6.3.2 Voorbeelden van stichtingen met verschillende doelstellingen: privaat, maatschappelijk en/of (semi-)publiek

Stichtingen kunnen worden onderscheiden aan de hand van hun doel en werkzaamheden. Een stichting kan een privaat doel en/of een maatschappelijk doel en/of (semi)publiek doel hebben.

Stichtingen met een private doelstelling kunnen ook besloten stichtingen genoemd worden: de statuten kunnen bewerkstelligen dat sprake van besloten verhoudingen doordat de groep van begunstigden concreet en besloten is. Er zijn talloze voorbeelden te bedenken van stichtingen met private of particuliere doelstellingen. Een voorbeeld dat hierna zal worden uitgewerkt is de “familiestichting” die vermogen voor een bepaalde met name genoemde familie beheert. Een ander voorbeeld van een stichting met een privaat doel is de “stichting continuïteit”, die kan worden ingezet voor een bepaalde beursgenoteerde vennootschap teneinde de continuïteit van deze vennootschap te waarborgen en de vennootschap zo nodig te beschermen tegen vijandige overnames. Ook een zogenoemde “vriendenstichting” heeft doorgaans een particulier doel, bijvoorbeeld een vriendenstichting die behoort bij een bepaalde schoolvereniging en is opgericht om middels vrijwillige bijdragen en giften van de ouders die school financieel te ondersteunen. Een bijzonder soort stichting die een private doelstelling heeft is de claimstichting die apart aan de orde komt.

Bij stichtingen die kwalificeren als semipublieke instelling zijn publieke belangen betrokken (zie ook paragraaf 2.2). Hierna zullen, aan de hand van een aantal voorbeelden, categorieën van stichtingen met verschillende soorten doelstellingen omschreven worden. Overigens is het onderscheid tussen stichtingen met private, maatschappelijke en (semi) publieke doelen niet altijd zuiver te maken: een familiestichting kan bijvoorbeeld een gemengd privaat/publiek doel hebben.1 Steeds zal worden nagegaan of en, zo ja, om welke reden een raad van toezicht voor een bepaald soort stichting verplicht gesteld is of door een brancheorganisatie geadviseerd wordt.

Een familiestichting heeft een particuliere, aan het belang van de familie gerelateerde doelstelling, bijvoorbeeld het beheren en in stand houden van een familielandgoed dat in eigendom aan de stichting is overgedragen of het beheren van een studiefonds voor familieleden. Aan de familie kan overwegende invloed worden gegeven in de statuten, bijvoorbeeld door te bepalen dat slechts familieleden bestuurder van de stichting kunnen zijn of dat bestuurders worden benoemd en ontslagen door familieleden.

Voor familiestichtingen is het instellen van een raad van toezicht geen verplichting, maar in de statuten kan vrijwillig een raad van toezicht worden ingesteld. Een reden daarvoor kan zijn dat de familie bepaalde kennis en expertise via de raad van toezicht wil “binnen halen”, zodat het bestuur kan “klankborden” met leden van de raad van toezicht die ervaring of kennis hebben op een bepaald gebied. De rol van de raad van toezicht is in dat geval voornamelijk een adviesrol.2 Indien de familie zelf de zeggenschap over de stichting wil behouden zal aan een raad van toezicht die uit derden (niet-familieleden) bestaat, niet de bevoegdheid worden toegekend om bestuurders te benoemen en te ontslaan.

Familieleden kunnen echter ook besluiten zelf de raad van toezicht te gaan vormen en een derde tot bestuurder benoemen, die bijvoorbeeld tot taak heeft het landhuis te verhuren en de administratie te verzorgen. Een dergelijke raad van toezicht zal zichzelf juist veel macht geven; zij zien de stichting immers als hun stichting. De bevoegdheden van een dergelijke raad van toezicht kunnen inhouden: de bevoegdheid om bestuurders te benoemen, te schorsen en te ontslaan, maar ook de bevoegdheid om transacties goed te keuren, zoals het doen van grotere uitgaven en het tekenen van bepaalde contracten.

Een claimstichting is een stichting die op grond van haar statuten collectieve belangenbehartiging ten doel heeft. Een dergelijke stichting kan op grond van artikel 3:305a lid 1 BW rechtsvorderingen instellen ten behoeve van een groep (rechts)personen die onderling gelijksoortige belangen hebben, bijvoorbeeld ten behoeve van gedupeerden die zich bij de stichting hebben aangemeld. Blijkens onderzoek is er een behoorlijk aantal claimstichtingen actief, waarbij in een aantal gevallen ophef is ontstaan over het feit dat sommige claimstichtingen onvoldoende maatregelen hebben getroffen om misbruik van de bijdragen (inschrijfgelden) van gedupeerden/deelnemers en belangenverstrengeling van bestuurders van de claimstichtingen te voorkomen.4 Claimstichtingen beschikken soms over grote bedragen die zij van de gedupeerden waarvoor zij optreden hebben ontvangen. In de politiek en in de literatuur werd opgemerkt dat lang niet altijd sprake is van interne controle van of toezicht op bestuurders van claimstichtingen hetgeen misbruik in de hand kan werken.5

