BL1015).

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 229b van de Gemeentewet volgt ondubbelzinnig dat de wetgever heeft bedoeld dat de opbrengstlimiet wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het dus niet om de kostendekking per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten (vgl. HR 4 februari 2005, nr. 38860, LJN AP1951).

Wel dient de gemeente, die ervoor kiest in één verordening tarieven voor verschillende (groepen van) diensten op te nemen, op controleerbare wijze vast te leggen welke uitgaven zij in welke mate door heffing van elk van de tarieven beoogt te dekken (vgl. HR 31 maart 1999, nr. 33427, LJN AA2720). Deze controleerbare vastlegging dient met name om toetsing van een bepaalde heffing aan algemene rechtsbeginselen mogelijk te maken. Voor de toetsing aan de opbrengstlimiet heeft zij geen betekenis (vgl. HR 4 februari 2005, nr. 38860, LJN AP1951).

Belanghebbende heeft gesteld dat de geraamde baten van de op basis van de Legesverordening en de Tarieventabellen geheven leges de geraamde 'lasten ter zake' hebben overschreden. Derhalve dient de Heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

In de uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar de onder 2.3 opgenomen informatie over de geraamde baten van de leges en de geraamde lasten ter zake voor de jaren 2007 en 2008 verstrekt. Deze informatie heeft de Heffingsambtenaar nadien aangevuld met (onder meer) de onder 2.4 samengevatte nadere specificaties van de geraamde baten en de geraamde lasten ter zake voor de jaren 2007 en 2008, het onder 2.5 opgenomen overzicht van het ‘subproduct Persoonsregistraties (GBA) Burgerzaken” en overzichten van de overheadkosten in 2007 en 2008, waarvan de samenvattingen onder 2.6 zijn opgenomen. Tezamen geven deze gegevens naar het oordeel van het Hof voldoende inzicht in de geraamde baten van de leges en de geraamde lasten ter zake voor de jaren 2007 en 2008. Dat de gegevens (nog) niet in de door de Heffingsambtenaar in de procedure overgelegde vorm bestonden ten tijde van de vaststelling van de tarieven van de leges voor de jaren 2007 en 2008 is, gelet op hetgeen de Hoge Raad dienaangaande overweegt in het onder 4.9 genoemde arrest HR 6 januari 2012, nr.10/03677, LJN BR0689, niet van belang.

De Heffingsambtenaar heeft gesteld dat de onder 2.3, 2.4, 2.5 en 2.6 genoemde en de overigens door hem verstrekte gegevens zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Naast hetgeen de Heffingsambtenaar ter onderbouwing van deze stelling in de van hem afkomstige stukken heeft aangevoerd, heeft hij ter zitting van het Hof, ter toelichting op de door hem overgelegde en voorgedragen pleitnota, een beschrijving gegeven van de gang van zaken bij de vaststelling van de gemeentebegroting en van de tarieven van (onder meer) de leges. Deze gang van zaken is – samengevat - als volgt.

De begrotingen van eerdere jaren, alsmede de uitwerking en de uitvoering daarvan, leveren informatie op die de basis vormt van een meerjarenraming (‘vijfjarenbegroting’). In de voorjaarsnota worden daaraan beleidsaccenten toegevoegd. Zo ontstaat de primaire begroting. Deze wordt ook wel beleidsbegroting of programmabegroting genoemd. Het gaat om een begroting op hoofdlijnen; zij bevat geen gedetailleerde gegevens over de geraamde opbrengsten van de leges en de ‘lasten ter zake’. Op basis van de primaire begroting wordt in het najaar een (meer gedetailleerde) beheersbegroting opgesteld. De begroting en de tarieven van – onder meer – de leges van een bepaald begrotingsjaar worden aan het einde van het voorafgaande jaar door de gemeenteraad vastgesteld. Er wordt vier maal stilgestaan bij de (uitvoering van de) begroting: bij de voorjaarsnota, bij de bestuursrapportages in juni en in september en bij het jaarverslag. In de loop van het begrotingsjaar begint dezelfde cyclus voor het volgende begrotingsjaar. De gemeenteraad is in een continu proces voortdurend betrokken bij de totstandkoming en de uitvoering van de opeenvolgende jaarlijkse begrotingen. De primaire begroting en de beheersbegroting kunnen niet los van elkaar worden gezien; de beheersbegroting is een uitwerking van de primaire begroting. De (cijfermatige) gegevens die de Heffingsambtenaar heeft overgelegd zijn terug te voeren op de primaire begroting omdat alle detailleringen plaatsvinden op basis van deze begroting.

