16.2 Samenwerking gelijkend op overdracht van executie

Naast het Europees aanhoudingsbevel kent de Unie ook een aantal instrumenten die in de plaats zijn gekomen van de klassieke figuur van overdracht van executie van diverse sancties. Voor de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op verscheidene typen sancties, zijn verschillende Unierechtelijke instrumenten ontwikkeld. Zo zijn betrekkelijk snel na het Europees aanhoudingsbevel de kaderbesluiten 2005/214/JBZ, dat ziet op wederzijdse erkenning van geldelijke sancties, en 2006/783/JBZ, dat ziet op de wederzijdse erkenning van beslissingen tot confiscatie, tot stand gekomen. Deze zijn geïmplementeerd in, welke nu heet, de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie.1

De wederzijdse erkenning van vrijheidsbenemende straffen of maatregelen is geregeld in Kaderbesluit 2008/909/JBZ.2 Deze is geïmplementeerd in Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties.3 Naast kaderbesluit 2008/909/JBZ is ook kaderbesluit 2008/947/JBZ,4 dat ziet op de wederzijdse erkenning van vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen, in laatstgenoemde wet geïmplementeerd.

De vervanger van het belangrijkste executieverdrag, het VOGP, is het Europees overbrengingsbevel.5 Anders dan deze naam suggereert valt ook de ‘blote’ overdracht van de executie van een vrijheidsbenemende sanctie, dus zonder overbrenging van de veroordeelde, bijvoorbeeld wanneer hij zich aan de tenuitvoerlegging heeft onttrokken, onder het kaderbesluit. Het kaderbesluit is niet alleen belangrijk als zelfstandig rechtshulpinstrument, maar ook als vervolg op een vervolgingsoverlevering waarbij een terugleveringsgarantie is bedongen.

Het gaat opnieuw om rechtstreekse samenwerking tussen justitiële autoriteiten op bevelsbasis. Waar het VOGP in de gevallen waarin het ging om daadwerkelijke overbrenging van een persoon een instemmingseis kent (daar is geen sprake van wanneer het om een persoon gaat die is gevlucht uit de staat van veroordeling, maar dan is ook de overbrenging van zijn persoon niet aan de orde), wordt die eis bij het Europees overbrengingsbevel niet altijd gesteld. Bij overdracht naar de lidstaat waarvan de gevonniste persoon onderdaan is, naar de lidstaat waarnaar hij na invrijheidstelling zal worden uitgewezen en de lidstaat waarnaar hij is gevlucht of anderszins teruggekeerd naar aanleiding van de vervolging of veroordeling, geldt de instemmingseis niet. Als de gevonniste persoon zich in de beslissingsstaat bevindt dient hij in de gelegenheid te worden gesteld zijn mening te geven, waarmee vervolgens ‘rekening’ moet worden gehouden en die ook aan de andere staat moet worden medegedeeld. Het regime van (dubbele) strafbaarheid wijkt af van eerdere instrumenten. In beginsel geldt weer een lijst van feiten waarvoor geen eis van dubbele strafbaarheid geldt, maar wel een eis van een minimale strafbedreiging van drie jaar in de beslissingsstaat en een facultatieve eis van dubbele strafbaarheid van overige feiten. De afschaffing van de eis van dubbele strafbaarheid is in dit kaderbesluit echter in die zin facultatief dat elk lidstaat een verklaring kan afleggen en ook weer intrekken dat het systeem van lijstfeiten niet wordt toegepast. Het kaderbesluit kent geen exequaturprocedure, zodat een systeem van voortgezette tenuitvoerlegging geldt met dien verstande dat de sanctie qua aard respectievelijk duur kan worden aangepast aan de voor vergelijkbare feiten voorgeschreven sanctie respectievelijk maximumsanctie voor die feiten in de beslissingsstaat (artikel 8). Een verzwaring van de sanctie bij aanpassing wordt in artikel 8, vierde lid, uitgesloten. Op de tenuitvoerlegging is het recht van de tenuitvoerleggingsstaat van toepassing. Dat geldt in beginsel ook voor voorwaardelijke of vervroegde invrijheidstelling. Die staat licht op verzoek de beslissingsstaat wel in over de geldende bepalingen op dat gebied waarna de beslissingsstaat de toepassing daarvan kan accepteren of het bevel in kan trekken. Een lidstaat kan bovendien bepalen dat bij de beslissing over vervroegde of voorwaardelijke invrijheidstelling rekening wordt gehouden met de bepalingen op dat gebied in de beslissingsstaat.6 Het aantal weigeringsgronden is, opnieuw, beperkt.

