I.6.1 De beginselen van behoorlijke rechtspleging

Beginselen van behoorlijke rechtspleging zijn behoorlijkheidsnormen die primair gelden voor rechtspraak. In dit onderzoek wordt uitgegaan van een gecombineerd rechtspraak-begrip, waarvan formele en materiële elementen deel uitmaken. Onafhankelijkheid is derhalve een voorwaarde voor rechtspraak en maakt onderdeel uit van het begrip rechtspraak. Dat betekent dat het vereiste van onafhankelijkheid van de rechter niet tevens kan worden beschouwd als een beginsel van behoorlijke rechtspleging. Daarnaast moet rechtspraak in materiële zin worden opgevat als het beslechten van geschillen aan de hand van rechtsvragen en toepasselijke rechtsnormen waarbij een voor partijen bindende beslissing wordt genomen.

Op procedures die tot rechtspraak gerekend kunnen worden zijn de beginselen van behoorlijke rechtspleging rechtstreeks van toepassing. Voor procedures die buiten het begrip rechtspraak vallen, uitgaande van dit gemengde rechtspraakbegrip, wordt een bepaalde mate van toepasselijkheid of gelding van de beginselen van behoorlijke rechtspleging niet uitgesloten. Die benadering biedt ruimte voor differentiatie. Voor procedures die buiten het gemengde rechtspraakbegrip vallen moet per procedure en per beginsel bepaald worden of het betreffende beginsel van betekenis is als behoorlijkheidsnorm. Dat geldt ook voor de bestuurlijke voorprocedures. Deze procedures voldoen in elk geval niet aan het formele element van het begrip rechtspraak: onafhankelijkheid.

De beginselen van behoorlijke rechtspleging vormen rechtsnormen waaraan het rechterlijk optreden en de uitspraak getoetst kunnen worden. Schending van de beginselen leidt tot een rechtmatigheidsgebrek op grond waarvan in beginsel vernietiging van de uitspraak dient plaats te vinden. De rechter zal (in hoger beroep) moeten toetsen of de beginselen in het concrete geval in acht zijn genomen. Beginselen vormen echter vage en abstracte rechtsnormen, die nader uitgewerkt moeten worden in concrete eisen of toepassingen van de beginselen. Ten aanzien van die concrete uitwerkingen bestaat een zekere vrijheid voor de rechterlijke instantie of de opsteller van het procesrecht dan wel de procesregeling. De beginselen schrijven immers niet een specifieke wijze van handelen voor en verschillende uitwerkingen kunnen in overeenstemming zijn met het desbetreffende beginsel. Binnen de concretere uitwerkingen van de beginselen kan echter een onderscheid gemaakt worden tussen essentiële eisen, waarvan schending of het ontbreken ervan leidt tot schending van het daaraan ten grondslag liggende beginsel en in beginsel gevolgen heeft, en minder essentiële eisen, waarvan schending geen gevolgen heeft.

Concrete geschreven of ongeschreven eisen die te herleiden vallen tot de beginselen van behoorlijke rechtspleging of dezelfde ratio hebben als deze beginselen, vormen een aanknopingspunt voor invloed van die beginselen op de inrichting van de procedure bij een geschilbeslechtende instantie. Om die reden wordt een onderscheid tussen de beginselen en concrete toepassingen van die beginselen in dit onderzoek gehanteerd. Andere categorieën eisen of andere onderscheidingen die voor dit onderzoek niet interessant zijn worden buiten beschouwing gelaten. Om te kunnen bepalen of een concrete procedurele eis te herleiden valt tot een beginsel van behoorlijke rechtspleging moet ook de ratio van die eis in ogenschouw worden genomen en vergeleken worden met de ratio van het beginsel.

Er kan een vijftal algemeen erkende beginselen van behoorlijke rechtspleging worden onderscheiden: het onpartijdigheidsbeginsel, het beginsel van hoor en wederhoor, het openbaarheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn. Het recht op toegang tot de rechter en de onafhankelijkheid van de rechter zijn tevens geldende rechtsnormen voor rechtspraak, maar zij zijn van andere aard. Beide eisen vormen geen eis die in het kader van het behoorlijkheidsgehalte aan een lopende procedure bij de rechter gesteld worden en daarmee geen beginsel van behoorlijke rechtspleging. Het recht op toegang tot de rechter is een eis die voorafgaat aan de behoorlijkheidseisen die aan een lopende procedure gesteld worden en de onafhankelijkheidseis vormt een voorwaarde voor rechtspraak.