Daarnaar gevraagd heeft belanghebbende niet betwist dat de gang van zaken bij de vaststelling van de gemeentebegroting en van de tarieven van (onder meer) de leges is zoals de Heffingsambtenaar deze heeft beschreven.

Gelet op wat onder 4.21 is overwogen, alsmede op de voor de gemeente geldende, in artikel 186 van de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, Staatsblad 2003,27, opgenomen comptabiliteitsvoorschriften, is het Hof van oordeel dat de gegevens die de Heffingsambtenaar heeft verstrekt om inzage te geven in de ramingen van de baten van de leges en de ‘lasten ter zake’, zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen.

Belanghebbende trekt ten aanzien van een aantal, hierna onder 4.26 en 4.27 genoemde kosten en opbrengsten in de ramingen in twijfel of deze kosten kunnen worden aangemerkt als 'lasten ter zake', onderscheidenlijk of deze opbrengsten (volledig) in aanmerking zijn genomen. Derhalve dient de Heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze kosten en opbrengsten te verstrekken, teneinde - naar vermogen - de twijfel van belanghebbende daarover weg te nemen. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

Het Hof stelt voorop dat het – naar vermogen - wegnemen van twijfel over bepaalde geraamde kosten en geraamde opbrengsten iets anders is dan het aannemelijk maken dat de desbetreffende kosten en opbrengsten tot de juiste bedragen zijn geraamd. Met de onder 2.3, 2.4, 2.5 en 2.6 genoemde gegevens en hetgeen de Heffingsambtenaar in de van hem afkomstige stukken overigens aan inlichtingen inzake de door belanghebbende in twijfel getrokken kosten en opbrengsten heeft verstrekt, heeft de Heffingsambtenaar naar het oordeel van het Hof gedaan wat in zijn vermogen lag om de twijfel van belanghebbende over de door haar genoemde kosten en opbrengsten weg te nemen. Anders dan belanghebbende stelt behoefde de Heffingsambtenaar voor dit doel niet (tevens) andere of uitgebreidere inlichtingen te verstrekken dan hij heeft verstrekt.

Belanghebbende heeft niet gesteld dat de in de inlichtingen van de Heffingsambtenaar begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn. Dit brengt, gelet op hetgeen onder 4.13 is overwogen, mee dat het Hof, uitgaande van de door de Heffingsambtenaar verstrekte feitelijke gegevens, de rechtsvraag dient te beantwoorden of de desbetreffende kosten voor de toepassing van de opbrengstlimiet kunnen worden aangemerkt als 'lasten ter zake' alsmede of de desbetreffende baten bij de ramingen (volledig) in aanmerking zijn genomen. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

Belanghebbende stelt dat een aantal kosten bij de raming van de ‘lasten ter zake’ ten onrechte in aanmerking is genomen omdat de werkzaamheden van de gemeente waarop deze kosten betrekking hebben, geen diensten in de zin van artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet zijn en/of geheel of ten dele geen verband of niet meer dan zijdelings verband houden met diensten ter zake waarvan de gemeente leges heft. Het betreft:

a alle kosten die verband houden met de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (hierna: de GBA);

b indien het Hof het standpunt onder a. verwerpt: alle kosten als bedoeld onder a. met uitzondering van de kosten die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan het verstrekken van uittreksels uit de GBA;

c indien het Hof ook standpunt onder b. verwerpt:

d de kosten rijbewijzen;

e alle kosten verband houdende met bouwvergunningen;

f indien het Hof het standpunt onder l. verwerpt:

g alle overheadkosten en meer in het bijzonder:

