Gerecht EU, 08-04-2014, nr. T-319/11

Dit onderdeel valt uiteen in twee grieven: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, en onjuiste toepassing van de mededelingen. Eerst moet de tweede grief worden onderzocht.

ABN Amro voert aan dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden doordat zij niet heeft onderzocht of haar geen minder ingrijpende maatregel kon worden opgelegd dan een acquisitieverbod dat zo ver strekt als dat van artikel 5 van het bestreden besluit. Zij brengt in herinnering dat zij in de loop van de administratieve procedure diverse alternatieve formuleringen heeft voorgesteld, die aan haar eigen hoofdbekommernissen tegemoetkwamen, maar tegelijk ook ten volle rekening hielden met de belangen van de Commissie. Wat het beginsel betreft dat staatssteun niet mag worden gebruikt om acquisities te financieren, betoogt ABN Amro bovendien dat zij garanties heeft verstrekt dat dit niet zou gebeuren. Voorts voert zij aan dat de in het bestreden besluit vervatte de-minimisuitzondering geen oplossing biedt voor haar problemen. Tot slot merkt zij op dat de Commissie zelf erkent dat zich nooit eerder een situatie heeft voorgedaan als die waarin ABN Amro zich bevindt en dat de behoefte aan staatssteun niet voortkwam uit de activiteiten van FBN en ABN Amro N. Aangezien de in casu verleende steun minder verstoringen teweegbrengt dan de steun die aan andere financiële instellingen is toegekend en reeds is goedgekeurd, diende de Commissie na te gaan wat de minst belastende corrigerende gedragsmaatregelen waren om de vastgestelde verstoringen te verhelpen.

Volgens de Commissie is de draagwijdte die in het bestreden besluit aan het acquisitieverbod is gegeven, in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Zij wijst erop dat zij alle alternatieven die de Nederlandse Staat en ABN Amro haar hebben voorgesteld, heeft onderzocht, maar dat zij, aangezien verzoekster geen enkele toegeving wilde doen met betrekking tot de draagwijdte van dit verbod, een voorwaarde heeft gesteld die het mogelijk maakte de doelstellingen van de mededeling inzake herstructureringen te verwezenlijken en die toch het minst beperkend was voor verzoekster.

Het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie arrest Hof van 22 januari 2013, Sky Österreich, C-283/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Als algemeen beginsel van Unierecht vormt het evenredigheidsbeginsel een maatstaf voor de rechtmatigheid van alle handelingen van de instellingen van de Unie, daaronder begrepen de besluiten die de Commissie geeft als mededingingsautoriteit (zie arrest Hof van 29 juni 2010, Commissie/Alrosa, C-441/07 P, Jurispr. blz. I-5949, punt 36).

In de mededelingen wordt eveneens gerefereerd aan de plicht van de Commissie om het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen. In het bijzonder bevat de mededeling inzake herstructureringen in hoofdstuk 4, ‘Mededingingsvervalsing beperken en zorgen voor een concurrerende banksector’, een afdeling met het opschrift ‘Effectieve en evenredige maatregelen toepassen om de mededingingsvervalsing te beperken’, waarin is gepreciseerd dat maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, moeten zijn ‘toegesneden’ op de verstoringen op de markten waarop de begunstigde bank actief is wanneer zij na de herstructurering opnieuw levensvatbaar is geworden, en terzelfder tijd ook moeten stroken met een gemeenschappelijk beleid en gemeenschappelijke beginselen. Ook is daarin aangegeven dat de aard en de vorm van dergelijke maatregelen moeten afhangen van twee criteria: enerzijds het steunbedrag en de voorwaarden waarop en omstandigheden waarin die steun is toegekend, en anderzijds de kenmerken van de markt of markten waarop de begunstigde bank actief zal zijn.

Evenwel rijst de vraag naar de draagwijdte en de precieze grenzen van de verplichtingen die voor de Commissie voortvloeien uit de naleving van dit beginsel, alsook de vraag naar de grenzen van het rechterlijk toezicht dat in een geval als het onderhavige wordt uitgeoefend.

In dit verband moet rekening worden gehouden met de specifieke context van het bestreden besluit en met name het acquisitieverbod, dat in het kader van het onderhavige beroep wordt bestreden. Zoals in punt 10 hierboven in herinnering is gebracht, hebben tijdens de onderzoeksprocedure verschillende uitwisselingen plaatsgevonden tussen de Nederlandse Staat, ABN Amro en de Commissie, waarbij de Nederlandse Staat, met de hulp van ABN Amro, diverse alternatieve formuleringen met betrekking tot de draagwijdte en de duur van het acquisitieverbod heeft voorgesteld. Aangezien de Commissie geen van die voorstellen toereikend achtte, heeft zij op grond van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 659/1999 het verbod opgelegd als vastgesteld in artikel 5 van het bestreden besluit. Over dit verbod is dus nooit overeenstemming bereikt met de Nederlandse Staat, zodat het niet kan worden geacht integraal deel uit te maken van het herstructureringsplan dat die Staat heeft ingediend of de verbintenissen die hij is aangegaan.

In een geval als het onderhavige kan dus niet worden geconcludeerd dat de verplichting van de Commissie om na te gaan of de voorwaarde in kwestie evenredig was, wordt afgezwakt door de rol die de betrokken lidstaat heeft gespeeld, aangezien deze lidstaat die verbintenis noch heeft voorgesteld, noch heeft aanvaard.

Zoals bij het onderzoek van het eerste onderdeel van het onderhavige middel in herinnering is gebracht (zie punt 32 hierboven), is het acquisitieverbod evenwel geen op zichzelf staande maatregel, maar moet het worden beoordeeld in de context van de door de Nederlandse Staat ingediende herstructureringsplannen. Dit verbod maakt formeel gezien weliswaar geen deel uit van die plannen, maar de Commissie heeft haar besluit dat de steun verenigbaar was met de interne markt wel gebaseerd op een beoordeling van alle maatregelen samen.

Bij het onderzoek van het eerste onderdeel van dit middel (zie punt 31 hierboven) is ook in herinnering geroepen dat de Commissie, gelet op de aard van het verenigbaarheidsonderzoek, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer zij met name onderzoekt of zij op grond van een geheel van maatregelen kan aannemen dat steun verenigbaar is met de interne markt. Derhalve kan het Gerecht op dit punt noodzakelijkerwijs maar een beperkt toezicht uitoefenen.

In de omstandigheden van het geval hoeft het Gerecht echter niet te oordelen of het bij dit beperkt toezicht mag onderzoeken of de Commissie de evenredigheid van de individuele maatregelen is nagegaan, aangezien deze instelling het evenredigheidsbeginsel in casu hoe dan ook niet heeft geschonden door het in artikel 5 van het bestreden besluit bedoelde acquisitieverbod op te leggen.

Om te beginnen moeten de doelstellingen van het acquisitieverbod in herinnering worden gebracht. Zoals in punt 33 hierboven is aangehaald, dienen de herstructureringsmaatregelen die overeenkomstig de mededeling inzake herstructureringen zijn opgelegd een drievoudige doelstelling, te weten de levensvatbaarheid van de begunstigde onderneming op lange termijn garanderen, de steun beperken tot het noodzakelijke minimum en de mededingingsvervalsing beperken. Uit de punten 309 tot en met 313 van het bestreden besluit, die in punt 36 hierboven zijn weergegeven, blijkt dat de Commissie dit verbod heeft opgelegd om te vermijden dat de mededinging zou worden verstoord, maar in de allereerste plaats om ervoor te zorgen dat de steun overeenkomstig die mededeling beperkt bleef tot het noodzakelijke minimum.

Uit het hierboven uiteengezette onderzoek van de tweede grief van het eerste onderdeel van dit middel blijkt dat het acquisitieverbod van artikel 5 van het bestreden besluit duidelijk aan die doelstellingen kan beantwoorden. Aangezien het verbod ruim is geformuleerd, in die zin dat het betrekking heeft op de verwerving van deelnemingen van minstens 5 % in om het even welk soort van onderneming (lid 1), maar tegelijk ook voorziet in een uitzondering voor gevallen waarin de verwervingsprijs lager is dan een bepaald bedrag alsook voor bepaalde specifieke soorten van acquisities (lid 2), wordt ermee vermeden dat ABN Amro, die een zeer aanzienlijk bedrag aan overheidsmiddelen heeft ontvangen, deels in niet-terugbetaalbare vorm, die middelen gebruikt ter financiering van activiteiten die de markt kunnen verstoren of die geen verband houden met het herstructureringsproces.

