Rb. Oost-Brabant, 19-02-2024, nr. 23/2483, 23/2484

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 23/2483 en SHE 23/2484

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 februari 2024 in de zaken tussen

[naam] , eiseres

beiden uit [woonplaats] , hierna samen eisers,

en

(gemachtigden: I.J.F. Wolters en M. Boersma).

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de besluiten van de staatssecretaris op grond van de Wet open overheid (Woo) om informatie openbaar te maken die verband houdt met de natuurlijke personen van eisers en het bedrijf [naam] dat is gevestigd aan de [adres] .

De staatssecretaris heeft in reactie op dit verzoek op 25 mei 2023 besloten om het verzoek af te wijzen omdat het niet valt onder de reikwijdte van de Woo. Met de bestreden besluiten van 31 augustus 2023 op het bezwaar van eisers is de staatssecretaris (deels) tegemoetgekomen aan de bezwaren van eisers. Hij heeft in een bijlage een overzicht verstrekt van de documenten waarover de Belastingdienst beschikt.

De staatssecretaris heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

Eisers hebben twee medewerkers van de Belastingdienst (de heren [naam] en [naam] ) als getuigen opgeroepen ter zitting te verschijnen. Eisers verzoeken de rechtbank deze personen op te roepen indien zij niet verschijnen.

De rechtbank heeft de beroepen op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de staatssecretaris.

Na de zitting heeft de staatssecretaris, door de griffie ontvangen op 19 januari 2024, nog een memo aan de rechtbank doen toekomen. Dit memo laat de rechtbank bij haar beoordeling buiten beschouwing en de rechtbank heeft ook geen aanleiding gezien in verband met deze memo het onderzoek te heropenen.

2. Eisers hebben op 26 februari 2021 met verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) de Belastingdienst verzocht om inzage in de volgende stukken:

“(…)

Wij verzoeken om inzage in deze stukken, bij voorbaat door digitale verzending via het mailadres [mailadres] waarbij u voor zover onze persoonsgegevens zijn opgenomen in de stukken deze onleesbaar maakt.”

Op 19 april 2023 hebben eisers de Belastingdienst een ingebrekestelling gestuurd omdat nog altijd niet op het verzoek van 26 februari 2021 is beslist.

In het besluit van 25 mei 2023 heeft de staatssecretaris beslist op het Woo-verzoek van eisers. Hij heeft het moment van ontvangst van de ingebrekestelling, 20 april 2023, aangemerkt als moment van ontvangst van het Woo-verzoek. Hij licht daarin toe dat hij het verzoek dat is gedateerd 26 februari 2021 nooit heeft ontvangen en daarom het verzoek gaat behandelen als een verzoek dat op 20 april 2023 is binnengekomen. De staatssecretaris wijst vervolgens het verzoek enerzijds af omdat het niet valt onder de reikwijdte van de Woo. Er geldt volgens de staatssecretaris een speciale openbaarmakingsregeling die voorrang heeft boven de Woo. De staatssecretaris neemt het verzoek anderzijds niet in behandeling, omdat hij van mening is dat sprake is van misbruik van recht.

In de bestreden besluiten is de staatssecretaris tegemoetgekomen aan de bezwaren van eisers. Hij heeft in een bijlage een overzicht verstrekt van de documenten waarover de Belastingdienst beschikt met betrekking tot de benoeming van eisers tot RIEC1.casus/handhavingsknelpunt, alsmede alle stukken die verband hebben met het overleg dat heeft plaatsgevonden over de benoeming tot RIEC casus/handhavingsknelpunt, alsmede alle stukken die verband hebben met het onderzoek dat heeft plaatsgevonden. Verder overweegt hij dat stukken die de Belastingdienst niet heeft, ook niet kunnen worden verstrekt in het kader van de Woo. De staatssecretaris overweegt dat de stukken die zijn genoemd in het overzicht al in het bezit van eisers zijn naar aanleiding van de fiscale procedures en dat hij om die reden de stukken niet nogmaals zal verstrekken.

3. De rechtbank beoordeelt of de staatssecretaris zich in de bestreden besluiten terecht op het standpunt heeft gesteld dat er niet meer stukken zijn dan de stukken die al in het bezit van eisers zijn. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

4. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Is de zoekslag volledig geweest?

