8.4 Overige afstemmingsbepalingen

Naast deze ‘uithoek’-verplichting uit de Richtlijn IE1 bevat, zoals in de inleiding aangegeven, de Richtlijn ETS nog een andere coördinatieverplichting tussen het ETS en IE.2Artikel 8 Richtlijn ETS bepaalt dat wanneer een ETS activiteit tevens is genoemd in artikel 2 lid 2 jo bijlage I Richtlijn IE,3 de voorwaarden en procedures voor de beide vergunningen moeten worden gecoördineerd. In de Wet milieubeheer is deze coördinatie momenteel gerealiseerd in artikel 16.8 en 16.9 Wm. De vergunningprocedure voor de broeikasgasemissievergunning bevat in artikel 16.8 Wm een coördinatieregeling met betrekking tot de omgevingsvergunning en de vergunning als bedoeld in artikel 40 lid 2 Mijnbouwwet. Het bestuur van de NEa moet het MP, behorende bij de aanvraag voor de broeikasgasemissievergunning, doorzenden aan het bevoegd gezag inzake de omgevingsvergunning respectievelijk de Minister EZ. Vervolgens moet het bevoegd gezag respectievelijk de Minister EZ gedurende vier weken in de gelegenheid gesteld worden advies uit te brengen over het MP met het oog op de samenhang tussen dit plan en de betrokken omgevingsvergunning. Artikel 16.9 Wm bevat een coördinatieregeling voor de vergunningprocedure met bepalingen bij of krachtens hoofdstukken 2 en 3 van de Wabo, hoofdstuk 8 Wm, hoofdstuk 16 Wm en met de Verordening (EU) 601/2012. Deze regelingen geven uitvoering aan de coördinatieverplichting van artikel 8 Richtlijn ETS.4 Verder bevatten artikelen 2.16 en 2.16a Wm afstemmingsbepalingen tussen het bestuur van de NEa en het bevoegd gezag inzake de omgevingsvergunning. Daarbij is onder meer geregeld dat de taken van de bestuursorganen inzake de broeikasgasemissievergunning en de omgevingsvergunning op elkaar moeten worden afgestemd.5 Een andere coördinatiebepaling kan overigens worden gevonden in artikel 14.1 Wm. Immers, het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning is doorgaans Gedeputeerde Staten (hierna: GS).6 Dit betekent dat op grond van artikel 14.1 Wm GS kunnen verzoeken om een gecoördineerde behandeling van de aanvragen omtrent de broeikasgasemissievergunning en de omgevingsvergunning. Aangezien GS op de hoogte moeten worden gebracht van en advies moeten worden gevraagd over het MP, zullen zij van een eventuele broeikasgasemissievergunningaanvraag op de hoogte zijn.7 Wanneer zij het wenselijk achten, kunnen zij dus de vergunningenprocedures op elkaar laten afstemmen.8 Verder moet nog worden gewezen op artikel 16.15 Wm, waaruit volgt dat het bestuur van de NEa het emissieverslag met verificatierapport van een inrichting doorzendt aan het bevoegd gezag inzake de omgevingsvergunning.9

Inhoudelijk geven deze bepalingen weinig aanknopingspunten wat betreft de afstemming van de broeikasgasemissievergunning op de omgevingsvergunning en vice versa. Dit is op zich ook niet noodzakelijk. Immers, de broeikasgasemissievergunning ziet op een eigen afgebakend terrein. Doordat duidelijk wordt gemaakt in welke gevallen geen emissiegrenswaarden of energie-efficiëntievoorschriften mogen worden voorgeschreven, is ook voor het lokaal bevoegd gezag, over het algemeen GS,10 duidelijk in welke gevallen zij niet bevoegd zijn grenzen te stellen aan emissies, of oude grenswaarden te handhaven. Voor zover onder de Omgevingswet een bevoegdheid voor het lokaal bevoegd gezag in het leven zou worden geroepen energie-efficiëntievoorwaarden op te leggen aan activiteiten die onder het ETS vallen, is dit evenmin problematisch. Immers, ten aanzien van dat aspect geeft de wet dan een expliciete bevoegdheid voor het opleggen van die voorwaarden en dus ook voor de handhaving daarvan. Verder zal het lokaal bevoegd gezag op de hoogte kunnen zijn van activiteiten die onder het ETS vallen, doordat het MP voor advies aan dit gezag moet worden toegestuurd.11 Er zij hierbij verder op gewezen dat het voormalige artikel 18.13a lid 2 Wm, nu artikel 5.12 Bor, zijnde het verbod tot oplegging van een emissiegrenswaarde ook door verschillende colleges van GS correct is toegepast.12 Hieruit volgt dat de afbakening ook in de praktijk door het lokaal bevoegd gezag naar de letter van de wet wordt toegepast.13