In 2011 werd door de Commissie Claimcode een vorm van zelfregulering gepresenteerd: de Claimcode. Volgens de Claimcode dient een claimstichting een bestuur te hebben dat uit ten minste drie natuurlijke personen bestaat en dient de stichting vertegenwoordigd te worden door twee gezamenlijk handelende bestuurders. Bovendien dient een claimstichting volgens de principes van de Claimcode een raad van toezicht in te stellen die eveneens uit ten minste drie natuurlijke personen bestaat en die besluiten “die mogelijk ingrijpend zijn voor de stichting en haar belanghebbenden” moet goedkeuren. Voor kleine claimstichtingen (dat wil zeggen: claimstichtingen met een kleiner vermogen)6 geldt een uitzondering: zij hoeven geen raad van toezicht in te stellen.

De Claimcode heeft echter geen formeel juridische status. Uit onderzoek blijkt dat lang niet alle claimstichtingen de Claimcode toepassen.7 Sommige claimstichtingen hebben alleen een bestuur dat slechts uit één persoon bestaat, waardoor het risico bestaat dat namens de stichting financieel nadelige transacties (in strijd met het doel) worden verricht, die slechts ten doel hebben om de enig bestuurder te verrijken.8

Eind 2016 werd een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer waarin is voorgesteld om lid 2 van artikel 3:305a BW aan te vullen met een aantal bepalingen die thans in de Claimcode zijn opgenomen.9 Onderdeel daarvan is de verplichting voor een claimstichting om een raad van toezicht in te stellen (of een bestuur bestaande uit uitvoerende en niet uitvoerende bestuurders).10 Bovendien dient de claimstichting een algemeen toegankelijke internetpagina te hebben, waarop onder meer te vinden zijn: de statuten van de stichting, de bestuursstructuur, de laatst vastgestelde jaarlijkse verantwoording op hoofdlijnen van het toezichthoudend orgaan over het uitgevoerde toezicht, het laatst vastgestelde bestuursverslag en de bezoldiging van bestuurders en leden van het toezichthoudend orgaan.

Stichtingen die zich richten op het algemeen nut kunnen de Belastingdienst verzoeken om aangemerkt te worden als algemeen nut beogende instelling (ANBI).11 Daarmee genieten zij bepaalde belastingvoordelen op schenkingen en erfrechtelijke verkrijgingen. De Belastingdienst wil voorkomen dat het belastingvoordeel dat ANBI’s genieten slechts aan particulieren toekomt en bijdraagt aan vermeerdering van het vermogen van die particulieren. Om die reden heeft de Belastingdienst een aantal voorwaarden voor ANBI’s geformuleerd. Eén van die voorwaarden is dat de stichting uitsluitend of nagenoeg uitsluitend het algemeen nut beoogt.12 Het is ook mogelijk dat sprake is van een gecombineerde doelstelling, zoals het in stand houden van een familielandgoed of een kunstcollectie, die mede toegankelijk is voor publiek.13 In de parlementaire toelichting wordt ook een stichting studiefonds genoemd. Een stichting studiefonds voor familieleden zal niet als ANBI kwalificeren, omdat deze een “meer dan bijkomstig particulier belang beoogt”, aldus de toelichting bij de ANBI voorwaarden. De toelichting voegt daar echter aan toe dat als de groep van begunstigden van het studiefonds groot is, de stichting wellicht wel kan kwalificeren als een sociaal belang behartigende instelling (SBBI), een bijzonder soort ANBI.14

Bij ANBI’s en SBBI’s bestaat het risico dat het bestuur of anderen die het beleid bepalen zelf profiteren van het belastingvoordeel en dat dit voordeel niet aan “het algemeen nut” of het “sociale belang” ten goede komt. In het voorbeeld van het landgoed dat toegankelijk is voor het publiek mag het belastingvoordeel niet worden aangewend voor een uitbouw van het (niet-publiek toegankelijke) familiehuis dat op het landgoed staat. Om die reden stelt de Belastingdienst middels de ANBI-regels als eis dat de bestuurders of beleidsbepalers niet over het vermogen van de instelling mogen beschikken alsof het hun eigen vermogen is. Vanwege dit “beschikkingsmachtcriterium” geldt als vereiste voor de governancestructuur dat: (1) het bestuur bestaat uit meerdere bestuurders; of (2) er een raad van toezicht of een ander orgaan wordt ingesteld dat toezicht houdt op het bestuur (of de enig bestuurder).

Een raad van toezicht is dus niet verplicht op grond van ANBI-regels. De Belastingdienst acht in verband met het risico dat een bestuurder of beleidsbepaler zelf profiteert van het belastingvoordeel interne controle door medebestuurders voldoende.15 Wel moet de stichting op grond van de ANBI-regels bepaalde gegevens via internet openbaar maken: haar doelstelling, hoofdlijnen van het beleidsplan, namen en functies van de bestuurders, beloningsbeleid, actueel verslag van de uitgeoefende activiteiten en haar financiële verantwoording. Besluiten tot doelwijziging, fusie, splitsing en ontbinding kunnen door het (meerhoofdig) bestuur genomen worden. Relevant is nog dat de statuten van een ANBI moeten bepalen dat bij ontbinding van de stichting het eventueel batig liquidatiesaldo besteed moet worden aan of ten behoeve van een andere ANBI met een soortgelijke doelstelling.16 Op die manier wordt voorkomen dat het doelvermogen bij liquidatie wordt besteed aan een andere doelstelling die niet het algemeen nut beoogt en wordt oneigenlijk gebruik (besteding aan een particulier doel) voorkomen.

In België wordt in een algemene wettelijke regeling onderscheid gemaakt tussen private stichtingen en stichtingen van openbaar nut.17 De Nederlandse wetgever heeft er niet voor gekozen om verschillende categorieën stichtingen in een algemene wet te regelen. De voorschriften voor ANBI’s worden, mijns inziens terecht, in afzonderlijke wetten en regels opgenomen. Er zijn vanuit governanceperspectief naar mijn mening onvoldoende argumenten om in Boek 2 BW een aparte categorie “stichtingen van algemeen nut” te regelen.

Stichtingen in de filantropische sector richten zich op het verwerven en/of beheren van fondsen. In de praktijk wordt een onderscheid gemaakt tussen fondsenwervende instellingen die fondsen of “nieuw geld” aantrekken bij het publiek en vermogensfondsen die een eigen “verzameld vermogen” of structurele inkomstenbron beheren en ten behoeve van het algemeen nut steun bieden aan individuen, projecten en organisaties.18 Zij zijn vaak ontstaan vanuit privaat initiatief maar richten zich op de behartiging van maatschappelijke belangen. Deze stichtingen kunnen kwalificeren als ANBI of SBBI, maar dat is geen verplichting.

De Code Goed Bestuur van de Samenwerkende Brancheorganisaties Filantropie (SBF-Code 2015) omschrijft een filantropische instelling als “een instelling die zich bezighoudt met onzelfzuchtige zorg voor het welzijn en de ontwikkeling van de maatschappij, vaak merkbaar door schenkingen van geld, goederen of tijd aan sociaal nuttige doeleinden”.19 Voor de filantropische sector geldt een Erkenningsregeling op grond waarvan governancenormen zijn voorgeschreven.20 Volgens deze governanceregels dienen de activiteiten van de met de stichting verbonden organisatie gericht te zijn op het realiseren van het statutair bepaalde doel. Een risico dat bij dergelijke stichtingen wordt gesignaleerd is dat het bestuur niet of onvoldoende integer, effectief en resultaatsgericht handelt met geld van derden.21 Het uitgangspunt van de in de Erkenningsregeling en SBF-Code 2015 geformuleerde normen is dat de overheid en de samenleving moeten kunnen vertrouwen op de integriteit en kwaliteit van het bestuur. Om die reden wordt aandacht besteed aan verantwoording van bestedingen maar ook aan governancemodellen.

De Erkenningsregeling onderscheidt categorieën stichtingen aan de hand van hun totale baten.22

Voor elke stichting die valt onder de Erkenningsregeling geldt dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen de functies besturen en toezicht houden, maar een afzonderlijk toezichthoudend orgaan (een raad van toezicht) is slechts verplicht voor stichtingen die baten van € 2 miljoen of meer hebben.23 In de SBF-Code 2015 is als aanbeveling opgenomen dat een vermogensfonds met een donatievolume van meer dan € 10 miljoen en een omvang van 10 fte of meer de taken ‘bestuur’ en ‘toezicht’ onderbrengt in aparte organen.24

De term “maatschappelijke onderneming” werd gehanteerd in het in 2013 ingetrokken wetsvoorstel M.O. (zie ook paragraaf 3.5.2).25 Maatschappelijke ondernemingen voeren publieke taken uit die niet noodzakelijkerwijs door de overheid zelf uitgevoerd behoeven te worden.