Belanghebbende stelt voorts dat bij de raming van de opbrengsten van de leges ten onrechte niet of tot een te laag bedrag in aanmerking zijn genomen:

- de opbrengsten ter zake van het verstrekken van uittreksels uit de GBA;

De Heffingsambtenaar heeft de onder 4.26 en 4.27 genoemde stellingen van belanghebbende gemotiveerd betwist.

Aangaande de onder 4.26 en 4.27 vermelde standpunten van belanghebbende en de betwisting daarvan door de Heffingsambtenaar overweegt het Hof het volgende.

Belanghebbende neemt met betrekking tot de kosten die verband houden met de GBA het standpunt in dat de werkzaamheden van de gemeente waarop deze kosten betrekking hebben, niet rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Derhalve kunnen, aldus belanghebbende, deze kosten niet als ‘lasten ter zake’ in aanmerking worden genomen. Indien het Hof deze stelling verwerpt, dient de toerekening van kosten die verband houden met de GBA volgens belanghebbende beperkt te worden tot de kosten die direct samenhangen met de verstrekking van uittreksels uit de GBA.

Het Hof stelt voorop dat de vraag of de werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang slechts relevant is indien ter zake van de dienstverlening leges worden geheven (hierna: belaste diensten). De belaste diensten waar het hier om gaat zijn in de eerste plaats de in Hoofdstuk 4, Verstrekkingen uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, van de Tarieventabellen genoemde diensten. Naar het oordeel van het Hof worden de hier bedoelde belaste diensten ten behoeve van de individualiseerbare belangen van de aanvragers van de diensten verleend. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat het behandelen van een aanvraag van een verstrekking uit de GBA eerst en vooral het belang van de aanvrager dient. Vervolgens rijst de vraag of de werkzaamheden van de GBA rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met deze diensten. Het Hof beantwoordt deze vraag bevestigend. Anders dan belanghebbende betoogt zijn alle werkzaamheden die de gemeente verricht om de GBA in stand te houden en te verbeteren, noodzakelijk om de verlening van de hier bedoelde diensten mogelijk te maken. Zonder een goed functionerende GBA kunnen deze diensten immers niet worden verleend.

Gelet op het vorengaande verwerpt het Hof de onder 4.26, ad a en ad b, vermelde standpunten van belanghebbende.

Met betrekking tot de kosten van mutaties, mailing en controle in de GBA, de kosten van het verwerken vestigingen en binnenverhuizingen in de GBA, de kosten van controle en persoonslijsten in de GBA en de kosten van applicatiebeheer GBA neemt belanghebbende het standpunt in dat deze kosten geheel of ten dele geen verband of niet meer dan zijdelings verband houden met diensten ter zake waarvan leges (kunnen) worden geheven. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende. Een kostenpost kan, naar hiervoor onder 4.16 is overwogen, slechts dan niet als 'last ter zake' worden aangemerkt, indien deze geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dient. Dit betekent dat, naast de directe kosten, ook indirecte kosten als 'last ter zake' mogen worden aangemerkt. De door de Hoge Raad geformuleerde vuistregel dat kosten slechts zijdelings met belaste diensten samenhangen indien zij daarmee voor minder dan 10% samenhangen, mag naar het oordeel van het Hof niet zo worden uitgelegd dat kostenposten die voor meer dan 10% met belaste diensten samenhangen, slechts naar de mate van hun samenhang met belaste diensten aan die diensten kunnen worden toegerekend. In beginsel staat het de gemeentelijke wetgever vrij om de tarieven zo vast te stellen dat kosten die voor meer dan 10% met belaste diensten samenhangen, voor een gedeelte dat groter is dan overeenkomt met de mate van hun samenhang met belaste diensten door legesheffing worden verhaald. Dit is slechts anders indien het verschil tussen enerzijds het gedeelte van de meer dan zijdelings met belaste diensten samenhangende kosten dat door legesheffing wordt verhaald en anderzijds de mate van samenhang van deze kosten met belaste diensten, zo groot is dat dit noopt tot het oordeel dat sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid aan gemeenten om voor het genot van diensten rechten (hier: leges) te heffen, niet op het oog kan hebben gehad. Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende met hetgeen zij heeft aangevoerd, tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door de Heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt dat de hier aan de orde zijnde kosten niet of slechts zijdelings verband houden met belaste diensten en evenmin dat de mate waarin de meer dan zijdelings met belaste dienstens samenhangende kosten door legesheffing worden verhaald leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing in de zo-even bedoelde zin.