Voorts moet het argument van ABN Amro dat het verbod in kwestie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de Commissie niet heeft willen ingaan op voorstellen van de Nederlandse Staat en ABN Amro om dit verbod een beperktere draagwijdte toe te kennen, hoewel de betrokken doelstellingen ook met die voorstellen konden worden verwezenlijkt, worden afgewezen, gelet op het belang dat de Commissie terecht heeft toegekend aan het beginsel dat steun tot het noodzakelijke minimum moet worden beperkt.

In het kader van het eerste onderdeel is immers reeds opgemerkt dat het dividendbeleid van ABN Amro geen garanties biedt omtrent het gebruik van het kapitaaloverschot (punt 58 hierboven). De alternatieven waarbij een hoger percentage dan 5 % wordt gehanteerd als grenswaarde voor de verwerving van belangen in andere ondernemingen of waarbij potentiële verwervingen worden gecompenseerd door de afstoting van bepaalde activa, voldoen niet aan het vereiste dat de steun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum, op grond waarvan geen enkele met staatssteun gefinancierde acquisitie mag plaatsvinden die niet strikt noodzakelijk is om de levensvatbaarheid van de begunstigde onderneming te herstellen (zie met name de punten 47, 54 en 59 hierboven). Bovendien staat vast dat het door ABN Amro voorgestelde compensatiemechanisme, in wezen inhoudende dat de Commissie nieuwe verwervingen zou aanvaarden voor zover de waarde daarvan overeenstemt met die van een afstoting door de bank, in de praktijk moeilijker ten uitvoer te leggen is en gemakkelijker kan worden omzeild. Bijgevolg is niet aangetoond dat deze alternatieven geschikt zijn in de zin van de in punt 74 hierboven aangehaalde rechtspraak.

Wat de door de Nederlandse Staat en ABN Amro voorgestelde alternatieve formulering van de uitzonderingen op het acquisitieverbod betreft, volgens hetwelk ook een uitzondering zou worden gecreëerd voor verwervingen ‘inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen’, moet in herinnering worden geroepen dat artikel 5, lid 2, van het bestreden besluit op verzoek van ABN Amro niet alleen een uitzondering bevat voor verwervingen die een geringe waarde vertegenwoordigen, maar ook voor private equity-deelnemingen, op voorwaarde dat deze in overeenstemming zijn met het bedrijfsplan en met de begroting voor de divisie ‘Private Equity’, en voor bepaalde aandelenbelangen die de divisie ‘Energy, Commodities and Transportation’ van ABN Amro neemt ter ondersteuning van haar normale financieringsactiviteiten, indien deze belangen aansluiten bij het bedrijfsplan van ABN Amro en de geplande begroting voor deze divisie.

Het is juist dat de Nederlandse Staat en ABN Amro in de loop van de administratieve procedure de opname van de in punt 87 hierboven vermelde uitzondering hebben voorgesteld. In antwoord op dat voorstel heeft de Commissie aangegeven dat zij bereid was extra uitzonderingen op het acquisitieverbod te onderzoeken, indien werd aangetoond dat de daarmee beoogde acquisities noodzakelijk waren om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen. ABN Amro heeft daarop geantwoord dat zij onmogelijk de precieze transacties kon aanduiden, aangezien dit afhing van de beschikbaarheid van interessante doelactiva die pasten in haar huidige private bankingportefeuille, en dat zij een strategische doorlichting van haar portefeuille aan het verrichten was. Aangezien in het kader van het eerste onderdeel van het onderhavige middel is vastgesteld dat de Commissie de mededelingen niet heeft geschonden en geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te bepalen dat acquisities enkel mogen worden verricht indien dit nodig is om de levensvatbaarheid van de bank te waarborgen, heeft de Commissie door deze houding het evenredigheidsbeginsel niet geschonden, daar met de voorgestelde uitzondering duidelijk niet kon worden gegarandeerd dat het steunbedrag beperkt zou blijven tot het noodzakelijke minimum.

Met betrekking tot het argument van ABN Amro dat de in het bestreden besluit vervatte uitzonderingen op het acquisitieverbod het voor haar onmogelijk maken om de nodige aanpassingen door te voeren in haar activaportefeuille teneinde deze opnieuw in evenwicht te brengen en haar dus beletten om naar behoren te functioneren, terwijl dit wel mogelijk was geweest indien de Commissie een van de door haar voorgestelde formuleringen had aanvaard, moet in het algemeen worden opgemerkt dat de efficiëntie van de begunstigde onderneming — zoals in punt 60 hierboven reeds in herinnering is gebracht — in de mededeling inzake herstructureringen niet als criterium is vermeld, zodat op basis van die omstandigheid evenmin kan worden geoordeeld dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.

Wat voorts de vraag betreft of de Commissie eventueel een beperking had kunnen stellen aan de groei van verzoeksters balans, in plaats van het in het bestreden besluit bepaalde acquisitieverbod op te leggen, heeft ABN Amro in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht aangegeven dat die maatregel in de loop van de onderzoeksprocedure niet als alternatieve oplossing naar voren is geschoven.

Ten slotte moet het argument van ABN Amro dat de Commissie onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat de haar verleende staatssteun veel minder gevaar voor mededingingsverstoring opleverde dan de aan andere banken toegekende steun, aangezien vaststaat dat de financieringsbehoefte in haar geval niet het gevolg was van de bedrijfsvoering bij FBN en ABN Amro N in het verleden, worden afgewezen, ongeacht de vraag of dit argument een verplichting betreft die krachtens het evenredigheidbeginsel op de Commissie rust en of de geschiktheid van het acquisitieverbod daarmee op goede gronden kan worden betwist.

De Commissie erkent, met name in punt 320 van het bestreden besluit, weliswaar dat de kapitaalbehoefte van FBN en ABN Amro N in casu niet voortkwam uit eventuele verkeerde managementbesluiten uit het verleden en dat de in dit geval verleende steun dus duidelijk minder verstoringen teweegbrengt dan de steun die is verleend aan financiële instellingen die veel buitensporige risico's hebben genomen, maar betoogt verder terecht dat uit het feit dat de steun geen ‘moral hazard’ creëert, niet kan worden afgeleid dat deze de mededinging niet vervalst of niet dreigt te vervalsen, zoals in punt 45 hierboven reeds is opgemerkt.

Bovendien blijkt uit de mededelingen dat het risicoprofiel van de begunstigde bank weliswaar een belangrijke factor is bij de beoordeling van de noodzaak van gedragsmaatregelen, maar dat ook rekening moet worden gehouden met andere factoren, zoals het bestaan van structurele maatregelen, wat door ABN Amro overigens niet wordt betwist.

Punt 38 van de herkapitalisatiemededeling, waarnaar ABN zelf verwijst, is in dit opzicht duidelijk:

Bij de beoordeling of voldoende grond bestaat om gedragsmaatregelen op te leggen, dient dus niet alleen rekening te worden gehouden met het risicoprofiel van de bank, maar ook met andere factoren, zoals het bestaan van structurele maatregelen.

Voorts bevat de bijlage bij de herkapitalisatiemededeling een lijst met indicatoren voor de beoordeling van het risicoprofiel van een bank. Met de Commissie moet worden opgemerkt dat het criterium betreffende de omvang van de benodigde herkapitalisatie — te weten de vraag of deze meer of minder dan 2 % van de risicogewogen activa van de bank vertegenwoordigt — een belangrijke indicator is.

Wat de aan ABN Amro verleende steun betreft, volgt uit de punten 279 en 280 van het bestreden besluit dat deze bank herkapitalisatiesteun heeft ontvangen waarvan het bedrag veel meer dan 2 % van haar risicogewogen activa vertegenwoordigde, alsook 71,7 miljard EUR aan liquiditeitssteun.

Zoals de Commissie in herinnering roept, blijkt uit punt 320 van het bestreden besluit dat zij heeft vastgesteld dat de behoefte aan staatssteun in casu niet ‘op de eerste plaats’ uit verkeerde managementbesluiten uit het verleden voortvloeide. Zij heeft daaruit afgeleid dat deze steun de markt minder kon verstoren dan de steun ten gunste van banken die veel buitensporige risico's hadden genomen. Om die reden achtte zij het niet noodzakelijk dat naast de afstoting van de activiteiten van Hollandsche Bank-Unie en IFN Finance, waartoe in het kader van de goedkeuring van de concentratie tussen ABN Amro N en FBN was overgegaan (zie punt 8 hierboven), nog andere activiteiten werden afgestoten.