5. Eisers voeren aan dat de afweging die de staatssecretaris heeft gemaakt inhoudende dat de stukken niet in het fiscale dossier zitten of niet op de zaak betrekking hebbende stukken zijn, niet hetzelfde is als de beoordeling of het bestuursorgaan over de verzochte stukken beschikt. Eisers voeren als voorbeeld aan dat de heer [naam] namens de Belastingdienst aanwezig is geweest bij het overleg binnen het RIEC en dat hij hierover aantoonbaar e-mails heeft ontvangen. Alle stukken die medewerkers van de Belastingdienst hebben ontvangen vallen volgens eisers onder het verzoek. Ook de heer [naam] is aanwezig geweest bij overleg van het RIEC. Eisers wijzen erop dat het RIEC geen juridische entiteit is, maar een samenwerkingsverband. Alle informatie die binnen het RIEC is uitgewisseld en de stukken waarover de Belastingdienst in dit kader beschikt, vallen volgens eisers onder het verzoek. Zo vinden eisers het niet aannemelijk dat de Belastingdienst niet zou beschikken over een plan van aanpak van het samenwerkingsverband. Ook vinden eisers het standpunt van de staatssecretaris over de stukken van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) tegenstrijdig.

De staatssecretaris volhardt ter zitting in zijn standpunt dat de door eisers gevraagde stukken van het RIEC niet zijn aangetroffen in hun fiscale dossiers. Voor wat betreft de stukken van de NVWA heeft de heer [naam] deze als buitengewoon opsporingsambtenaar bij de uitvoering van het strafrechtelijke onderzoek onder leiding van de officier van justitie gekregen, maar deze stukken zijn niet aan de inspecteur verstrekt.

Een bestuursorgaan moet voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht2.. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is de door de staatssecretaris verrichte zoekslag onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Daarbij wijst de rechtbank op het volgende.

De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris bij zijn zoekslag uitgaat van een fiscaal dossier dat ter beschikking staat aan de inspecteur. Het RIEC als samenwerkingsverband is geen bestuursorgaan, maar een samenwerkingsverband van verschillende overheidsinstanties, zoals onder meer en hier relevant: de Belastingdienst, de NVWA, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD). Door de staatssecretaris wordt niet betwist dat eisers een casus bij het RIEC zijn geweest met diverse aspecten waaronder fiscale en strafrechtelijke.

In de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 wordt uiteengezet dat de Belastingdienst, die staat onder het gezag van de minister van Financiën, bestaat uit het directoraat-generaal Belastingdienst, het directoraat-generaal Douane en directoraat-generaal Toeslagen. Het directoraat-generaal Belastingdienst omvat onder meer ook de FIOD. Eisers verzoek is gericht aan de Belastingdienst en daarmee is hun verzoek niet uitsluitend gericht op de informatie die de inspecteur bij de uitvoering van de belastingwet heeft verkregen in die zin dat het gaat om de informatie die bij de belastingheffing is betrokken, maar ziet hun verzoek bijvoorbeeld ook op informatie in documenten die berusten bij de FIOD, zijnde de opsporingsdienst van financiële en fiscale criminaliteit.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris dit met zijn zoekslag miskend en de reikwijdte van het verzoek van eisers te beperkt opgevat. Dat betekent dus bijvoorbeeld dat de stukken die de NVWA aan de heer [naam] , werkzaam voor de Belastingdienst als buitengewoon opsporingsambtenaar, heeft verstrekt, wel stukken zijn die tot de reikwijdte van het verzoek moeten worden gerekend. Eisers vragen immers ook nadrukkelijk om de stukken die verband hebben met het onderzoek dat heeft plaatsgevonden naar voornoemde personen en bedrijf. Ook e-mails van en naar de heer [naam] (medewerker van de Belastingdienst) van en naar het RIEC of deelnemers daarvan in verband met de casus van eisers dienen tot de zoekslag gerekend te worden. Dat dit e-mailverkeer er is geweest blijkt uit de bijlagen die eisers bij hun bezwaarschrift hebben meegestuurd. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt en dat de bestreden besluiten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen en onvoldoende zijn gemotiveerd. De staatssecretaris had in de bestreden besluiten inzichtelijk moeten maken hoe hij binnen de Belastingdienst heeft gezocht naar de door eisers gevraagde informatie en dit in zijn besluit moeten motiveren. Dit betekent dat de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigd dienen te worden. De rechtbank ziet om deze reden geen reden om het verzoek van eisers om getuigen op te roepen te honoreren. De staatssecretaris zal immers eerst zijn zoekslag inzichtelijk moeten maken. De rechtbank zal zich hierna buigen over de vraag of de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand dienen te worden gelaten gelet op het standpunt dat de staatssecretaris in het verweerschrift heeft ingenomen.

Verzet artikel 67 van de Awr zich tegen de toepassing van artikel 5.5. van de Woo?

