16.6 Conclusie

In het verband van de EU is op grondslag van het beginsel van wederzijdse erkenning intussen een systeem van samenwerking in strafzaken tot stand gekomen dat nagenoeg alle klassieke vormen van strafrechtelijke samenwerking heeft vervangen of dat binnen afzienbare termijn zal doen. Enkel op het gebied van de overdracht van strafvervolging blijft de EU achter. Naast deze ‘omvorming’ van de klassieke vormen van samenwerking op het gebied van uitlevering, overdracht van executie en wederzijdse rechtshulp in op wederzijdse erkenning gebaseerde samenwerkingsvormen, komen ook nieuwe vormen van samenwerking tot stand die in voorkomende gevallen als alternatief kunnen dienen voor de toepassing van andere, voor de betrokkene ingrijpendere vormen van samenwerking. Indien deze instrumenten alle zijn geïmplementeerd en waar aangewezen worden benut door de lidstaten, zal sprake zijn van een meer gebalanceerd systeem van samenwerken dan in klassiek-verdragsrechtelijk verband. Daar staat tegenover dat de EU-samenwerking doorgaans meer dwingend is en dat het aantal weigeringsgronden is teruggedrongen. Wel is het zo dat de lidstaten deels zijn teruggekomen op eerder gemaakte keuzes voor verstrekkende afschaffing van weigeringsgronden. Hiervoor bleek bijvoorbeeld dat in bepaalde nieuwe samenwerkingsinstrumenten een minder rigoureuze beperking van de eis van dubbele strafbaarheid is waar te nemen dan bijvoorbeeld in het Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel. De lidstaten lijken in die zin een pas op de plaats te hebben willen maken. Die pas op de plaats lijkt de vertaling van de erkenning dat onderling vertrouwen weliswaar de grondslag is van wederzijdse erkenning, maar dat dergelijk vertrouwen in de samenwerkingspraktijk lang niet altijd aanwezig is.

Het voorgaande leidt tot de volgende analyse. Op het niveau van het institutionele kader is het beginsel van wederzijdse erkenning als hoeksteen van de strafrechtelijke samenwerking erkend en wordt onderling vertrouwen verondersteld. Dat beginsel van wederzijdse erkenning dient echter in concrete maatregelen te worden vertaald en in die vertaalslag hebben de instellingen, met name de Commissie, en de lidstaten de ruimte om de werking van het beginsel van wederzijdse erkenning te relativeren of af te zwakken. In meer of mindere mate is daarvan altijd sprake. Ook het Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel kent bijvoorbeeld een groot aantal weigeringsgronden en Glerum komt na een zeer gedetailleerde analyse van de weigeringsgronden in dat Kaderbesluit in vergelijking met de weigeringsgronden in het uitleveringsrecht tot de eindconclusie dat ‘[b]ezien vanuit de weigeringsgronden (…) overlevering niet een wezenlijk andere rechtsfiguur is dan uitlevering’1. Hij verbindt aan zijn analyse de conclusie dat zowel op het niveau van het Kaderbesluit, als op dat van de nationale wetgever en de nationale rechter er iets aan het vertrouwen schort, hetgeen tot een beperkte implementatie van het beginsel van wederzijdse erkenning heeft geleid, althans waar het gaat om het Europees aanhoudingsbevel.2

Deze conclusie lijkt algemener te kunnen worden getrokken: alle samenwerkingsinstrumenten geven blijk van een slechts beperkte vertaling van het beginsel van wederzijdse erkenning en naarmate de tijd is voortgeschreden lijkt die vertaling zelfs beperkter te zijn geworden. In alle instrumenten zijn onderdelen te vinden die vertrouwen impliceren, zoals een beperking van het aantal weigeringsgronden, het hanteren van een systeem van lijstfeiten en het bij uitsluiting aan één lidstaat voorbehouden van toetsing van een bepaald aspect van het bevel (zoals bij het bevriezingsbevel het geval is waar de materiële gronden voor dat bevel enkel in de beslissingsstaat kunnen worden aangevochten).

Dat neemt echter niet weg dat niettegenstaande die onderdelen die op vertrouwen en erkenning wijzen, er ook in alle instrumenten weigeringsgronden en voorwaarden te vinden zijn die van het tegendeel blijk geven. Bovendien laten de later in het leven geroepen instrumenten in vergelijking met eerdere instrumenten een terugkeer zien van bepaalde weigeringsgronden en voorwaarden en daarmee van afwezigheid van vertrouwen, of in elk geval: van de erkenning dat in de praktijk dat vertrouwen soms ontbreekt en samenwerking daardoor niet kan plaatsvinden. Dit lijkt het gevolg te zijn van het besef bij zowel de lidstaten als de instellingen van de Unie dat voor het slagen van samenwerkingsinstrumenten op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning onvoldoende is dat onderling vertrouwen wordt verondersteld; dat vertrouwen moet ook daadwerkelijk bestaan, worden onderhouden en waar nodig worden verstrekt. Dit besef is vrij snel na de vliegende start van Tampere en het Europees aanhoudingsbevel al ontstaan en heeft geleid tot de in het vorige hoofdstuk centraal gestelde vertrouwensagenda. Anders gezegd: de samenwerking is het werkelijke vertrouwen aanvankelijk wat te zeer vooruitgesneld en op dit moment wordt aan een inhaalslag gewerkt. Een voortvarende implementatie van de vertrouwensagenda, met name de introductie en borging van minimumnormen en procedurele waarborgen, kan het onderling vertrouwen wezenlijk versterken.

In het volgende hoofdstuk worden de in het tweede deel van deze studie geformuleerde dimensies van het vertrouwensbeginsel besproken tegen de achtergrond van de in dit en vorige hoofdstukken besproken kenmerken van de samenwerking in de EU: het institutionele kader, de vertrouwensagenda en de concrete samenwerkingsinstrumenten.