Ten overvloede kan met betrekking tot de andere activiteiten die ABN Amro vóór de vaststelling van het bestreden besluit heeft afgestoten nog worden gepreciseerd dat in punt 316 van dat besluit melding is gemaakt van de verkoop van Prime Fund Solutions (PFS) en Intertrust. Zij zijn ook vermeld in punt 330 van het bestreden besluit, dat deel uitmaakt van titel 6.3.3 betreffende de maatregelen ter beperking van de mededingingsverstoringen. De Commissie betoogt terecht dat de afstoting van PFS kan worden beschouwd als een maatregel die ABN Amro heeft genomen om haar levensvatbaarheid veilig te stellen. Dat blijkt uit punt 308 van het bestreden besluit, waarin wordt vermeld dat die entiteit haar levensvatbaarheid bedreigde, omdat zij in 2008 een aanzienlijk ‘Madoff-gerelateerd’ verlies had geleden, hetgeen ABN Amro niet betwist. De afstoting van Intertrust was een initiatief van ABN Amro waarvan de Commissie de gevolgen weliswaar gunstig achtte voor de mededinging, maar waarvan de omvang slechts gering was (zie punt 72 van het bestreden besluit). Bovendien heeft de Commissie, in antwoord op het door ABN Amro in haar verzoekschrift geformuleerde argument dat de afstoting van Intertrust belangrijk was vanwege de omvang van haar activiteiten op het gebied van trust en corporate management, opgemerkt dat Intertrust reputatieproblemen had en dat ook andere banken afstand hadden gedaan van hun activiteiten op ditzelfde gebied, hetgeen door ABN Amro niet wordt weersproken. Bijgevolg is geenszins aangetoond dat deze afstotingen moeten worden beschouwd als corrigerende structurele maatregelen die vraagtekens plaatsen bij de zwaarte of zelfs de noodzaak van het door de Commissie opgelegde acquisitieverbod.

Derhalve dient het argument van ABN Amro te worden afgewezen dat haar, gelet op de omstandigheden van het geval — meer bepaald haar risicoprofiel en het feit dat de steun volgens haar geen schade teweegbracht —, een minder verregaande gedragsmaatregel had moeten worden opgelegd dan het acquisitieverbod in kwestie, en dat de Commissie die bijzondere omstandigheden onvoldoende in aanmerking heeft genomen.

Verzoekster heeft dus niet aangetoond dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door aan het acquisitieverbod de in artikel 5 van het bestreden besluit vastgestelde draagwijdte toe te kennen. Het tweede onderdeel van het eerste middel moet dus eveneens worden afgewezen.

ABN Amro betoogt dat de Commissie het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door in casu een veel strenger acquisitieverbod op te leggen dan in andere beschikkingen en besluiten.

Zij voert aan dat de Commissie in de overgrote meerderheid van de relevante beschikkingen en besluiten uit die periode enkel de acquisitie van financiële instellingen of concurrenten heeft verboden of alleen de acquisities heeft beperkt die niet pasten binnen het businessmodel van de betrokken bank. Het gaat hierbij met name om de volgende beschikkingen en besluiten van de Commissie: beschikking C(2009) 3708 definitief van 5 mei 2009, betreffende steunmaatregel N 244/09 ten behoeve van Commerzbank (hierna: ‘Commerzbank-beschikking’); beschikking C(2009) 9087 definitief van 18 november 2009 betreffende steunmaatregel N 428/09, die het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van Lloyds Banking Group (hierna: ‘Lloyds-beschikking’); beschikking C(2009) 8980 definitief van 18 november 2009 betreffende steunmaatregel C 18/09 (ex N 360/09), die België ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van KBC (hierna: ‘KBC-beschikking’); de gerectificeerde beschikking C(2009) 2585 definitief van 31 maart 2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex N 138/09), die Nederland ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van ING (hierna: ‘ING-beschikking’); besluit C(2009) 1012 definitief van 14 december 2009 betreffende steunmaatregelen N 422/09 en N 621/09, die het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van Royal Bank of Scotland (hierna: ‘RBS-besluit’); beschikking C(2009) 5260 definitief van 30 juni 2009 betreffende steunmaatregel C 17/09 (ex N 265/09), die Duitsland ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van LBBW (hierna: ‘LBBW-beschikking’); beschikking C(2008) 7388 definitief van 19 november 2008 betreffende steunmaatregel C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 en NN 45/08) ten behoeve van Dexia (hierna: ‘Dexia-beschikking’), en beschikking C(2009) 8558 definitief van 4 november 2009 betreffende steunmaatregel C 32/09 (ex NN 50/09), die Duitsland ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van Sparkasse Köln/Bonn (hierna: ‘Sparkasse Köln/Bonn-beschikking’).

Voorts betoogt zij dat de meeste relevante beschikkingen en besluiten, en met name de Lloyds-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit en de LBBW-beschikking enkel de acquisitie van een onderneming in haar geheel of de verwerving van zeggenschap erover verbieden. Andere beschikkingen en besluiten, met name besluit C(2010) 5740 definitief van de Commissie van 17 augustus 2010 betreffende de door de Nederlandse Staat aan Aegon toegekende herstructureringssteun N 372/09 (hierna: ‘Aegon-besluit’) en de Sparkasse Köln/Bonn-beschikking, verbieden enkel het nemen van aanzienlijk grotere belangen dan 5 %. Geen enkele relevante beschikking of relevant besluit legt een verbod op om een belang van meer dan 5 % in om het even welke onderneming te verwerven, ook al hebben bijna alle andere financiële instellingen in kwestie beduidend meer steun ontvangen.

ABN Amro voert ook aan dat de uitzonderingen op het acquisitieverbod waarin in casu is voorzien, niets veranderen aan het feit dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, aangezien in de beschikkingen en besluiten waarbij een beperkter verbod werd opgelegd ook soortgelijke uitzonderingen waren opgenomen, en andere beschikkingen en besluiten zelfs nog meer uitzonderingen bevatten, waarvan verzoekster er — tevergeefs — ook een aantal aan de Commissie heeft voorgesteld.

Voorts merkt ABN Amro op dat de zwaarte van het haar opgelegde verbod des te verrassender is daar vrijwel alle andere financiële instellingen waaraan een vergelijkbaar, doch minder verregaand, verbod is opgelegd, beduidend meer steun hebben ontvangen, zowel in absolute als in relatieve termen.

Daarenboven verwerpt ABN Amro het betoog van de Commissie dat haar situatie niet kan worden vergeleken met die van andere banken waaraan eveneens structurele maatregelen zijn opgelegd. Volgens haar zijn deze structurele maatregelen aan die andere banken opgelegd om redenen van levensvatbaarheid op lange termijn. Zij herinnert er voorts aan dat zij ook bepaalde activa heeft afgestoten.

Ten slotte merkt ABN Amro op dat in vele andere beschikkingen en besluiten is voorzien in de mogelijkheid om een gemotiveerd verzoek in te dienen teneinde goedkeuring te verkrijgen voor een specifieke transactie, maar dat de Commissie in haar geval geweigerd heeft om een dergelijke mogelijkheid in het bestreden besluit op te nemen, hoewel zij daar uitdrukkelijk om had verzocht.

De Commissie betoogt dat dit onderdeel kennelijk ongegrond is, daar elke staatssteunzaak afzonderlijk moet worden beoordeeld, en steun als die welke in casu aan de orde is slechts kan worden goedgekeurd indien is voldaan aan de drie fundamentele voorwaarden van de mededeling inzake herstructureringen. Om die reden moet de beoordeling worden gebaseerd op het herstructureringsplan en op de verbintenissen en voorwaarden die in het specifieke geval aan de orde zijn, en mag één enkele maatregel dus nooit op zichzelf worden bekeken.

Het algemene beginsel van gelijke behandeling vereist, als algemeen beginsel van het Unierecht, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie met name arrest Hof van 16 december 2008, Arcelor Atlantic et Lorraine e.a., C-127/07, Jurispr. blz. I-9895, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien preciseert de mededeling inzake herstructureringen in punt 38 dat de Commissie, wanneer zij in een concreet geval beoordeelt in hoeverre ‘structurele maatregelen’ nodig zijn om mededingingsvervalsing tegen te gaan, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel rekening zal houden met de maatregelen die op hetzelfde tijdstip in zaken met betrekking tot dezelfde markten of marktsegmenten worden genomen. Het is juist dat ‘structurele maatregelen’ doorgaans een zwaardere impact hebben op de mededinging in een sector dan andere soorten maatregelen, maar er is geen reden waarom de in voornoemd punt 38 voorgeschreven analyse niet ook zou gelden wanneer de Commissie gedragsmaatregelen met potentieel grote economische gevolgen, zoals een acquisitieverbod, oplegt. In het licht van onder meer die overwegingen in de mededeling inzake herstructureringen kan de grief inzake schending van het gelijkheidsbeginsel niet zonder meer ondoeltreffend worden verklaard.

Niettemin valt moeilijk uit te maken of besluiten waarbij staatssteun in de banksector onder bepaalde voorwaarden wordt goedgekeurd op basis van een herstructureringsplan, onderling vergelijkbaar zijn in de zin van de in punt 110 hierboven aangehaalde rechtspraak.