6. In het verweerschrift heeft de staatssecretaris zich in afwijking van de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) zich tegen de toepassing van artikel 5.5. van de Woo verzet. De rechtbank heeft de staatssecretaris ter zitting gevraagd wat dit gewijzigde standpunt betekent voor de bestreden besluiten. De staatssecretaris heeft zich ter zitting hierover op het standpunt gesteld dat hij de bestreden besluiten handhaaft, maar dat voor zover eisers’ beroepsgrond dat er nog meer informatie moet worden verstrekt zou slagen, zij voor die informatie een beroep doen op de geheimhoudingsplicht in artikel 67 van de Awr.

De rechtbank is van oordeel dat de geheimhoudingsplicht van artikel 67 van de Awr zich niet verzet tegen de individuele verstrekking die in artikel 5.5. van de Woo is geregeld en dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten dus niet in stand worden gelaten. Hierna legt de rechtbank dit uit.

In de eerste plaats stelt de rechtbank vast dat artikel 5.5. van de Woo niet wordt genoemd in artikel 8.8. van de Woo. In de Woo is dus geen wettelijke bepaling te vinden waaruit volgt dat artikel 67 van de Awr zich verzet tegen toepassing van artikel 5.5. van de Woo. Uit de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting3.volgt dat dit berust op een bewuste keuze van de wetgever. In de toelichting bij de wet wordt uiteengezet dat artikel 5.5. niet is opgenomen in de in artikel 8.8. van de Woo opgenomen opsomming van artikelen van de Woo omdat niet alleen uitputtende openbaarheidsregimes in de weg staan aan de toewijzing van een verzoek om informatie over de verzoeker, maar ook uitputtend bedoelde verstrekkingsregimes. Nadrukkelijk wordt toegelicht dat bij een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime, zoals artikel 67 van de Awr of artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, geen grond bestaat ook artikel 5.5. van de Woo uit te sluiten. De regimes van bijvoorbeeld de Wet politiegegevens of de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens staan aan de toepassing van artikel 5.5. in de weg omdat die wetten niet alleen de openbaarheid uitputtend beperken, maar ook de individuele verstrekkingen.

De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat de wetgever bij artikel 5.5. van de Woo, artikel 67 van de Awr voor ogen heeft gehad, en daarvan heeft gevonden dat deze bepaling zich niet tegen de toepassing van artikel 5.5. van de Woo verzet omdat artikel 67 van de Awr weliswaar een uitputtend openbaarheidsregime betreft, maar geen uitputtend verstrekkingsregime. Volgens de staatssecretaris maakt de wetgever op dit punt een fout want artikel 67 van de Awr is volgens hem óók een uitputtend verstrekkingsregime. Daartoe is gewezen op het bij de stukken gevoegde standpunt van de kennisgroep formeel recht van de Belastingdienst van 3 november 20234..

De rechtbank is van oordeel dat de wetgever met juistheid voor ogen heeft gehad dat artikel 67 van de Awr weliswaar een uitputtend openbaarheidsregime is, maar geen uitputtend verstrekkingsregime. In artikel 67 van de Awr wordt namelijk niet uitputtend geregeld onder welke voorwaarden informatie wel en niet wordt verstrekt, slechts dat de informatie geheim is tenzij sprake is van een van de in artikel 67 van de Awr genoemde uitzonderingen, waaronder de uitzondering genoemd in artikel 67, tweede lid, onder a, van de Awr. Hierin is geregeld dat de geheimhoudingsplicht niet geldt indien enig wettelijk voorschrift tot bekendmaking verplicht. De rechtbank is, net als de wetgever, van oordeel dat een uitputtend verstrekkingsregime niet hetzelfde is als een geheimhoudingsbepaling. De rechtbank heeft de staatssecretaris ter zitting erop gewezen dat het thans door hem ingenomen standpunt ook niet overeenstemt met zijn standpunt bij gelegenheid van de parlementaire behandeling van de Awr5.. Hierin legt de staatssecretaris namelijk uit dat de fiscale geheimhoudingsplicht niet aangeeft wanneer de Belastingdienst verplicht is tot gegevensverstrekking over te gaan. De staatssecretaris legt uit dat wanneer een belanghebbende een wettelijk recht heeft om gegevens van de Belastingdienst te ontvangen, en de Belastingdienst daarmee een plicht heeft om deze gegevens te verstrekken, de geheimhoudingsplicht niet geldt. Kortom, de staatssecretaris ziet hier zelf het onderscheid tussen een verstrekkingsregime en een geheimhoudingsbepaling. De rechtbank is daarom van oordeel dat de geheimhoudingsbepaling van artikel 67 van de Awr zich niet verzet tegen verstrekking op grond van artikel 5.5. van de Woo en dat dit ook de bedoeling van de wetgever is geweest. Wanneer de staatssecretaris verplicht is om op grond van artikel 5.5. van de Woo informatie individueel te verstrekken, dan schendt hij op grond van artikel 67, tweede lid, onder a, van de Awr ook zijn geheimhoudingsplicht niet. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten om die reden niet in stand laten. De staatssecretaris zal dus met inachtneming van het voorgaande nieuwe beslissingen op de bezwaren van eisers moeten nemen.

