2.11 Samenvatting

Van het Generaal Plakkaat van 1725 tot aan de wet ‘Van Slooten’ uit 1998 werd de fiscale bestuurlijke boete rechtstreeks vanuit de wet belopen.1 Hierdoor ontstond een boetesystematiek die in twee fasen uiteen valt: de wet schreef in eerste instantie de (maximale) hoogte van de boete voor, waarna het bestuursorgaan in tweede instantie kon overgaan tot een bepaalde mate van kwijtschelding. Zowel de wettelijke boeten als de kwijtscheldingsmodaliteit hebben ontwikkelingen ondergaan die van invloed zijn geweest op de aard en wijze van individuele straftoemeting.

Het Generaal Plakkaat van 1725 bood weinig ruimte om de wettelijk boeten, die overigens naar vaste bedragen werden opgelegd en geen onderscheid maakten naar de mate van verwijtbaarheid, af te stemmen op het individuele geval. Sterker nog, het was de lokale ambtenaren verboden om een boete te matigen (composeren) en het was dan ook strafbaar gesteld. Dit nam overigens niet weg dat er een contra-legem praktijk ontstond, waarbij in individuele gevallen wel tot kwijtschelding van de boete werd overgegaan.

In de Wet op de Personeele Belasting van 1806 lag de toepassing van de wettelijke boeten enigszins genuanceerder. Naast de introductie van variabele boeten, die gerelateerd werden aan de hoogte van het belastingbedrag in kwestie, ging ook de mate van verwijtbaarheid een rol spelen door gebruik van het begrip ‘kwade trouw’. Daarnaast werd aandacht besteed aan recidive als strafverzwarende omstandigheid. De Wet op de Personeele Belasting van 1806 kende echter nog geen wettelijke kwijtscheldingsbepaling.

Zo’n kwijtscheldingsbepaling is voor het eerst terug te vinden in de Successiewet van 1824. Kwijtschelding van de boete werd mogelijk in gevallen van ‘dwaling of onvrijwillig verzuim’. Deze bevoegdheid tot kwijtschelding werd bij de Koning gelegd. In de daaropvolgende Successiewet van 1859 werd overwogen om de betreffende wettelijke kwijtscheldingsbepaling niet langer op te nemen. De regering was van mening dat de Koning deze bevoegdheid al had op grond van het grondwettelijke koninklijke gratierecht. Hoewel de regering de kwijtscheldingsbepaling dus overbodig vond, liet men de keuze aan de kamer. Uiteindelijk werd toch besloten eenzelfde kwijtscheldingsbepaling in de Successiewet van 1859 op te nemen, welke bepaling als een voorloper kan worden beschouwd van het huidige artikel 66 AWR. Overigens werd slechts in bijzondere gevallen (algehele) kwijtschelding verleend; daar stond tegenover dat vrijwillige verbeteringen in veel gevallen überhaupt niet tot beboeting leidden.

In de periode van 1892 tot en met 1914, waarin de inkomstenbelasting en de vermogensbelasting zijn ontstaan en daarnaast ook de navorderingsbevoegdheid, is met name de discussie omtrent het karakter van de boeten (verhogingen) van belang. De regering was van mening dat de boeten moesten worden opgevat als schadevergoeding voor het mislopen van belastingopbrengsten en niet als straf. Deze zienswijze was van invloed op de wijze waarop de hoogte van de boeten werd bepaald.

De schadevergoedingsvisie werd overigens niet door de regering onverkort op boeten in andere materiewetgeving losgelaten. In 1913 concludeerde de Staatscommissie tot herziening van de Registratiewetgeving dat de boeten in de registratiewet een strafkarakter droegen. De regering onderschreef vervolgens deze conclusie. Gedurende de parlementaire behandeling van de naar aanleiding van de rapporten van voornoemde staatscommissie herziene Registratiewet van 1917, heeft de regering zich voorzichtig uitgelaten over ‘het temperen van de straf’ als onderdeel van het middel om het gewenste doel te bereiken. De boeten van de Registratiewet van 1917 werden dan ook soms – in het geval van verzachtende omstandigheden – kwijtgescholden, wat een verruiming inhield ten opzichte van de tot dan toe geldende kwijtscheldingspraktijk. Deze trend was eerder reeds in gang gezet ten aanzien van de verhogingen van de Wet op de inkomstenbelasting van 1914. Uiteindelijk is in 1922 in deze wet geregeld dat de kwijtscheldingbevoegdheid aan de Minister van Financiën werd toebedeeld in plaats van aan de Koning. Er werd zo vaak tot kwijtschelding overgegaan dat het bijzondere karakter ervan verloren was gegaan.