Mitsdien verwerpt het Hof het onder 4.26, ad c, vermelde standpunt van belanghebbende.

Ook met betrekking tot de kosten rijbewijzen, de kosten reisdocumenten, de kosten vrijstellingen en de kosten gemeentewinkel neemt belanghebbende het standpunt in dat deze kosten geheel of ten dele geen verband of niet meer dan zijdelings verband houden met diensten ter zake waarvan leges (kunnen) worden geheven. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

Wat betreft de kosten rijbewijzen, de kosten reisdocumenten (met uitzondering van de hierna te behandelen kosten die verband houden met het verstrekken van identiteitskaarten) en de kosten gemeentewinkel heeft belanghebbende met hetgeen zij heeft aangevoerd, tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door de Heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt dat deze kosten niet of slechts zijdelings verband houden met belaste diensten en evenmin dat de mate waarin de meer dan zijdelings met belaste dienstens samenhangende kosten door legesheffing worden verhaald leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid om voor het genot van diensten rechten (hier: leges) te heffen, niet op het ook kan hebben gehad. Het Hof verwijst voor de motivering van dit oordeel naar hetgeen onder 4.32 is overwogen.

Belanghebbende betoogt terecht dat kosten die verband houden met het verstrekken van identiteitskaarten gelet op het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN BQ4105, niet door legesheffing kunnen worden verhaald. Hieraan doet, anders dan de Heffingsambtenaar betoogt, niet af dat de gemeentelijke wetgever (de gemeenteraad) ten tijde van het vaststellen van de Tarieventabellen 2007 en 2008 nog geen kennis kon hebben van dit arrest zodat het hem toen in redelijkheid niet duidelijk kon zijn geweest dat de kosten die verband houden met het verstrekken van identiteitskaarten geen lasten ter zake van belaste diensten zijn. De Heffingsambtenaar heeft gesteld en het Hof acht aannemelijk dat de geraamde kosten die verband houden met het verstrekken van identiteitskaarten voor 2007 en voor 2008 € 14.560 (208 uur à € 70 per uur) bedragen. Bij de beantwoording van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden dient dit bedrag niet tot de ‘lasten ter zake’ te worden gerekend.

Partijen zijn eenparig van mening dat kosten die verband houden met de vrijstellingen van aanvragen omtrent het inkomen of vermogen niet door middel van legesheffing mogen worden verhaald. Belanghebbende stelt dat niet is uit te sluiten dat de hier bedoelde kosten toch aan met leges belaste diensten zijn toegerekend. Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende deze, door de Heffingsambtenaar betwiste, stelling niet aannemelijk gemaakt.

Gelet op het vorenstaande verwerpt het Hof het onder 4.26, ad d, vermelde standpunt van belanghebbende, met uitzondering van haar standpunt inzake de kosten die verband houden met het verstrekken van identiteitskaarten.