Openbaarmaking voor eenieder of individuele verstrekking?

7. Naar het oordeel van de rechtbank moet de staatssecretaris dit, voor zover het gaat om de toepassing van artikel 5.5. van de Woo, met twee aparte beslissingen op bezwaar doen. Het gaat immers om een individuele verstrekking aan ieder van eisers. In dit verband zal de rechtbank nog ingaan op de beroepsgrond van eisers dat de staatssecretaris met één besluit op hun verzoek had moeten beslissen.

Eisers lichten dit toe door te stellen dat zij gezamenlijk openbaarmaking van dezelfde informatie verzoeken. Ter zitting bevestigen eisers, die elkaar overigens ook wederzijds gemachtigd hebben in deze procedure, dat zij daadwerkelijk openbaarmaking van de informatie voor eenieder nastreven. Eisers wijzen er daartoe op dat niet voor niets in het verzoek wordt gevraagd om hun persoonsgegevens onleesbaar te maken. Voor zover geen sprake kan zijn van openbaarmaking voor eenieder dan, zo geven eisers desgevraagd aan, willen ze wel dat de informatie met toepassing van artikel 5.5. van de Woo aan hen individueel wordt verstrekt. Desgevraagd geven eisers aan dat zij in dat laatste geval wel kunnen begrijpen dat de besluitvorming dan in twee aparte besluiten wordt neergelegd.

De rechtbank stelt vast dat noch in de primaire besluiten, noch in de bestreden besluiten is ingegaan op de openbaarmaking voor eenieder. In het primaire besluit wordt geschreven dat het verzoek is behandeld als een verzoek op grond van artikel 5.5. van de Woo. In bezwaar wijst eiser erop dat niet slechts is gevraagd om informatie over zichzelf, maar ook over eiseres en over het bedrijf [naam] . Kortom, wat eisers bedoelen is dat zij ook elkaars informatie hebben opgevraagd en niet alleen de informatie over zichzelf. Dit wordt onderstreept door het feit dat eisers hun verzoek van 26 februari 2021, dat in eerste instantie niet door de staatssecretaris is ontvangen, hebben opgesteld toen de Wob nog van toepassing was. Op dat moment bestond de mogelijkheid van een individuele verstrekking als bedoeld in artikel 5.5. van de Woo nog niet en dit konden eisers dus niet hebben bedoeld. De bestreden besluiten geven geen blijk ervan dit te hebben onderkend, dus voor zover het gaat om de openbaarmaking van eenieder slaagt de beroepsgrond. De staatssecretaris had daarom in de besluitvorming in dit geval ook een standpunt moeten innemen over het verzoek dat in de eerste plaats een verzoek om openbaarmaking voor eenieder inhield en niet uitsluitend een verzoek om toepassing van artikel 5.5. van de Woo.

Tot stelt de rechtbank overigens vast dat, anders dan de staatssecretaris in zijn verweerschrift veronderstelt, eisers geen beroepsgronden hebben aangevoerd tegen het standpunt van de staatssecretaris dat zij niet eerder dan op 20 april 2023 een verzoek van eisers hebben ontvangen.

8. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten. Gelet op het werk dat de staatssecretaris ten aanzien van de zoekslag zal moeten verrichten en dat naar verwachting enige tijd zal duren, ziet de rechtbank geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de staatssecretaris nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de staatssecretaris hiervoor twaalf weken.

9. De staatssecretaris zal aan eisers het door hen betaalde griffierecht ter hoogte van 2x € 184,- moeten terugbetalen.

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten;

- draagt de staatssecretaris op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt de staatssecretaris op het door eisers betaalde griffierecht ter hoogte van 2 x € 184,- te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A.L. Verbruggen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2024.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Wet open overheid

De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.

Algemene wet inzake rijksbelastingen

3. In andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid kan Onze Minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht.