13 De Europese samenwerking in strafzaken: Inleiding

De samenwerking in strafzaken is in de loop der jaren ontstaan binnen het klassiek-verdragsrechtelijk kader. Zij is verder gegroeid onder de paraplu van verscheidene internationale organisaties en samenwerkingsverbanden, maar steeds bleef het kader klassiek-verdragsrechtelijk. Met de strafrechtelijke samenwerking binnen de EU is thans echter een vorm van rechtshulpverlening tot stand aan het komen binnen een kader dat internationaalrechtelijk fundamenteel verschilt van dat klassieke verdragsrechtelijke kader. Met een verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie op dat terrein,1 kan worden gezegd dat binnen de EU sprake is van strafrechtelijke samenwerking binnen een eigen rechtsorde, die doorgaans wordt aangeduid als sui generis. Waar de samenwerking in de derde pijler van de Unie nog een zeker intergouvernementeel karakter had, is de strafrechtelijke samenwerking na de inwerkingtreding op 1 december 2009 van het Verdrag van Lissabon,2 supranationaal van aard.

De vraag is welke rol onderling vertrouwen heeft en behoort te hebben bij die samenwerking. Hoe dient het vertrouwensbeginsel binnen de EU te werken? Een belangrijke constatering in dat verband is dat de instellingen en lidstaten een belangrijke rol voor dat vertrouwen weggelegd zien.

Sinds Tampere3 is het beginsel van wederzijdse erkenning verheven tot hoeksteen van de samenwerking en met inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het beginsel zelfs gecodificeerd. Daarmee is een vorm van samenwerking geïntroduceerd die ook sui generis kan worden genoemd. Dit boek betreft echter niet het beginsel van wederzijdse erkenning, maar het vertrouwensbeginsel,4 en concentreert zich dan ook op de rol van het vertrouwen. Wel zullen de conclusies van betekenis zijn voor de omvang en invulling die aan het beginsel van wederzijdse erkenning kunnen worden gegeven. Dat beginsel staat echter niet centraal in het navolgende.

Dit deel van het boek mondt uit in een bespreking van de verschillende dimensies van het vertrouwensbeginsel in verband met de strafrechtelijke samenwerking in strafzaken in EU-verband. Voor die samenwerking zijn de concrete instrumenten die daartoe in de EU tot stand zijn gekomen van belang. Daarnaast is echter ook van belang de wijze waarop de Europese instellingen het onderling vertrouwen (hebben) proberen te vergroten. Daarbinnen bestaat in het bijzonder aandacht voor de rechtsbescherming die binnen de EU aan verdachten en veroordeelden in strafzaken wordt geboden. Die rechtsbescherming wordt enerzijds geboden door het institutionele kader van de EU, waarvan het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie deel uit maakt. Anderzijds is in EU-verband werk gemaakt van procedurele waarborgen neergelegd in concrete wetgeving. Gezamenlijk beheersen zij mede de samenwerking in strafzaken tussen EU-lidstaten. Een bespreking van die samenwerking waarin geen aandacht wordt besteed aan de in EU-verband geboden waarborgen zou onvolledig zijn en conclusies over de werking van het vertrouwensbeginsel in EU-verband kunnen enkel worden getrokken indien mede acht wordt geslagen op EU-catalogus van grondrechten en procedurele waarborgen.

In het navolgende wordt eerst het institutionele kader van de EU geschetst. Het gaat dan om de wetgevingsprocedures die tot concrete instrumenten leiden en hebben geleid, de legitimatie van wetgevende activiteiten op bepaalde terreinen, de democratische en rechterlijke controle daarop en enkele andere voor het onderhavige onderwerp belangrijke kenmerken van dat kader. Vervolgens wordt gezocht naar – wat hier wordt genoemd – de ‘vertrouwensagenda’ van de Europese Unie op JBZ-terrein en zal de regelgeving worden besproken die beoogt fundamentele en procedurele rechten en waarborgen te bieden in strafrechtelijk verband, waaronder het Handvest van de grondrechten van de EU en de verhouding van de EU en haar lidstaten tot het EVRM. Ten slotte worden de tot stand gekomen instrumenten van strafrechtelijke samenwerking geschetst. Het is daarbij niet het doel een gedetailleerde beschrijving te geven van alle regelgeving op dit terrein; volstaan wordt met een bespreking van de terreinen waarop de EU inmiddels in samenwerking voorziet en de hoofdlijnen van die samenwerking, benaderd vanuit de rol die het onderling vertrouwen daarin speelt. Het voorgaande impliceert ook dat de soms zeer uitgebreide beleidsmatige opvolging die aan samenwerkingsinstrumenten is gegeven, zoals concrete evaluaties van de diverse kaderbesluiten en richtlijnen, niet inhoudelijk zullen worden besproken. De rol van dergelijke evaluaties ten opzichte van het vertrouwensbeginsel in EU-verband krijgt wel aandacht, namelijk als onderdeel van de hiervoor aangehaalde vertrouwensagenda, maar het gaat het bestek van dit boek te buiten om deze evaluaties zelf in concreto uit te diepen.

Dit alles wordt hierna uiteindelijk afgezet tegen de eerder besproken dimensies van het vertrouwensbeginsel. Enkele vragen zijn daarbij van belang. Wat betekenen de bijzondere institutionele kenmerken van de Unie in het licht van die dimensies? Hoe verhouden de onderdelen van de ‘vertrouwensagenda’ zich tot de diverse dimensies van het vertrouwensbeginsel? Welke gevolgen hebben de aspecten die die samenwerking kenmerken voor de rol van het interstatelijk vertrouwen daarin? Veranderen de inhoud en betekenis van het vertrouwensbeginsel en de rol van het interstatelijk vertrouwen door die verschillende eigen kenmerken van de EU of niet? En als dat niet of slechts beperkt het geval is: door welke mogelijke veranderingen of toekomstige wijzigingen zou die rol wel of ingrijpender veranderen? Omdat over de hele linie de wens binnen de EU is dat het vertrouwen een grotere rol gaat spelen, gaat de aandacht bij de behandeling van deze vragen vooral uit naar veranderingen of wijzigingen die een grotere rol van het vertrouwensbeginsel kunnen rechtvaardigen. Bovendien wordt enkel aandacht besteed aan de juridische aspecten van het onderling vertrouwen. Hoewel dat in een juridisch proefschrift geen verrassing hoeft te zijn, is het goed dit te benadrukken gezien het sociologische, psychologische en misschien zelfs wel menselijke karakter van het begrip vertrouwen.