Zoals de Commissie terecht in herinnering roept, kan steun als die welke in casu aan de orde is, immers slechts worden goedgekeurd indien is voldaan aan de essentiële voorwaarden van de mededeling inzake herstructureringen. Dit vergt dus een op het herstructureringsplan en op de passende verbintenissen en voorwaarden gebaseerde algemene analyse van de besluiten van de Commissie, zodat het gevaarlijk is om individuele maatregelen die in verschillende besluiten zijn opgelegd met elkaar te vergelijken. En ook al kan niet worden uitgesloten dat het mogelijk is om de specifieke herstructureringsmaatregelen en de voorwaarden die zijn neergelegd in verschillende besluiten, in abstracto te vergelijken, dan nog moeten de herstructurering van een onderneming en de voorwaarden die aan de steun zijn verbonden, op de intrinsieke problemen van die onderneming zijn gericht en is het mogelijk dat de ervaringen die andere ondernemingen in een andere context hebben opgedaan, niet ter zake dienend zijn (zie in die zin en naar analogie arrest Alitalia/Commissie, punt 31 hierboven, punt 478 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ingeval het Gerecht dient te onderzoeken of de situaties die aan de orde waren in de andere door ABN Amro aangevoerde beschikkingen en besluiten van de Commissie, vergelijkbaar zijn met verzoeksters situatie, berust de bewijslast inzake die vergelijkbaarheid hoe dan ook bij verzoekster.

De groep van de door ABN Amro aangevoerde beschikkingen en besluiten bevat ten eerste beschikkingen en besluiten waarin het acquisitieverbod slechts betrekking had op ondernemingen uit dezelfde sector, met name de Commerzbank-beschikking, de Lloyds-beschikking, de KBC-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit, de LBBW-beschikking, de Dexia-beschikking en de Sparkasse Köln/Bonn-beschikking.

In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat die banken weliswaar tot dezelfde sector behoren als ABN Amro, maar dat zij elk hun eigen kenmerken hebben en binnen een specifieke omgeving actief zijn. Voor elk van die banken is bij de Commissie een herstructureringsplan ingediend, waarvan niet is vastgesteld dat het dezelfde kenmerken heeft als het plan van ABN Amro, en zijn ook specifieke verbintenissen voorgesteld. Die omstandigheden pleiten tegen de stelling dat de betrokken situaties vergelijkbaar zijn.

Zoals de Commissie betoogt, waren al deze banken voorts verplicht om hun balans in te krimpen en in de meeste gevallen ook om bepaalde activiteiten af te stoten. Aangezien die omstandigheid de zwaarte van de aanvaarde gedragsmaatregelen duidelijk kan beïnvloeden, doet zij eveneens vragen rijzen over de vergelijkbaarheid van de situaties in kwestie.

ABN Amro heeft er terecht op gewezen dat bepaalde van die structurele maatregelen aan die andere banken waren opgelegd teneinde hun levensvatbaarheid veilig te stellen. Niettemin blijkt dat de opgelegde afstotingen minstens in sommige gevallen ook tot doel hadden om de mededingingsverstoringen te compenseren of te beperken. Zoals de Commissie opmerkt, zijn de Commerzbank-beschikking, de Lloyds-beschikking, de KBC-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit, de LBBW-beschikking, de Dexia-beschikking, de Sparkasse Köln/Bonn-beschikking en het Aegon-besluit in dit verband voorbeelden van beschikkingen en besluiten waarin — anders dan in het geval van ABN Amro — structurele maatregelen zijn opgelegd om met name het gevaar voor mededingingsverstoring te beperken.

Voorts moet erop worden gewezen dat de aanvaarde draagwijdte van de aan die andere banken opgelegde verboden niet altijd zo beperkt was als ABN Amro stelt. Aan bepaalde banken is inderdaad enkel het verbod opgelegd om deelnemingen in ondernemingen uit dezelfde sector te verwerven. In de Lloyds-beschikking en het RBS-besluit, die door ABN Amro zijn aangevoerd, is de begunstigde banken evenwel het verbod opgelegd om deelnemingen in financiële instellingen te verwerven en om verwervingen te verrichten die niet passen binnen hun businessmodel. Bovendien betreft het verbod in het Aegon-besluit ‘business entities’ (commerciële entiteiten), welke term eveneens betrekking heeft op ondernemingen die niet tot de financiële sector behoren.

Voorts verwijst de Commissie in antwoord op het betoog van ABN Amro naar het gerectificeerde besluit C(2010) 6202 definitief van 15 september 2010 betreffende steunmaatregel C 26/09 (ex N 289/09) die Letland voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van de herstructurering van AS Parex banka en naar besluit C(2011) 2262 definitief van 31 maart 2011 betreffende steunmaatregel SA.32745 (2011/NN) die Oostenrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van Kommunalkredit Austria AG. Die twee besluiten vormen andere voorbeelden van gevallen waarin een acquisitieverbod is opgelegd dat zich uitstrekte tot ondernemingen buiten de financiële sector.

Wat de stelling betreft dat de Lloyds-beschikking, de KBC-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit en de LBBW-beschikking enkel de overname van een onderneming in haar geheel of de verwerving van een aanzienlijk groter belang dan 5 % betreffen, moet worden erkend dat de in die beschikkingen en in dat besluit vervatte verboden de acquisitie van ondernemingen als zodanig betreffen en niet van enkel een gedeelte van hun kapitaal. Dit geldt ook voor de Commerzbank-beschikking. Daarnaast verbiedt het Aegon-besluit de verwerving van een deelneming van 20 % of meer in andere commerciële entiteiten. Niettemin moet worden vastgesteld dat gerectificeerd besluit C(2010) 6202 definitief en besluit C(2011) 2262 definitief het nemen van om het even welke deelneming verbieden. Bijgevolg spreken minstens twee besluiten verzoeksters betoog tegen dat aan geen enkele andere bank een zodanig streng verbod is opgelegd.

Wat ten tweede de beschikkingen en besluiten betreft waarin meer uitzonderingen zijn toegestaan dan in het bestreden besluit, maakt verzoekster in het bijzonder melding van het Aegon-besluit, dat een uitzondering op het acquisitieverbod bevat voor ‘[verwervingen] inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen’. Verzoekster had eveneens om een dergelijke uitzondering verzocht, maar heeft deze niet verkregen. De Commissie heeft in dat verband in herinnering gebracht dat moest worden aangetoond dat de verwervingen noodzakelijk waren om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen. Aangaande de omvang van de uitzondering in het geval van Aegon wijst de Commissie erop dat Aegons balans met ongeveer 6 % was verminderd en dat zij bepaalde activiteiten heeft moeten verkopen. In antwoord op de vraag van het Gerecht of de aan Aegon toegekende uitzondering voor ‘[verwervingen] inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen’ slechts was verleend nadat deze onderneming had aangetoond dat die verwervingen noodzakelijk waren om haar levensvatbaarheid te garanderen, heeft de Commissie uitgelegd dat Aegons herstructureringsplan melding maakte van de verbetering van de efficiëntie van de bestaande activiteiten en dat de diensten van de Commissie die uitzondering in die context hebben verleend, zoals uit punt 119 van het betrokken besluit voortvloeit. Zij heeft eveneens gepreciseerd dat jegens Aegon geen algemene de-minimisclausule van toepassing was, zoals die welke in artikel 5, lid 2, van het bestreden besluit is vervat. Die omstandigheden volstaan om te besluiten dat het geval van Aegon niet vergelijkbaar is met dat van ABN Amro.

Wat tot slot het feit betreft dat in het bestreden besluit niet uitdrukkelijk melding is gemaakt van de mogelijkheid om specifieke verwervingen bij de Commissie aan te melden voor goedkeuring, moet worden verwezen naar de analyse die in de punten 64 tot en met 67 hierboven is gemaakt in het kader van het onderzoek van het eerste onderdeel van dit middel. Uit die analyse vloeit voort dat deze grief hoe dan ook moet worden afgewezen.

Bijgevolg moet het derde onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.

ABN Amro betoogt in wezen dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur en de verplichting om het bestreden besluit rechtens genoegzaam te motiveren heeft geschonden, aangezien zij bij haar onderzoek naar de noodzaak van een acquisitieverbod in het bestreden besluit enkel heeft verwezen naar de beginselen van de mededeling inzake herstructureringen.