Gedurende de Tweede Wereldoorlog werd belasting geheven op grond van besluiten. In onder andere het Besluit op de inkomstenbelasting 1941 waren verhogingsbepalingen opgenomen met als bestanddelen opzet en grove nalatigheid. Deze verhogingen werden derhalve niet langer rechtstreeks uit de wet belopen zonder rekening te houden met de mate van verwijtbaarheid. Ook waren in diverse besluiten lichte verhogingen opgenomen die bedoeld waren om geringe overtre dingen te bestraffen. Deze lichte verhogingen zijn nu nog terug te vinden als de verzuimboeten van de AWR.

Na de Tweede Wereldoorlog werd schoon schip gemaakt. Om langlopende kwesties sneller en eenvoudiger af te wikkelen, werd het kwijtscheldingsregime versoepeld. De kwijtscheldingsbevoegdheden werden tijdelijk door de inspecteurs waargenomen. Het na-oorlogse soepele kwijtscheldingsbeleid werd uiteindelijk voortgezet in de Resolutie van 27 oktober 1954. In deze resolutie, die voor verschillende belastingmiddelen gold, werd (gedeeltelijke) kwijtschelding mogelijk gemaakt direct bij het opleggen van de verhoging. De kwijtscheldingsbevoegdheid met betrekking tot standaardgevallen van verwijtbaarheid en vrijwillige verbetering werd uitgeoefend door de inspecteur. De directeur kwam een controlerende bevoegdheid toe en kon de boete verdergaand matigen in geval van verzachtende omstandigheden. Zowel de inspecteur als de directeur beleven echter gehouden aan standaardpercentages. Ook werd in de Resolutie van 27 oktober 1954 definitief gebroken met de schadevergoedingsidee: de verhogingen of boeten waren voortaan straf.

Deze strafrechtelijke visie, die eerder reeds door de Commissie-Van den Dries was geopperd, werd door de regering overgenomen in het ontwerp van de AWR van 1959. In de AWR was een stelsel van lichte en zware verhogingen opgenomen, een onderscheid dat vergelijkbaar is met het huidige onderscheid tussen verzuim- en vergrijpboeten. De regering gaf daarbij aan dat de lichte verhogingen een preventieve, afschrikwekkende werking hadden en dat met de zware verhogingen een preventief, vergeldend doel werd nagestreefd. Ook de AWR van 1959 hanteerde nog immer de gefaseerde verhogingensystematiek: vanuit de wet verschuldigde (maximale) verhogingen gevolgd door een eventueel kwijtscheldingsbesluit. Het beleid dat richting gaf aan dergelijke kwijtscheldingsbesluiten, de opeenvolgende LAB’s en het VAB 1993, heeft zich met betrekking tot individualisering van de straftoemeting over de periode 1960 tot 1998 meer en meer ontwikkeld tot ‘echt’ straftoemetingsbeleid. In materieel opzicht is er toenemende aandacht voor strafverminderende omstandigheden. Ook is de bevoegdheid om in bijzondere gevallen af te wijken van de standaard-kwijtscheldingscategorieën langzamerhand nar de werkvloer verschoven en in handen gelegd van degene die ook de primaire boetebeslissing neemt: de inspecteur. In veel gevallen kon hij al bij het opleggen van de boetebeschikking overgaan tot gedeeltelijke kwijtschelding.

Met ingang van 1998 zijn de boetebepalingen van de AWR ingrijpend gewijzigd. Deze wijzigingen vloeien in belangrijke mate voort uit de conclusies en aanbevelingen van de Commissie-Van Slooten, die onder andere als opdracht had meegekregen om de wettelijke boeten tegen het licht te houden gezien de ontwikkelingen in de rechtspraak op het gebied van de mensenrechtenverdragen. In de AWR werd in een nieuw hoofdstuk VIIIA zowel materiële als procedurele voorschriften met betrekking tot het fiscale bestuurlijke boeterecht opgenomen. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen verzuimboeten, voorheen de lichte verhogingen, en de zwaardere vergrijpboeten. Vergrijpboeten kunnen slechts worden opgelegd in geval van opzet of grove schuld, waarbij het aan de inspecteur is om te bewijzen dat hiervan sprake is. Ook wordt de boete bij afzonderlijke beschikking opgelegd.

De boeten werden niet langer verplicht en uit hoofde van de wet opgelegd, maar werden allen omschreven als ‘kan’-bepalingen. Het gevolg hiervan was dat er niet langer sprake kon zijn van louter kwijtscheldingsbeleid. De beleidsregels ten aanzien van het toemeten van de boeten zoals zich dat tot 1998 had ontwikkeld in het VAB 1993 werden daarom omgezet naar een integraal beboetingsbeleid: het BBBB 1998.

De boetebepalingen van de AWR en het boetebeleid zijn na 1998 verschillende keren gewijzigd, onder andere als gevolg van de inmiddels in werking getreden vierde tranche Awb. Desalniettemin is het grootste gedeelte van het materiële boeterecht volgens hoofdstuk VIIIA van de AWR en het BBBB nog steeds geldend recht.