Het risico van een stichting die geen zuiver particulier doel heeft maar die (mede) een publieke doelstelling heeft, zoals bijvoorbeeld een museum, is er in gelegen dat weliswaar geld aangetrokken is met het oog op dit publieke doel, maar de publieke doelstelling niet (volledig of optimaal) wordt nagestreefd. Meer concreet: dat het stichtingsvermogen aan een ander doel, met name een niet-publiek doel, wordt besteed. Het stichtingsvermogen kan met publiek geld (bijvoorbeeld subsidies) zijn gevormd maar ook met (oorspronkelijk) privaat/particulier geld.

Teneinde te voorkomen dat het publieke doel niet of niet optimaal wordt nagestreefd kan een raad van toezicht ingesteld worden. Zoals opgemerkt in paragraaf 3.5.2 adviseert de Governancecode Cultuur (GCC 2014) bij “grotere” culturele instellingen een raad van toezicht in te stellen. Bij kleinere culturele instellingen zijn ook andere modellen, zoals een model met een bestuur en een directie toegestaan.

Voor veel semipublieke instellingen, in ieder geval voor grotere zorginstellingen en voor woningcorporaties, is in sectorregels of in een sectorcode een raad van toezicht verplicht voorgeschreven. Zoals werd omschreven bij de definitie van semipublieke instelling in paragraaf 2.2 is een kenmerk van een semipublieke instelling dat een publiek belang betrokken is. Als publiek belang worden in elk geval gezien die belangen waarvan de Grondwet bepaalt dat daar voor de overheid een publieke taak is weggelegd, zoals volksgezondheid, onderwijs en volkshuisvesting. Bovendien beschikt een semipublieke instelling over vermogen dat (mede) van het publiek afkomstig is (ook wel publieke middelen genoemd, waarover paragraaf 6.3.4 hierna). Op semipublieke instellingen wordt extern toezicht gehouden (zie paragraaf 6.4).

Een overheidsstichting is een stichting met een (semi)publieke of een wettelijke taak, die door een overheidsinstantie is opgericht en waarop de overheid overwegende invloed heeft. De overheid heeft bijvoorbeeld invloed of zeggenschap door zichzelf de bevoegdheid toe te kennen om (de meerderheid van de) bestuurders te benoemen.26 Een voorbeeld van een stichting die “met openbaar gezag is bekleed” waarop de overheid overwegende invloed heeft, is Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM). Een ander voorbeeld is Stichting Etherreclame (STER) die ten doel heeft om reclame te exploiteren en uit te zenden op de kanalen van de publieke omroep en daarmee een bijdrage te leveren aan de financiering van de publieke omroepen. In wetgeving is de governancestructuur, de wijze van benoeming van bestuurders en eventueel leden van de raad van toezicht voorgeschreven. Wat betreft de STER schrijft de Mediawet bijvoorbeeld voor dat bestuurders worden benoemd door de Minister van OCW. Bij sommige overheidsstichtingen, zoals de AFM, is een raad van toezicht wettelijk voorgeschreven, maar bij andere stichtingen, zoals de STER, is dit (vooralsnog) niet het geval.27

De wetgever stelt bij sommige soorten stichtingen met een semipublieke doelstelling, die mede door de overheid worden bekostigd, een raad van toezicht verplicht, tenzij sprake is van een instelling met een kleinere onderneming. Voor algemeen nut beogende instellingen (ANBI’s) die belastingvoordelen genieten, schrijft de Belastingdienst geen raad van toezicht voor maar wel ten minste een bestuur dat uit meerdere personen bestaat. In verband met het “beschikkingsmacht-criterium” acht de Belastingdienst interne controle door medebestuurders voldoende.

Governancecodes voor goede doelen en fondsenwervende instellingen schrijven voor stichtingen in die sector een raad van toezicht voor indien sprake is van een grote onderneming of inkomsten of giften die een bepaald bedrag te boven gaan. Voor “grotere” culturele instellingen adviseert de Governancecode Cultuur een model met een raad van toezicht.

Stichtingen met een private doelstelling kunnen in beginsel vrijwillig overgaan tot het instellen van een raad van toezicht, bij de oprichting van de stichting of op een later moment. Een uitzondering vormt de claimstichting, die optreedt voor een groep personen met gelijksoortige belangen die vaak inschrijfgeld betalen. Op grond van de Claimcode is een raad van toezicht voorgeschreven voor claimstichtingen die een bepaald minimumaantal deelnemers met een bepaalde minimumbijdrage hebben.

In verband met de vraag of in een bepaalde sector een raad van toezicht verplicht moet worden voorgeschreven, wordt gekeken naar het doel van de stichting. Van belang is of er publieke belangen zijn betrokken maar ook wat de herkomst van het stichtingsvermogen is (is dit van het publiek afkomstig?). Daarbij wordt relevant geacht wat de omvang van de aan de stichting verbonden onderneming is en wat de omvang van het stichtingsvermogen is.