Ten eerste voert zij aan dat het haar opgelegde strikte verbod niet kan worden gerechtvaardigd met een verwijzing naar de mededeling inzake herstructureringen, die enkel betrekking heeft op acquisitieverboden die de mededinging dreigen te verstoren. Ten tweede had de Commissie moeten onderzoeken en uitleggen waarom een zodanig streng verbod noodzakelijk was en waarom zij minder strenge alternatieven niet in aanmerking heeft genomen. Ten derde rustte op de Commissie een zwaardere motiveringsplicht met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de mededelingen, aangezien de vaststelling daarvan — en in het bijzonder van de mededeling inzake herstructureringen — leidde tot de formulering van een nieuw beleid. Ten vierde heeft de Commissie geen rekening gehouden met haar bijzondere situatie. Ten vijfde is de door de Commissie gegeven motivering betreffende de noodzaak van het acquisitieverbod niet toereikend en blijken daaruit niet duidelijk en ondubbelzinnig de gronden voor en de noodzaak van deze maatregel. Ten zesde had de Commissie zowel de markt als de mededingingsproblemen moeten onderzoeken teneinde de oplegging van het acquisitieverbod te rechtvaardigen.

De Commissie betoogt dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geëerbiedigd en het bestreden besluit rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd.

Wat in de eerste plaats het argument inzake schending van het beginsel van behoorlijk bestuur betreft, moet in herinnering worden geroepen dat tot de waarborgen die door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures worden geboden met name het beginsel van behoorlijk bestuur behoort, dat voor de bevoegde instelling de verplichting inhoudt om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (zie in die zin arrest Hof van 21 november 1991, Technische Universität München, C-269/90, Jurispr. blz. I-5469, punt 14).

Gelet op de vele contacten tussen de Commissie, de Nederlandse Staat en ABN Amro inzake het acquisitieverbod, waarvan in het dossier talrijke bewijzen terug te vinden zijn, is het duidelijk dat de Commissie in casu alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht.

Het is juist dat de Commissie op verzoek van de Nederlandse Staat en ABN Amro bepaalde uitzonderingen op het acquisitieverbod heeft aanvaard, maar niet heeft willen afwijken van haar standpunt dat dit verbod elk soort onderneming alsook verwervingen van belangen van minstens 5 % moest betreffen. Niettemin blijkt met name uit het onderzoek van het eerste onderdeel hierboven dat dit standpunt is gebaseerd op haar analyse volgens welke zij zich, in het licht van het beginsel dat de steun beperkt moest blijven tot het noodzakelijke minimum, niet soepeler kon opstellen, en zij met name de door ABN Amro voorgestelde formuleringen van uitzonderingsclausules niet kon aanvaarden. Hieraan moet worden toegevoegd dat de Commissie ABN Amro heeft voorgesteld om nauwkeuriger aan te geven welke soorten van verwervingen zij noodzakelijk achtte om haar levensvatbaarheid te garanderen, wat ABN Amro niet heeft kunnen doen, zoals uit de stukken in het dossier blijkt.

Wat in de tweede plaats het argument betreft dat de Commissie de motiveringsplicht heeft geschonden, moet in herinnering worden geroepen dat de omvang van de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht volgens vaste rechtspraak afhankelijk is van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin deze is vastgesteld. De motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de rechter van de Unie zijn wettigheidstoetsing kan verrichten en de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de maatregel teneinde hun rechten te kunnen verdedigen en te kunnen nagaan of de beschikking al dan niet gegrond is. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink's France, C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719, punt 63, en arrest Gerecht van 30 november 2011, Sniace/Commissie, T-238/09, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 37).

In het bijzonder is de Commissie niet verplicht om haar standpunt te bepalen ten aanzien van alle argumenten die door de belanghebbenden voor haar zijn ingeroepen. Zij kan volstaan met een uiteenzetting van de feiten en rechtsoverwegingen die in het bestek van haar besluit van wezenlijk belang zijn (arrest Hof van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C-341/06 P en C-342/06 P, Jurispr. blz. I-4777, punt 96, en arrest Gerecht van 3 maart 2010, Freistaat Sachsen e.a./Commissie, T-102/07 en T-120/07, Jurispr. blz. II-585, punt 180).

Wat de aard van de betrokken handeling betreft en de context waarin deze is vastgesteld, is bij het onderzoek van de eerste drie onderdelen reeds besproken dat een gedragsmaatregel niet op zichzelf mag worden onderzocht, aangezien de Commissie op basis van het geheel van de aan de bank opgelegde voorwaarden en het herstructureringsplan besluit of de steun voldoet aan de voorwaarden van de mededelingen, strookt met artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, en derhalve verenigbaar is met de interne markt.

Zonder dat hoeft te worden nagegaan welke concrete gevolgen deze context heeft voor de verplichting van de Commissie om de oplegging van de maatregelen of specifieke voorwaarden individueel te motiveren, zij opgemerkt dat de Commissie de noodzaak van het acquisitieverbod rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd, met name in de punten 309 tot en met 314 van het bestreden besluit, waarvan de inhoud in punt 36 hierboven is weergegeven.

Zoals ABN Amro aanvoert, is deze motivering inderdaad betrekkelijk beknopt en worden daarin grotendeels de beginselen van de mededeling inzake herstructureringen herhaald. Anders dan deze bank stelt, doet deze motivering de redenering van de Commissie evenwel duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zoals wordt vereist door de in punt 131 hierboven aangehaalde rechtspraak, met name aangezien de Commissie een in de voornoemde mededeling neergelegd beginsel heeft toegepast.

De door ABN Amro voorgestelde alternatieve maatregelen zijn in het bestreden besluit weliswaar niet onderzocht, maar uit de gegeven motivering blijkt dat het noodzakelijk was de aangehaalde beginselen strikt toe te passen, wat de aanvaarding van soepelere alternatieven dus uitsloot. Behalve dat uit de in punt 132 hierboven vermelde rechtspraak blijkt dat de Commissie hoe dan ook geen standpunt hoeft in te nemen over alle argumenten, moet ook rekening worden gehouden met de correspondentie tussen deze instelling, de Nederlandse Staat en ABN Amro, waarin de Commissie duidelijk heeft aangegeven waarom zij bepaalde voorgestelde oplossingen niet kon aanvaarden.

Dienaangaande kan bijvoorbeeld worden verwezen naar het antwoord dat het met deze zaak belaste team van de Commissie heeft gegeven op de door ABN Amro voorgestelde maatregelen, in de versie van 6 september 2010. Daarin heeft dit team uiteengezet dat ABN Amro, indien het verbod werd beperkt tot de verwerving van zeggenschapsdeelnemingen in andere ondernemingen, nog acquisities zou kunnen verrichten die zij interessant achtte, maar dat de Commissie uitsluitend acquisities kan aanvaarden die noodzakelijk zijn om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen. Voorts heeft het erop gewezen dat het systeem waarbij de opbrengst van de verkoop van activa wordt gebruikt om acquisities te verrichten, niet aanvaardbaar is, omdat de opbrengsten van verkopen moeten worden gebruikt om het steunbedrag zoveel mogelijk te verminderen. Ook blijkt uit bepaalde e-mails in het dossier dat de Commissie niet akkoord is gegaan met verzoeksters voorstellen waarmee deze in wezen beoogde te bereiken dat het verbod zou worden beperkt tot verwervingen van belangen van meer dan 20 %, zij het onder bepaalde voorwaarden en voor zover die verwervingen kredietinstellingen buiten Nederland betroffen, en dat van dit verbod de verwervingen inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen, zouden worden uitgesloten. Tot staving van die afwijzing heeft zij haar betoog herhaald dat zij enkel verwervingen kon aanvaarden waarvan was aangetoond dat zij nodig waren om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen en dat zij bewijzen daarvoor verwachtte of dat zij dergelijke bewijzen niet had ontvangen.

Onder analogische verwijzing naar de rechtspraak volgens welke een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd is wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen (zie arrest Hof van 15 november 2012, Raad/Bamba, C-417/11 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet in casu dus worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet kan worden geacht rechtens onvoldoende te zijn gemotiveerd op grond dat daarin niet de alternatieve maatregelen zijn besproken die ABN Amro tijdens de onderzoeksprocedure heeft voorgesteld en die door de Commissie zijn verworpen.

Aangaande de vraag of op de Commissie een zwaardere motiveringsplicht rustte, aangezien de mededelingen leidden tot de formulering van een nieuw beleid, lijkt ABN Amro te verwijzen naar de rechtspraak volgens welke een besluit van de Commissie dat in de lijn ligt van een constante beschikkingspraktijk weliswaar summier mag worden gemotiveerd, met name door verwijzing naar de bedoelde praktijk, maar dat de Commissie, wanneer zij veel verder gaat dan in eerdere beslissingen het geval was, haar beweegredenen met zoveel woorden dient te vermelden (arresten Hof van 26 november 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e.a./Commissie, 73/74, Jurispr. blz. 1491, punt 31; 11 december 2008, Commissie/Département du Loiret, C-295/07 P, Jurispr. blz. I-9363, punt 44, en 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie, C-521/09 P, Jurispr. blz. I-8947, punt 155). Die rechtspraak kan in een geval als het onderhavige evenwel niet worden toegepast, aangezien de Commissie in casu helemaal niet is afgeweken van een constante praktijk, maar integendeel heeft aangegeven de beginselen van de mededelingen strikt te willen toepassen.