Naar volgt uit wat onder 4.7 is overwogen, is het Hof van oordeel dat de werkzaamheden van de gemeente, bestaande uit de behandeling en beoordeling van aanvragen van bouwvergunningen, rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Derhalve kan de gemeente de kosten van deze werkzaamheden als ‘lasten ter zake’ in aanmerking nemen. Noch in de tekst van de Gemeentewet, noch in de parlementaire behandeling daarvan, kan een aanknopingspunt worden gevonden voor de opvatting dat de wetgever alleen het oog zou hebben gehad op heffing van leges van geringe betekenis en niet op een retributie als de onderhavige welke wordt geheven ter zake van de diensten als genoemd in Hoofdstuk 5, Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, van de Tarieventabellen. Met de term ‘leges’ worden niet slechts heffingen aangeduid die gericht zijn op het verhalen van de kosten van de administratieve handelingen die rechtstreeks verband houden met de vergunningverlening, maar ook heffingen die op vergoeding van de zo-even genoemde diensten zijn gericht (vgl. HR 1 juli 1969, nr. 16165, BNB 1969/185).

Gelet op het vorengaande verwerpt het Hof het onder 4.26, ad e, vermelde standpunt van belanghebbende.

Met betrekking tot de kosten van de werkzaamheden die de gemeente maakt in verband met het vergunningvrij bouwen, de kosten Bouwzaken algemeen en de kosten Directie neemt belanghebbende het standpunt in dat deze kosten geheel of ten dele geen verband of niet meer dan zijdelings verband houden met diensten ter zake waarvan leges (kunnen) worden geheven.

Belanghebbende heeft, tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door de Heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente kosten van de werkzaamheden die zij in verband met vergunningvrij bouwen verricht, heeft toegerekend aan belaste diensten.

De Heffingsambtenaar heeft (onder meer) in zijn conclusie van dupliek in hoger beroep een nadere toelichting gegeven op de kosten Bouwzaken algemeen en de kosten. Deze toelichting, die berust op de onder 2.3, 2.4, 2.5 en 2.6 genoemde gegevens en op de overigens door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen inzake de door belanghebbende in twijfel getrokken kostenposten, brengt het Hof tot het oordeel dat de kosten Bouwzaken algemeen en de kosten Directie meer dan zijdelings verband houden met de op de voet van Hoofdstuk 5, Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, van de Tarieventabellen belaste diensten. Aan dit oordeel doet niet af hetgeen belanghebbende naar aanleiding van de toelichting heeft gesteld. Het Hof verwijst voor de motivering van dit oordeel naar hetgeen onder 4.32 is overwogen.

Gelet op het vorenstaande verwerpt het Hof het onder 4.26, ad f, genoemde standpunt van belanghebbende.

Belanghebbende neemt met betrekking tot de overheadkosten het standpunt in dat de werkzaamheden van de gemeente waarop deze kosten betrekking hebben, geheel of ten dele geen verband of niet meer dan zijdelings verband houden met diensten ter zake waarvan leges (kunnen) worden geheven. Belanghebbende heeft dit standpunt naar aanleiding van de door de Heffingsambtenaar overgelegde overzichten van de overheadkosten in 2007 en 2008 (zie onder 2.6) nader uitgewerkt voor de in dat overzicht opgenomen kosten administratieve organisatie, kosten bestel- en personenauto’s, kosten CMD-progammatuur, kosten concernmanagement, kosten informatie, kosten materieel zonder tijdsregistratie, kosten personeelsbeleid, kosten registratie Financiële e.a.g., kosten systemen, kosten treasury en kosten [c-straat] 9A. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.

Voor overheadkosten geldt hetgeen het Hof onder 4.32 over indirecte kosten heeft overwogen. Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende met hetgeen zij heeft aangevoerd, tegenover de gemotiveerde weerspreking van haar standpunt in deze door de Heffingsambtenaar, welke weerspreking berust op de onder 2.3, 2.4, 2.5 en 2.6 genoemde gegevens en de overigens door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen, niet aannemelijk gemaakt dat de totale overheadkosten niet of slechts zijdelings verband houden met belaste diensten en evenmin dat de mate waarin de totale overheadkosten door legesheffing worden verhaald leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid aan de gemeenten om leges te heffen, niet op het oog kan hebben gehad.