Opgemerkt moet worden dat de Raad van State in haar advies over het wetsvoorstel voor de Wabo van 17 juli 2006 het volgende overwoog:

In het kader van haar advies inzake een aanpassingswet met betrekking tot emissiehandel, overwoog de Raad van State op 10 juli 2006 nog dat het voorgestelde buiten toepassing verklaren van artikel 14.1 Wm op de coördinatie tussen de omgevingsvergunning en de broeikasgasemissievergunning moest worden geschrapt. Dit advies is destijds door de regering in het wetsvoorstel overgenomen.15 In haar Nader Rapport op het advies van de Raad op het wetsvoorstel voor de Wabo, antwoordde de regering dan ook dat de geadviseerde coördinatie met de toepassing van artikel 14.1 Wm al was gerealiseerd.16 Dit uitgangspunt is correct, voor zover het college van GS het lokaal bevoegd gezag is. Echter, er moet rekening mee worden gehouden dat in voorkomende gevallen ook een ander bestuursorgaan het bevoegd gezag inzake de omgevingsvergunning kan zijn.17 In dat geval kan dat bevoegd gezag, bijvoorbeeld het college van burgemeester en wethouders (hierna: college van B en W), niet om coördinatie verzoeken, waardoor er slechts een verplichte eenzijdige (procedurele) afstemming plaatsvindt. De Raad van State acht een eenzijdige afstemming in strijd met artikel 8 Richtlijn ETS.18 Mijns inziens moet het een en ander niet zo strikt worden opgevat. Immers, zoals gezegd ziet de broeikasgasemissievergunning op een eigen afgebakend terrein. Doordat in de wetgeving duidelijk wordt gemaakt in welke gevallen geen emissiegrenswaarden of energie-efficiëntievoorschriften mogen worden voorgeschreven, is die afbakening ook in zoverre voor de praktijk duidelijk. Uit de jurisprudentievoorbeelden volgt verder dat de afstemming in de praktijk ook naar de letter van de wet plaatsvindt. Voor zover een college van B en W, anders dan de gegeven praktijkvoorbeelden waar het steeds GS betreft, in een voorkomend geval toch grenswaarden of energie-efficiëntievoorwaarden zou opleggen, kan dit aan de bestuursrechter worden voorgelegd. De voorbeelden uit de jurisprudentie laten zien dat de Afdeling zich terdege bewust is van de afgebakende terreinen. Knelpunten die zich in de praktijk door het ontbreken van een met artikel 14.1 Wm vergelijkbare coördinatiebepaling in relatie tot het college van B en W zouden kunnen voordoen, kunnen in beroep dan ook eenvoudig worden hersteld. Verder verplicht artikel 8 Richtlijn ETS niet tot een wederzijdse procedurele afstemming. Voor zover van belang bepaalt artikel 8 Richtlijn ETS:

Doordat het bevoegd gezag inzake de omgevingsvergunning altijd op de hoogte wordt gesteld van de aanvraag voor een broeikasgasemissievergunning, en haar advies mag uitbrengen over het bijbehorende MP, vindt er een coördinatie plaats tussen beide vergunningen.19 Het bevoegd gezag inzake de omgevingsvergunning is daardoor bekend met de inhoud van de broeikasgasemissievergunning en kan daar de omgevingsvergunning derhalve op afstemmen. Bovendien moet het bestuur van de NEa de broeikasgasemissievergunning inhoudelijk afstemmen op de eisen die uit onder meer de Wabo voortvloeien.20 Derhalve moet worden vastgesteld dat zowel in wetgeving als praktijk voldoende invulling wordt gegeven aan de procedurele en inhoudelijke afstemming als vereist door artikel 8 Richtlijn ETS.21

Ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de afstemming op procedureel gebied in overeenstemming zijn met artikel 8 Richtlijn ETS. De bepalingen inzake het ETS zullen namelijk (vooralsnog) niet naar de Omgevingswet worden overgeheveld.22Hoofdstuk 14 Wm zal bij het in werking treden van de Omgevingswet en de onderliggende AMvB’s naar verwachting worden geschrapt.23 De hiervoor genoemde procedurele afstemmingsmogelijkheid voor GS tussen de omgevingsvergunning en de broeikasgasemissievergunning, zal dan ook komen te vervallen. Echter, herhaald zij dat de afstemming als bedoeld in artikel 14.1 Wm, anders dan de Raad van State meent, niet noodzakelijk is voor een correcte implementatie van artikel 8 Richtlijn ETS.24