Voorts stelt verzoeksters argument dat de op de mededeling inzake herstructureringen gebaseerde motivering geen rechtvaardiging kan bieden voor het opgelegde verbod, aangezien die mededeling enkel betrekking heeft op acquisities die de mededinging dreigen te beïnvloeden, de geldigheid ten gronde van de motivering ter discussie. Die kwestie is in het kader van het eerste onderdeel reeds onderzocht.

Het feit dat de Commissie het acquisitieverbod op de allereerste plaats rechtvaardigt als een maatregel die is ingegeven door het beginsel dat steun beperkt moet blijven tot het noodzakelijke minimum, verklaart overigens waarom er geen uitvoerig onderzoek is verricht naar de gevolgen van de herstructurering voor de bankenmarkt. Wat in dit verband voorts de vergelijking tussen het bestreden besluit en de Lloyds-beschikking betreft, waaruit volgens ABN Amro blijkt dat deze laatste beschikking veel uitvoeriger en in overeenstemming met de mededelingen is gemotiveerd, zij opgemerkt dat de analyse van de Commissie in de Lloyds-beschikking niet substantieel ruimer is uitgewerkt dan in het bestreden besluit en dat de omvang van de motivering van een andere beschikking of een ander besluit in ieder geval niet relevant is voor het Gerecht om te beoordelen of het bestreden besluit rechtens genoegzaam is gemotiveerd.

Derhalve dient het vierde onderdeel van het eerste middel, en daarmee het eerste middel in zijn geheel, te worden afgewezen.

ABN Amro betoogt dat artikel 345 VWEU is geschonden, aangezien in artikel 5 van het bestreden besluit een verband wordt gelegd tussen het feit dat de Staat minstens 50 % van verzoeksters aandelen aanhoudt en de toepasselijkheid van het acquisitieverbod gedurende maximaal twee jaar na de aanvankelijke periode van drie jaar. Zij voert met name aan dat artikel 345 VWEU de Commissie verbiedt om een besluit te nemen waarin een onderscheid wordt gemaakt naargelang een onderneming in publiek bezit of in privébezit is. Zij benadrukt dat staatseigendom op zich geen staatssteun vormt en voert aan dat het krachtens artikel 345 VWEU onrechtmatig is om aan te nemen dat staatseigendom op zich een voordeel oplevert dat gelijkstaat met staatssteun.

De Commissie bestrijdt dat betoog. Volgens haar verplicht artikel 345 VWEU haar ertoe om een neutrale houding aan te nemen ten aanzien van de eigendomskwestie — de vraag of een onderneming staatseigendom of particuliere eigendom is —, maar verbiedt dit artikel niet elke ongelijke behandeling.

In artikel 345 VWEU is bepaald dat de Verdragen de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laten.

Uit de rechtspraak blijkt dat artikel 345 VWEU niet tot gevolg heeft dat de regelingen van het eigendomsrecht die in de lidstaten bestaan buiten de werkingssfeer van de fundamentele verdragsregels vallen (arrest Hof van 18 juli 2007, Commissie/Duitsland, C-503/04, Jurispr. blz. I-6153, punt 37). Bovendien gelden de mededingingsregels van het Verdrag, welke fundamentele regels zijn, zonder onderscheid voor openbare en particuliere bedrijven en kan dus niet worden aangenomen dat de voornoemde bepaling de strekking van het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU beperkt (zie arrest Gerecht van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T-228/99 en T-233/99, Jurispr. blz. II-435, punten 193 en 194 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens ABN Amro levert het feit dat de duur van het acquisitieverbod afhankelijk is gesteld van het vermoedelijke ogenblik van haar (gedeeltelijke) privatisering een schending van de voornoemde bepaling op, aangezien de Commissie daarmee gevolgen verbindt aan het loutere feit dat de Staat het grootste deel van ABN Amro in handen heeft. Zij betoogt niet dat de staatssteunregels anders moeten worden toegepast omdat zij in staatsbezit is, maar wel dat zij niet vanwege deze omstandigheid mag worden bestraft.

Dat betoog kan niet worden aanvaard.

Zoals blijkt uit punt 312 van het bestreden besluit (zie punt 36 hierboven) is de Commissie niet van mening dat het feit dat de onderneming staatseigendom blijft, staatssteun oplevert. In dat punt is immers aangegeven dat de beëindiging van de staatseigendom als basis wordt gehanteerd voor de inschatting van het tijdstip waarop het voordeel dat de steun heeft opgeleverd, niet meer aanwezig is. De Commissie was derhalve van mening dat zij de effecten moest verzachten van de steun die de Nederlandse Staat bij de nationalisatie van FBN en de latere herkapitalisatiemaatregelen had verleend en die volgens haar merkbaar waren zolang de Staat een meerderheidsbelang in ABN Amro aanhield.

Het acquisitieverbod vervalt overigens na vijf jaar, ook al heeft de Nederlandse Staat zijn belang op dat ogenblik nog niet afgebouwd tot minder dan 50 %.

Zoals de Commissie terecht betoogt, vloeit uit artikel 345 VWEU niet voort dat zij geen gevolgen mag verbinden aan het feit dat de Staat de meerderheid van het kapitaal van een onderneming bezit, indien zij van mening is dat er objectieve redenen bestaan om dit te doen. Die redenering is in casu gevolgd. De geldigheid ervan wordt in het kader van de andere onderdelen van het tweede middel nader onderzocht.

Uit een en ander volgt dat staatseigendom in het bestreden besluit niet wordt gelijkgesteld met staatssteun, en dat in dit besluit een objectieve reden wordt vermeld waarom het meerderheidsbelang van de Staat in de bank wordt gebruikt als referentiefactor in deze context, zodat geen sprake is van discriminatie ten aanzien van staatseigendom.

Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.

Dit onderdeel omvat twee grieven: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, en onjuiste toepassing van de mededelingen. Eerst moet de tweede grief worden onderzocht.

ABN Amro betoogt dat de Commissie het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door het verbod te laten gelden voor de in artikel 5 van het bestreden besluit bepaalde duur. Zij betoogt met name dat de meeste acquisitieverboden die de Commissie bij andere beschikkingen en besluiten heeft opgelegd, een duur van drie jaar hadden, zonder verlengingsmogelijkheid, terwijl een aantal andere een nog kortere duur hadden. De uitzonderlijk lange duur van het haar opgelegde verbod staat in schril contrast met het feit dat zij een veel beperkter steunbedrag heeft ontvangen dan de meeste andere steunontvangende banken. In de Lloyds-beschikking en het RBS-besluit, die door de Commissie zijn aangehaald voor het Gerecht, had de opgelegde beperking volgens ABN Amro bovendien niet alleen een beperktere draagwijdte, maar hing zij ook af van de tenuitvoerlegging van maatregelen die hun in het kader van hun herstructurering waren opgelegd.

De Commissie bestrijdt de argumenten van ABN Amro en herinnert er met name aan dat de situatie van die bank niet zonder meer kan worden vergeleken met de situatie van andere banken die structurele maatregelen ten uitvoer moeten leggen of een hogere vergoeding moeten betalen of allebei.

Zoals in het kader van het eerste middel reeds is onderzocht, is het in dit verband moeilijk om in de verschillende zaken waarin besloten is om banken staatssteun te verlenen naar aanleiding van de financiële crisis, daadwerkelijk vergelijkbare situaties vast te stellen. Het is dus weinig relevant om, zoals ABN Amro voorstelt, de duur van diverse acquisitieverboden te vergelijken, aangezien de Commissie in elk afzonderlijk geval een algemene analyse uitvoert (zie met name punt 113 hierboven).

Daarenboven is in punt 114 hierboven reeds in herinnering gebracht dat het, voor zover het Gerecht de in verschillende beschikkingen en besluiten vervatte bedingen vergelijkend kon onderzoeken, hoe dan ook aan ABN Amro stond om te bewijzen dat de betrokken situaties vergelijkbaar waren dan wel dat de feiten niet dezelfde waren maar toch eenzelfde oplossing is toegepast.

Wat andere beschikkingen en besluiten betreft die in diezelfde periode zijn vastgesteld, moet met de Commissie worden opgemerkt dat de Lloyds-beschikking en het RBS-besluit eveneens een acquisitieverbod bevatten met een langere geldingsduur dan de in punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen vermelde ‘standaardduur’ van drie jaar, wat de stelling van ABN Amro weerlegt dat aan de andere banken een verbod van maximaal drie jaar is opgelegd.