Naast de vijf algemeen erkende beginselen kan ook het beginsel van effectieve rechtsbescherming in geschillen met een Europeesrechtelijke dimensie tot de geldende rechtsnormen worden beschouwd. Zuiver nationaalrechtelijk beschouwd, vormt effectieve rechtsbescherming echter nog niet eenduidig onderdeel van het positieve recht en is deze eis nog in ontwikkeling. Finale geschilbeslechting en de uitspraakbevoegdheden van de rechter als onderdeel van effectieve rechtsbescherming staan desalniettemin erg in de aandacht. De bevindingen pleiten voor de erkenning van effectieve rechtsbescherming in zuiver nationaalrechtelijke geschillen als beginsel en pleiten ervoor om dit uitgangspunt te rekenen tot het positieve recht. Het zou dan het derde aspect van het decisiebeginsel kunnen vormen. Effectieve rechtsbescherming speelt thans in het kader van behoorlijke rechtspleging vooral een rol bij de vraag naar effectieve rechtsmiddelen tegen overschrijdingen van de redelijke termijn in artikel 6 EVRM. Daarom komt effectieve rechtsbescherming in Deel II uitsluitend in dat verband aan de orde als eis waaraan de bestuurlijke voorprocedures eventueel zouden moeten voldoen.

De vijf beginselen van behoorlijke rechtspleging, waarvan de betekenis voor de bestuurlijke voorprocedures in Deel II wordt onderzocht, kunnen worden opgedeeld in twee categorieën die interessant zijn voor dit onderzoek: materiële versus institutionele beginselen en intern werkende of extern werkende beginselen. Materiële beginselen hebben betrekking op de inrichting van de procedure en de wijze waarop de uitspraak tot stand komt. De institutionele beginselen zien op de organisatie of inrichting van de rechterlijke instantie, het orgaan zelf. Intern werkend houdt in dat het beginsel primair de belangen van de procesdeelnemers beogen te waarborgen, terwijl een extern werkend beginsel primair het algemene belang van vertrouwen in rechtspraak beoogt te verzekeren. Deze twee indelingen vallen niet samen, maar de indeling in intern en extern werkende beginselen loopt dwars door de indeling materiële en institutionele beginselen heen. Zo is onafhankelijkheid van de rechter een institutionele eis (voor zover sprake is van een beginsel van behoorlijke rechtspleging) die hoofdzakelijk extern werkt, terwijl het onpartijdigheidsbeginsel een institutionele eis is die vooral intern werkt.

Deze categoriseringen zijn interessant, omdat de verwachting gerechtvaardigd is dat de materiële beginselen dan wel de intern werkende beginselen (of de beginselen die zowel materieel als intern werkend zijn) van meer betekenis kunnen zijn voor de bestuurlijke voorprocedures. Deze beginselen staan immers geheel los van en houden geen verband met de aard of organisatie van de oordelende of beslissende instantie. Voor de geldingskracht of werking van die beginselen en de daaruit voortvloeiende eisen lijkt minder van belang te zijn of die oordelende instantie onderdeel uitmaakt van de rechtspraak of het bestuur.

De beginselen van behoorlijke rechtspleging vormen in het Unierecht algemene rechtsbeginselen die geëerbiedigd moeten worden via de band van artikel 6 EVRM. De rechten die voortvloeien uit deze bepaling vormen algemene Unierechtelijke beginselen die volgens het Hof van Justitie en het EU-verdrag in acht moeten worden genomen. Het Hof van Justitie beperkt de gelding van sommige van deze beginselen in elk geval niet tot procedures bij een rechterlijke instantie, maar acht ze ook van toepassing op bestuurlijke besluitvormingsfasen. Van sommige van die beginselen gaat ook invloed uit op de besluitvormingsprocedures in de nationale rechtsordes. Dat geldt vooralsnog vooral voor het verdedigingsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Deze beginselen hebben of zouden de meeste invloed op de nationale procedures bij het bestuur kunnen hebben. Vooralsnog lijkt de doorwerking van die beginselen vooral plaats te hebben in het kader van Nederlandse equivalente beginselen van behoorlijk bestuur of toepassingen daarvan in de Awb. De invulling van deze beginselen op EU-niveau wijkt echter nauwelijks af van de invulling van de beginselen van behoorlijke rechtspleging op nationaal niveau (via artikel 6 EVRM) of de beginselen van behoorlijk bestuur. Soms is er een ander perspectief vereist dan op nationaal niveau gebruikelijk is. Andere beginselen, zoals het onpartijdigheidsbeginsel, het openbaarheidsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn, lijken vanuit het Unierecht bezien vooralsnog nauwelijks tot geen gevolgen voor de nationale procedures bij het bestuur en de rechter te hebben.

