11.2 De centrale vraag en het toetsingskader

Voordat hierna gereflecteerd wordt op de resultaten van het onderzoek en de betekenis daarvan voor de praktijk van democratische vernieuwing op lokaal niveau, is het verstandig die resultaten eerst nog kort te benoemen. De centrale vraag van dit onderzoek luidde:

Deze vraag is in dit onderzoek beantwoord vanuit een juridisch perspectief dat met name gericht was op de formele instituties. Dit perspectief is van bijzonder belang omdat uit de relevante wet- en regelgeving onder andere blijkt hoe de verschillende actoren binnen de lokale democratie dienen te handelen, wat hun positie is ten opzichte van elkaar, hoe zij tot besluiten mogen komen en welke waarborgen zij daarbij in acht moeten nemen. Daaruit blijkt op zijn beurt weer wat de (Grond)wetgever voor ogen heeft gestaan met de lokale democratie. Met andere woorden, uit wet- en regelgeving blijkt wat voor soort lokale democratie er is geïnstitutionaliseerd en welke beginselen daaraan ten grondslag liggen. Dat is cruciale informatie om te kunnen bepalen of initiatieven de lokale democratie aanvullen of dat zij deze juist aanpassen.

Om de bestudeerde initiatieven en hun opzet te kunnen toetsen aan de geïnstitutionaliseerde lokale democratie is in hoofdstuk twee eerst een theoretisch kader ontwikkeld op basis waarvan zij met elkaar vergeleken kunnen worden. Het concept democratie kan op veel verschillende manieren benaderd worden, maar voor de doeleinden van dit onderzoek bleek de modelbenadering afkomstig uit de bestuurskunde het meest vruchtbaar. In die benadering worden democratische besluitvormingsprocessen ingedeeld in een van vier democratiemodellen aan de hand van het antwoord op de vraag wie een besluit neemt (directe of vertegenwoordigende besluitvorming) en hoe een besluit tot stand komt (aggregatieve of integratieve besluitvorming). De vier modellen die worden onderscheiden zijn de pendule-, consensus-, kiezers- en participatiedemocratie. De geïnstitutionaliseerde lokale democratie sluit het meeste aan op het model van de consensusdemocratie, maar vertoont ook kenmerken van andere modellen. Van de in dit onderzoek bestudeerde initiatieven sluiten de Sociale Raad en de Coöperatieve Wijkraad eveneens het meest aan op de consensusdemocratie, terwijl de Burgerjury vooral trekken vertoont van de penduledemocratie en Breda Begroot vooral van de participatiedemocratie. Door het hybride karakter van de lokale democratie kan alleen niet zonder nadere bestudering van het stelsel geconcludeerd worden of de initiatieven juridisch aansluiten op de lokale democratie (en die zodoende aanvullen) of dat zij daarmee botsen (en die zodoende aanpassen). Dat geldt zowel voor de initiatieven die tot een ander model worden gerekend als voor de initiatieven die tot hetzelfde model behoren. De modelbenadering is simpelweg te algemeen om relevante antwoorden te kunnen geven in concrete juridische casussen. Daarvoor moeten kenmerken van de lokale democratie en democratische initiatieven juridisch geoperationaliseerd worden. In hoofdstuk twee is dat gedaan door de ontwikkeling van de belangrijkste institutionele bepalingen die zien op de organisatorische structuur van de lokale democratie te bestuderen. De modelbenadering is daarbij gebruikt als lens om het wettelijk kader meer gericht op relevante elementen te kunnen analyseren. Uit deze analyse kwamen drie beginselen naar voren die vormgeven aan de organisatorische structuur van de lokale democratie, namelijk:

Deze drie beginselen zijn het resultaat van een specifieke onderzoeksmethode die vooral gericht is geweest op de organisatorische structuur van de lokale democratie. Daardoor valt niet uit te sluiten dat er andere of meer beginselen in het wettelijk kader te herkennen zijn. Toekomstig onderzoek zal dat moeten uitwijzen. Op basis van deze onderzoeksmethode zijn dit de beginselen die geïdentificeerd zijn als essentieel voor de organisatorische structuur van de geïnstitutionaliseerde lokale democratie. Van elk van de initiatieven is in afzonderlijke hoofdstukken onderzocht of hun opzet, op zijn verst doorgevoerd, verenigbaar was met wettelijke bepalingen waarin deze beginselen tot uitdrukking komen. Om te bepalen of een initiatief de lokale democratie in juridische zin kon aanvullen, is daarbij van de volgende stelling uitgegaan: als de opzet van een initiatief gerealiseerd kan worden zonder dat het wettelijk kader ervoor moet worden aangepast, dan kan het initiatief de lokale democratie aanvullen. Als daarentegen het wettelijk kader gewijzigd moet worden om de opzet van een initiatief mogelijk te maken en deze wijziging afdoet aan een van de drie beginselen, dan is er sprake van een aanpassing van de lokale democratie in plaats van een aanvulling. De derde mogelijkheid die zich kan voordoen, is dat een initiatief niet onder de huidige wet- en regelgeving gerealiseerd kan worden, maar dat een wijziging daarvan wel een aanvulling van de lokale democratie kan betekenen. In dat geval is er geen sprake van een principiële botsing met het wettelijk kader, maar een praktische die met een technisch-juridische aanpassing verholpen kan worden.