Het RBS-besluit bepaalt in punt 108 dat het verbod na drie jaar vervalt of op de dag waarop de laatste operationele activiteiten zijn afgestoten, naargelang welke van beide zich het laatst voordoet. De Lloyds-beschikking bevat een soortgelijke formulering, maar om redenen van vertrouwelijkheid is de exacte formulering weggelaten van de andere gebeurtenis — naast het verstrijken van de periode van drie jaar — die leidt tot het verval van het verbod. Uit de overwegingen van de Commissie kan evenwel worden opgemaakt dat het ook in dat geval gaat om het ogenblik waarop bepaalde structurele maatregelen zijn uitgevoerd.

ABN Amro voert met name aan dat het feit dat de duur in dat besluit en die beschikking verband hield met de tenuitvoerlegging van structurele maatregelen de discriminatie jegens haar nog nadrukkelijker doet uitkomen, aangezien haar enkel gedragsmaatregelen zijn opgelegd.

Zoals de Commissie uitlegt, dienden de twee banken in kwestie evenwel activa af te stoten in het kader van een verbintenis die erop gericht was de impact van de steun op de mededinging te beperken en dus niet bij wijze van maatregelen die hun levensvatbaarheid moesten herstellen. De conclusie die ABN Amro daaruit trekt, namelijk dat zij gunstiger had moeten worden behandeld wat de formulering van de haar opgelegde gedragsmaatregel betreft, kan niet worden aanvaard. Anders dan ABN Amro betoogt is het, wanneer geen structurele maatregelen zijn opgelegd, overigens des te belangrijker om erop toe te zien dat de opgelegde gedragsmaatregelen doeltreffend zijn.

Bijgevolg is niet aangetoond dat een vergelijking met andere staatssteunbeschikkingen en -besluiten uit die periode zou kunnen afdoen aan de rechtmatigheid van artikel 5 van het bestreden besluit, en meer bepaald van de duur van het daarin opgenomen verbod.

Ook het derde onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen.

ABN Amro betoogt dat de duur van het acquisitieverbod onevenredig is. Volgens haar heeft de Commissie geen overtuigende argumenten aangevoerd die een verlenging van het acquisitieverbod tot meer dan drie jaar rechtvaardigen en heeft zij in ieder geval niet aangetoond dat een dergelijke verlenging noodzakelijk was.

Zij merkt op dat de Nederlandse Staat zijn aandelen in tranches van de hand wil doen en dat de huidige formulering van het verbod het aanbod van die aandelen niet aantrekkelijker maakt voor de beleggers, maar dat deze integendeel minder snel geneigd zullen zijn om te beleggen of slechts een lagere prijs zullen willen betalen. Volgens haar is het evenwel in het algemeen belang dat de Nederlandse Staat een hoog rendement behaalt en dat de Commissie de voorkeur geeft aan een snelle privatisering. Zij betoogt dat zij om die reden samen met de Nederlandse Staat had voorgesteld om het acquisitieverbod slechts te laten voortduren zolang de Nederlandse Staat een belang van minstens 80 % aanhield, maar dat de Commissie dat voorstel heeft genegeerd.

ABN Amro vraagt zich ook af waarom de met het acquisitieverbod nagestreefde doelstelling niet had kunnen worden bereikt indien een kortere periode dan vijf jaar was opgelegd.

ABN Amro voegt eraan toe dat het argument van de Commissie dat het vertrouwen van schuldeisers en depositohouders zal terugkeren naar het niveau van vóór oktober 2008 wanneer de Staat zijn aandeel afbouwt tot 50 %, enkel kan slagen indien staatseigendom wordt gelijkgesteld met staatssteun, wat niet strookt met artikel 345 VWEU. ABN Amro meent dat de redenering van de Commissie fundamenteel onjuist is, aangezien het vertrouwen dat door het aandeelhouderschap van de Staat wordt gewekt perfect kan blijven bestaan voorbij die grens, aangezien dit vertrouwen verband houdt met het feit dat verzoekster een systeembank is en dat de Nederlandse Staat daarom naar alle waarschijnlijkheid zal ingrijpen in geval van een crisis.

Ten slotte geeft ABN Amro aan niet te begrijpen waarop de Commissie zich baseert voor haar stelling dat het vertrouwen van het publiek afneemt zodra de Staat 50 % van zijn aandelen heeft verkocht. Het feit dat de Commissie niet in staat is om passende voorwaarden voor het verval van het verbod te bepalen, kan niet rechtvaardigen dat zij willekeurige voorwaarden vaststelt.

Volgens de Commissie is het evenredigheidsbeginsel niet geschonden.

Allereerst moet worden herinnerd aan de kenmerken van het onderzoek naar de evenredigheid van een maatregel als die welke aan de orde is in de bijzondere context van een besluit waarbij staatssteun verenigbaar is verklaard op voorwaarden die niet van tevoren door de lidstaat in kwestie zijn aanvaard. In dit verband zij verwezen naar de punten 74 tot en met 82 hierboven. In elk geval is het ook nu niet nodig om een definitief standpunt in te nemen over de grenzen van het onderzoek van het Gerecht waaraan in die punten wordt gerefereerd, aangezien ABN Amro hoe dan ook niet slaagt in het bewijs dat de verlenging van het verbod tot meer dan drie jaar volgens de in artikel 5 van het bestreden besluit bepaalde voorwaarden, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Wat het doel van het verbod in kwestie betreft, moet in herinnering worden geroepen dat dit verbod in de allereerste plaats is opgelegd krachtens het beginsel dat steun tot het noodzakelijke minimum moet worden beperkt. Op grond daarvan is geoordeeld dat de beschikbare financiële middelen die zouden kunnen worden gebruikt om verwervingen te verrichten, in plaats daarvan aan de Staat moesten worden uitgekeerd, bijvoorbeeld in de vorm van extra dividenduitkeringen.

Uit het onderzoek van de tweede grief van het tweede onderdeel van dit middel volgt dat deze doelstelling duidelijk kan worden bereikt met het acquisitieverbod in kwestie, dat geldt voor maximaal vijf jaar, met name omdat het einde van die periode geldt als alternatief voor het ogenblik waarop de steun een einde neemt, waarna de logica dat de begunstigde bijdraagt tot de beperking van de steun tot het noodzakelijk minimum, niet meer van toepassing is. Dit geldt ook met betrekking tot de subsidiaire reden van beperking van de mededingingsverstoringen (zie met name de punten 173 tot en met 175 hierboven).

Wat de concrete argumenten van ABN Amro betreft, moet ten eerste het argument dat rekening dient te worden gehouden met het feit dat het verbod in kwestie leidt tot een daling van de waarde van de bank voor potentiële beleggers, wat volgens haar verhindert dat de Nederlandse Staat zijn belang in ABN Amro snel kan verkopen, worden afgewezen, gelet op de doelstelling dat steun wordt beperkt tot het noodzakelijke minimum. Een minder streng acquisitieverbod opleggen zodat de Staat bij een beursintroductie een betere prijs kan verkrijgen, zou duidelijk een veel indirectere en minder doeltreffende maatregel zijn om hetzelfde doel te bereiken.

Ten tweede voert ABN Amro geen concrete bewijzen aan tot staving van haar argument dat de duur van het acquisitieverbod een negatieve impact heeft op de prijs van de aandelen die aan particuliere investeerders worden verkocht. Deze particulieren houden weliswaar ongetwijfeld rekening met de aan de bank opgelegde verplichtingen, maar verzoekster toont niet aan dat zij niet in staat zouden zijn te begrijpen dat het verbod vervalt wanneer de bank gedeeltelijk wordt geprivatiseerd. Dit argument kan dus niet slagen.

Ten derde blijkt uit het dossier dat het acquisitieverbod volgens het aanvankelijke voorstel van de Commissie slechts verviel op het moment dat ABN Amro volledig zou zijn geprivatiseerd. Verzoekster kan dus niet met succes betogen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onlogische redenering door aan te nemen dat het vertrouwen van derden reeds zou afnemen indien een andere grens dan die van de totale privatisering zou worden bereikt, aangezien dit standpunt in de loop van de onderhandelingen over de beperking van het verbod is geëvolueerd naar een uitkomst die minder belastend was voor ABN Amro.