In Deel II wordt de betekenis van het onpartijdigheidsbeginsel, het beginsel van hoor en wederhoor, het openbaarheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn bezien. Meer concreet wordt in Deel II voor de bestuurlijke voorprocedures bezien of er op grond van wetgeving dan wel jurisprudentie deze of vergelijkbare normen in acht moeten worden genomen. Nagegaan wordt of er concrete uitwerkingen of toepassingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging gelden in die procedures. Tevens wordt daarbij de ratio en grondslag van de voor het bestuur geldende eisen betrokken. Dat betekent bijvoorbeeld dat voor het beginsel van hoor en wederhoor bezien wordt in hoeverre in de voorprocedures de verschillende deelaspecten, zoals equality of arms, gewaarborgd worden. Daarbij moet ook aan de orde komen of de ratio van de geldende eisen voor de inrichting, expliciet dan wel impliciet, de gelijkwaardige procespositie is van de betrokken partijen. Hetzelfde geschiedt voor de andere deelaspecten van het beginsel van hoor en wederhoor en gaat op voor de andere beginselen. Het voorgaande betekent dat het referentiekader er, vertaald naar de bestuurlijke voorprocedures, als volgt uitziet:

Beginsel van hoor en wederhoor. Onder dit beginsel vallen het recht om informatie te ontvangen (met als onderdeel de toegang tot stukken, de aanwezigheid bij of toegang tot verklaringen van de wederpartij en getuigen en deskundigen), het recht om informatie te verschaffen (zowel mondeling als schriftelijk, het horen van getuigen en deskundigen), voldoende tijd voor de voorbereiding van het eigen standpunt en het vereiste van equality of arms.

Onpartijdigheidsbeginsel. Onderdeel van dit beginsel vormen de objectieve en subjectieve toets zoals door het EHRM ontwikkeld, de onafhankelijkheidseisen voor zover zij ten dienste staan aan de onpartijdigheid, wrakings- en verschoningsregelingen, de rechtspositionele waarborgen voor personen die betrokken zijn bij de besluitvorming, het verbod van onderhands contact met partijen voor het bestuursorgaan.

Openbaarheidsbeginsel. Dit beginsel omvat de toegankelijkheid van de hoorzitting voor het publiek, de criteria voor het houden van de zitting met gesloten deuren, de toegankelijkheid van de beslissing voor het publiek en de bekendmakingseisen voor de besluiten van het bestuur.

Motiveringsbeginsel. Van dit beginsel maken onderdeel uit de motiveringseisen aan de vaststelling en kwalificatie van de feiten, de interpretatie van de wet en de afweging van belangen. Ook omvat dit beginsel een reactieplicht op aangevoerde bezwaren en tot slot een motiveringsplicht bij het gebruik van processuele bevoegdheden.

Beginsel van de redelijke termijn. Onder dit beginsel vallen tot slot de besluitvorming binnen wettelijke termijnen en een redelijke termijn, de criteria om te bepalen wanneer de redelijke termijn is overschreden en de effectieve rechtsmiddelen tegen overschrijdingen van de redelijke termijn.

Het hiervoor vermelde toetsingskader zal als uitgangspunt worden gehanteerd. Aan de verschillende hierboven genoemde aspecten bij de onderscheiden beginselen, zal — voor zover van belang — in Deel II aandacht worden besteed. Daarbij is echter de kanttekening op zijn plaats dat het een kader op hoofdlijnen betreft, aangezien het onderzoek ook andere — afwijkende of aanvullende — eisen voor de bestuurlijke voorprocedures aan het licht kan brengen.