Bij dit oordeel neemt het Hof in aanmerking dat het bij de aan belaste diensten toe te rekenen overheadkosten gaat om de feitelijk door de gemeente gemaakte overheadkosten. Dat deze feitelijk gemaakte overheadkosten hoger zijn dan die welke door het Rijk en andere overheden acceptabel worden geacht dan wel in rekening worden gebracht, doet – wat daarvan overigens ook zij – niet ter zake.

Ook wat betreft de afzonderlijke overheadkosten (kosten administratieve organisatie, kosten bestel- en personenauto’s, kosten CMD-progammatuur, kosten concernmanagement, kosten informatie, kosten materieel zonder tijdsregistratie, kosten personeelsbeleid, kosten registratie Financiële e.a.g., kosten systemen, kosten treasury en kosten [c-straat] 9A)

heeft belanghebbende met hetgeen zij over deze kostenposten heeft aangevoerd, tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door de Heffingsambtenaar, welke betwisting de Heffingsambtenaar nader heeft toegelicht in zijn conclusie van dupliek in hoger beroep, niet aannemelijk gemaakt dat de totale overheadkosten niet of slechts zijdelings verband houden met belaste diensten en evenmin dat de mate waarin de totale overheadkosten door legesheffing worden verhaald leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing in de hiervoor bedoelde zin.

Mitsdien verwerpt het Hof het onder 4.26, ad g, vermelde standpunt van belanghebbende.

Belanghebbende stelt dat de gemeente de onder 4.27 genoemde legesopbrengsten en daarmee de totale legesopbrengsten te laag heeft geraamd. Zou de gemeente de onder 4.27 genoemde legesopbrengsten hebben geraamd met inachtneming van alle relevante informatie waarover zij ten tijde van de ramingen beschikte of kon beschikken, dan zou het totaal van de geraamde bouwlegesopbrengsten het totaal van de geraamde “lasten ter zake” hebben overtroffen, aldus belanghebbende.

Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende deze stelling, tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door de Heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt. Daarbij neemt het Hof het volgende in aanmerking. Uit de niet door belanghebbende weersproken beschrijving van de gang van zaken bij de vaststelling van de gemeentebegroting (zie onder 4.21) volgt dat de gemeente bij de ramingen van de legesopbrengsten, dus ook van de onder 4.27 genoemde legesopbrengsten, rekent met een op basis van de opbrengsten van eerdere jaren bepaald meerjaargemiddelde. Daarmee voorkomt de gemeente dat zij de opbrengsten van de leges structureel te hoog of te laag raamt. Incidentele ontwikkelingen die ten tijde van de vaststelling van de begroting en de tarieven nog niet bekend waren, kunnen ertoe leiden dat de gerealiseerde opbrengsten in positieve of negatieve zin van de, op basis van het meerjaargemiddelde berekende, geraamde opbrengsten afwijken. Deze afwijkingen brengen geen substantiële wijziging in de verhouding tussen de geraamde opbrengsten en de geraamde ‘lasten ter zake’.

Derhalve verwerpt het Hof het onder 4.27 vermelde standpunt van belanghebbende.

Uit hetgeen onder 4.33 is overwogen volgt dat bij de beoordeling of de opbrengstlimiet is overschreden de kosten die verband houden met het verstrekken van identiteitskaarten ten bedrage van € 14.560 op de door de gemeente voor 2007 en 2008 geraamde ‘lasten ter zake’ in mindering moeten worden gebracht. Na deze vermindering bedragen de ‘lasten ter zake’ voor 2007 (€ 1.226.229- € 14.560 =) € 1.211.669 en voor 2008 (€ 1.382.563 - € 14.560=) € 1.368.003. Deze bedragen zijn hoger dan de bedragen van de geraamde baten van de leges voor 2007 en 2008 (respectievelijk € 1.104.788 en € 1.162.001).

Gelet op wat onder 4.9 tot en met 4.38 is overwogen, beantwoordt het Hof de tweede in geschil zijnde vraag ontkennend.

Slotsom

Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.