Daarenboven hebben de Nederlandse Staat en ABN Amro tijdens de onderhandelingen aanvaard, en zelfs zelf voorgesteld, dat het verlies van zeggenschap in de zin van het Unierecht betreffende concentraties als referentiepunt voor het einde van de gedragsmaatregelen zou worden gehanteerd. Dat blijkt met name uit de op 30 juli en 6 september 2010 gedane voorstellen voor maatregelen. Pas in een latere fase van de onderhandelingen is de grens van 80 % van het kapitaal aan de orde gesteld, en de verklaring dat het voor de Nederlandse Staat noodzakelijk was een goede prijs te verkrijgen bij een beursintroductie. Gelet op de analyse die hierboven in het kader van het tweede onderdeel van het onderhavige middel is gemaakt, blijkt evenwel niet dat het moment waarop de Staat 20 % van zijn aandelen van de bank heeft verkocht, een geschikt referentiepunt is om het einde van de uit de steun voortvloeiende voordelen te bepalen.

Wat ten vierde de vraag betreft of de Commissie mocht aannemen dat het vertrouwen van schuldeisers en depositohouders een voordeel was dat voortvloeide uit de omstandigheid dat de bank als gevolg van de steunverlening staatseigendom was geworden, zij opgemerkt dat dit betoog van de Commissie niet alleen steun vindt in de gegevens die bij het onderzoek van het tweede onderdeel van het tweede middel reeds zijn aangehaald, maar ook in de documenten van de ratingbureaus die de Commissie in het kader van de onderhavige procedure aanhaalt. Daaruit blijkt dat het vertrouwen niet alleen werd gewekt door de positie van ABN Amro als systeembank of als ‘too big to fail’, maar ook door de daadwerkelijke deelneming van de Nederlandse Staat in het kapitaal. De passage van het door de Commissie aangehaalde verslag van een ratingbureau van 6 januari 2011 is in dit verband verhelderend. Daarin is namelijk aangegeven dat het betrokken bureau ‘het feit dat de Nederlandse Staat thans, zij het maar tijdelijk, eigenaar is, en de steun van haar eigenaars beschouwt als een essentiële troef die de ratings van [ABN Amro] ondersteunt’.

Tot slot moet betreffende het feit dat het acquisitieverbod na vijf jaar automatisch vervalt, ook al bezit de Nederlandse Staat dan nog steeds zeggenschap, niet alleen worden herinnerd aan de in het kader van het tweede onderdeel reeds uiteengezette analogie, volgens welke ook punt 37 van de mededeling inzake herstructureringen een maximumduur van vijf jaar oplegt, met name voor de tenuitvoerlegging van structurele maatregelen, maar moet ook in herinnering worden geroepen dat de duur van het verbod na de — door ABN niet betwiste — oorspronkelijke periode van drie jaar in hoofdzaak afhangt van het ogenblik waarop de Nederlandse Staat zijn zeggenschap verliest. De rechtmatigheid van deze zienswijze is in het kader van het tweede onderdeel van het onderhavige middel niet met succes ter discussie gesteld.

Ook blijkt uit de door de Nederlandse Staat voorgestelde exitstrategie (zie tevens de discussie over het tweede onderdeel van het onderhavige middel hierboven) dat daarin de verkoop van een tweede tranche van [vertrouwelijk] tot [vertrouwelijk] % van de aandelen slechts is voorzien voor 2015, te weten vier jaar na de datum van het bestreden besluit, met dien verstande dat rekening wordt gehouden met de marktomstandigheden.

Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat de maximumduur van vijf jaar zelfs in het voordeel van de Nederlandse Staat kan zijn, met andere woorden dat het verbod vervalt voordat hij de meerderheid van zijn aandelen heeft kunnen verkopen.

Derhalve is niet aangetoond dat de Commissie bij de vaststelling van de duur van het acquisitieverbod in artikel 5 van het bestreden besluit het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Het vierde onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen.

ABN Amro betoogt dat de Commissie niet alle relevante feiten inzake de duur van het acquisitieverbod in aanmerking heeft genomen, met name wat de noodzaak van de maatregel betreft, de mogelijkheid om minder belastende maatregelen te aanvaarden en de bezwaren die tijdens de onderzoeksprocedure zijn geuit, en dat zij derhalve het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door artikel 5 van het bestreden besluit vast te stellen.

ABN Amro betoogt eveneens dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd. Zij is van mening dat de verklaring dat aan de hand van het einde van het staatsaandeelhouderschap kan worden bepaald wanneer het uit de steun voortvloeiende voordeel een einde neemt, niet duidelijk en ook niet juist is. De motivering van het bestreden besluit is ook gebrekkig voor zover de Commissie niet uitlegt waarom de grens van 50 % van de aandelen van de bank relevant is (en bijvoorbeeld niet een grens van 20 %) of waarom het verbod een langere geldingsduur diende te hebben dan de aan andere banken opgelegde verboden.

De Commissie stelt dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur niet heeft geschonden, gelet op haar omvangrijke correspondentie met de Nederlandse Staat en ABN Amro over het acquisitieverbod tijdens de onderzoeksprocedure en op de evolutie van haar standpunt in de loop van die periode. In het bestreden besluit is de duur van het acquisitieverbod bovendien duidelijk gemotiveerd.

In dit verband zij voor een overzicht van de relevante rechtspraak verwezen naar de punten 128 en 131 tot en met 133 hierboven, waarin het vierde onderdeel van het eerste middel is onderzocht.

Wat in de eerste plaats het argument inzake schending van de plicht tot behoorlijk bestuur betreft, moet worden vastgesteld dat de Commissie de relevante feiten met de nodige zorg heeft onderzocht. Uit het dossier volgt dat het standpunt van de Commissie een evolutie heeft ondergaan. Eerst had zij het verval van het verbod in kwestie namelijk gekoppeld aan de volledige privatisering van ABN Amro, terwijl zij er nadien mee heeft ingestemd dat dit verbod zou vervallen op het ogenblik dat de Nederlandse Staat niet langer de meerderheid van het kapitaal van ABN Amro in handen zou hebben. Het is juist dat de Commissie bepaalde voorstellen van de Staat en ABN Amro heeft afgewezen volgens welke het verbod reeds zou vervallen bij verkoop van een kleiner aandeel, maar uit een verschil van mening ten gronde kan geen schending van het beginsel van behoorlijk bestuur worden afgeleid.

In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de Commissie de duur van het acquisitieverbod rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de daadwerkelijke omvang van de motiveringsplicht die op de Commissie rustte met betrekking tot een concrete maatregel die deel uitmaakte van een geheel van maatregelen op basis waarvan zij — tevens rekening houdend met het haar voorgelegde herstructureringsplan — heeft kunnen oordelen dat de steun aan een bank verenigbaar was met de interne markt.

Het is juist dat het bestreden besluit maar weinig preciseringen bevat over de duur van het acquisitieverbod en met name geen preciseringen bevat over tijdens de onderzoeksprocedure ter sprake gebrachte alternatieven of over de in andere beschikkingen en besluiten gekozen oplossingen.

Dit impliceert evenwel niet dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd.

Wat de minimumduur van drie jaar betreft, verwijst punt 311 van het bestreden besluit immers naar punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen. In punt 312 van dit besluit, waarin melding wordt gemaakt van de grens van 50 %, het feit dat de steun niet volledig terugbetaalbaar is en het feit dat deze grens een alternatieve manier is om in te schatten wanneer het met de steun verleende voordeel ophoudt effect te sorteren, wordt het verband tussen het aandeelhouderschap van de Staat en de duur van het acquisitieverbod toegelicht.

De verdere alternatieve termijn van vijf jaar, waarna het acquisitieverbod vervalt, wordt impliciet gemotiveerd door het tijdschema dat de Nederlandse Staat heeft voorgesteld voor zijn exit. Indien een minimale geldingsduur voor het verbod wordt vastgesteld, moet overigens ook een maximumduur worden bepaald. Vijf jaar is dan, gelet op de omstandigheden van het geval, een logische duur.

Wat ten slotte het argument betreft dat de Commissie had moeten uitleggen waarom het aan ABN Amro opgelegde verbod een langere geldingsduur had dan de verboden die bij andere beschikkingen en besluiten zijn opgelegd, betoogt de Commissie terecht dat zij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de steun uitsluitend moet rechtvaardigen in het licht van de richtsnoeren die voor de betreffende sector in de mededelingen zijn neergelegd en niet in het licht van andere beschikkingen en besluiten.

Uit een en ander volgt dat het vijfde onderdeel van het tweede middel moet worden afgewezen.

Bijgevolg moet het beroep hoe dan ook in zijn geheel worden verworpen, met name zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan op het door de Commissie ter terechtzitting aangevoerde argument dat het Gerecht het verzoek van ABN Amro om enkel artikel 5 van het bestreden besluit nietig te verklaren niet kan toewijzen, omdat die bepaling niet kan worden gescheiden van artikel 1 daarvan en het Gerecht zijn beoordeling van de verenigbaarheid van de steun niet in de plaats mag stellen van de beoordeling van de Commissie.