Rb. Gelderland, 08-03-2021, nr. AWB, 20, 471

Bij besluit van 21 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van 27 juni 2019 (het verzoek) om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.

Bij besluit van 16 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de afwijzing gehandhaafd.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft de informatie waarop het Wob-verzoek ziet overgelegd en daarbij verzocht dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen.

De rechtbank heeft verweerder meegedeeld dat de beperking van de kennisneming van het stuk gerechtvaardigd is.1.

Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend het stuk bij de beoordeling van het beroep te betrekken.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Eiser is bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

1. De toepasselijke regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Inleiding

2. Het verzoek van eiser betreft een verzoek tot openbaarmaking van, zoals het daarin wordt omschreven, de ambtelijke nota Bomenbeleid. Verweerder heeft, onder geheimhouding, het concept Bomenplan (hierna: het concept) Arnhem overgelegd. De rechtbank heeft daarvan kennisgenomen.

3. Voordat de rechtbank het geschil inhoudelijk zal bespreken, wordt eerst nog vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat het verzoek op persoonlijke titel is gedaan en dat het primaire besluit ook aan eiser in persoon is gericht. Het bezwaarschrift is vervolgens ook namens eiser in persoon ingediend. Ook de rechtbank zal hiervan uitgaan.

Is er sprake van een document opgesteld voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen?

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van het verzoek van eiser gehandhaafd op grond van het feit dat het door eiser gevraagde concept een document betreft dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De feitelijke inhoud van het concept is zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze twee niet zijn te scheiden.

5. Eiser voert aan dat het concept een stuk is dat tot stand is gekomen in samenspraak met de bij de inspraakbijeenkomsten aanwezigen. Het concept moet daarom als een gezamenlijk document van verweerder en actiegroepen worden beschouwd en is niet opgesteld ten behoeve van intern beraad. Eiser voert daarnaast aan dat er volgens hem geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.

6. Uit artikel 11 eerste lid van de Wob volgen twee criteria waaraan moet worden getoetst alvorens het openbaarmaken van het concept mag worden geweigerd op grond van persoonlijke beleidsopvattingen. Er moet sprake zijn van intern beraad en in de stukken opgesteld ten behoeve van dat interne beraad, moeten zich persoonlijke beleidsopvattingen bevinden.

Intern beraad

7. Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.2.De rechtbank is van oordeel dat het concept is opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Het concept is namelijk opgesteld door ambtenaren van de gemeente Arnhem en is qua aard een voorlopig tussenproduct, een werkdocument. Het betreft hier niet een gezamenlijk document van verweerder en actiegroepen, zoals eiser aanvoert. Het interne beraad ziet in dit geval op de totstandkoming van het Bomenbeleid zoals voorbereid door ambtenaren van de gemeente Arnhem. Het concept is bedoeld om in een latere fase uiteindelijk te worden beoordeeld door verweerder respectievelijk de gemeenteraad. Dat er voorafgaand aan of tijdens de totstandkoming van het concept enkele inspraakbijeenkomsten hebben plaatsgevonden, doet daaraan niet af.

Persoonlijke beleidsopvattingen

8. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. In geval van verwevenheid van feitelijke gegevens met persoonlijke beleidsopvattingen mag het betrokken onderdeel worden geweigerd op grond van artikel 11 eerste lid van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft daarbij niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.3.

9. Na bestudering van het concept komt de rechtbank tot het oordeel dat het concept een document betreft, waarin beleidsopvattingen en feitelijke gegevens met elkaar zijn verweven. De weinige in het concept genoemde feitelijke gegevens staan ten dienste van de op basis daarvan geformuleerde beleidsopvattingen. Dat deze beleidsopvattingen - die bijna de gehele inhoud van het concept beslaan - nog aan verandering onderhavig waren en dus onderwerp waren van intern beraad, blijkt ook uit een vóór het stuk aangehechte e-mail van verweerder aan de betrokken ambtenaren van de gemeente Arnhem en uit bepaalde gearceerde passages in het stuk zelf.

10. De rechtbank is van oordeel dat de openbaarmaking van het gehele concept op grond van artikel 11 eerste lid Wob mocht worden geweigerd door verweerder. Dat (delen van) het concept al met de aanwezigen van de inspraakbijeenkomsten zijn besproken, maakt dit niet anders. Verweerder kan daarbij niet worden verplicht tot het alsnog verstrekken van het concept en de daarin vervatte persoonlijke beleidsopvattingen in geanonimiseerde vorm. Het besluit om al dan niet over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is volgens artikel 11 tweede lid van de Wob aan verweerder.4.

Is verweerder gehouden tot openbaarmaking op grond van het vertrouwensbeginsel?

11. In het beroepschrift en het aanvullende beroepschrift betoogt eiser dat toezeggingen zijn gedaan door de wethouder over de openbaarmaking van het concept.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat slechts is toegezegd het concept te bespreken op een inspraakavond.

13. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van verweerder toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het concept openbaar zou worden gemaakt.5.

14. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt omdat noch uit de gedingstukken, noch uit de bespreking op de zitting blijkt van enige aantoonbare toezeggingen tot verstrekking van het concept aan de deelnemers van de inspraakavonden, of tot openbaarmaking van het concept.

15. Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Penning, rechter, in aanwezigheid van mr. R.C. Lubbers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 8 maart 2021

De rechter is niet in staat deze uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.