In dit kaderbesluit is een duidelijke verandering aangaande de rol van het vertrouwen waar te nemen. Door de sterke beperking van de instemmingseis komt die verandering ook meer op de voorgrond te staan. De keuze voor een regeling van voortgezette tenuitvoerlegging gaat uit van een veel sterker onderling vertrouwen waar het om de straftoemeting gaat. Dat vertrouwen wordt wel begrensd door de eigen strafmaxima, maar daarbinnen geldt de in de beslissingsstaat opgelegde straf onverkort. Dat heeft er tevens toe geleid dat de beslissing wordt overgelaten aan een door de lidstaat aan te wijzen bevoegde autoriteit, hetgeen betekent dat rechtsbescherming door een rechter geen inherent onderdeel uitmaakt van de regeling. Dat verscherpt het in de regeling veronderstelde onderlinge vertrouwen: de veroordelende rechter in de beslissingsstaat kan de laatste rechter zijn die aan de procedure te pas komt. Dat maakt deze regeling een sterk op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerd stelsel.

Vanuit de optiek van de staat van tenuitvoerlegging impliceert het instrument op deze wijze vertrouwen, op de veroordeling en op de bestraffing, maar vanuit de optiek van de staat van veroordeling kan het instrument zoals dat is geïntroduceerd vertrouwen genereren. De onzekerheid van een exequaturprocedure is uit het systeem gehaald en bij een overbrenging kan de staat van veroordeling er sneller vanuit gaan dat de veroordeling in beginsel in volle omvang wordt overgenomen. Dit kan in zekere zin ook in het belang zijn van de veroordeelde, in elk geval in die gevallen waarin hij een overbrenging naar bijvoorbeeld zijn thuisland wenst. Door het binnen de EU geldende systeem is de kans daarop behoorlijk toegenomen.

Naast het Europees overbrengingsbevel is ook het toezicht op voorwaardelijke sancties, alternatieve straffen en proeftijdbeslissingen in de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties geïmplementeerd.7 De beslissingsstaat draagt het toezicht op de voorwaarden verbonden aan een voorwaardelijke invrijheidstelling, een voorwaardelijke straf, een voorwaardelijke opschorting van de strafoplegging of op de uitvoering van een alternatieve straf over aan de andere staat. Het kaderbesluit geeft een opsomming van de specifieke proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen waar het op van toepassing is, maar de lidstaten kunnen ook andere varianten opgeven waarop zij bereid zijn toezicht te houden. Aanpassing van de voorwaarde of alternatieve straf kan plaatsvinden wanneer zij naar aard of duur onverenigbaar zijn met het recht van de tenuitvoerleggingstaat. Zij mogen dan niet onder de maximumduur in die laatste staat komen, maar ook niet strenger of langer zijn dan de oorspronkelijke sanctie. Het regime van dubbele strafbaarheid sluit aan bij dat van het Europees overbrengingsbevel: voor feiten op de lijst geldt geen dubbele strafbaarheid maar een eis van gekwalificeerde strafbaarheid (ten minste drie jaar gevangenisstraf) in de beslissingsstaat, al kunnen lidstaten verklaren die lijst niet toe te passen. Voor andere feiten geldt een facultatieve eis van dubbele strafbaarheid. Het aantal weigeringsgronden is beperkt. Na overname van het toezicht is de tenuitvoerleggingsstaat verantwoordelijk voor vervolgbeslissingen zoals het herroepen van de voorwaardelijke invrijheidsstelling, al bestaat de mogelijkheid een verklaring af te geven dat in bepaalde gevallen de tenuitvoerleggingsstaat bepaalde verantwoordelijkheden niet op zich zal nemen, bijvoorbeeld wanneer bij een alternatieve straf in het vonnis geen vervangende hechtenis is vastgesteld of het feit naar het recht van de tenuitvoerleggingsstaat niet strafbaar is, maar in dat geval dient de bevoegdheid weer te worden overgedragen aan de beslissingsstaat.

Belangrijk met het oog op het vertrouwensbeginsel is het bepaalde in artikel 3 lid 3 van het kaderbesluit. De lidstaten dienen voor toetsing door een rechter of een orgaan met een rechterlijk karakter te zorgen indien de tenuitvoerleggingsbeslissing door een andere autoriteit dan een rechter is gegeven. Hieruit blijkt dat in beginsel wordt vertrouwd op de door de tenuitvoerleggingsstaat te nemen beslissing, maar enkel als daarbij een rechter is betrokken. Hier is sprake van vertrouwen vanwege de betrokkenheid van een rechter; op diens beoordeling kan worden vertrouwd.

Het instrument genereert vertrouwen in verhouding met andere instrumenten. Doordat de mogelijkheid van een voorwaardelijke invrijheidsstelling met overdracht van toezicht aan de andere lidstaat, kan de impact van bijvoorbeeld een overlevering in de praktijk kleiner zijn. Na overlevering bestaat de kans dat de overgeleverde weer voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld en onder toezicht van zijn thuisstaat het proces in vrijheid afwacht. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn, als aanvankelijk de voorlopige hechtenis aangewezen leek, maar de rechter in de lidstaat van berechting na verloop van tijd tot het oordeel komt dat een alternatief voor voorlopige hechtenis toereikend is.

Kaderbesluit 2005/214/JBZ introduceerde het Europees boetebevel. Naast geldboetes kunnen onder omstandigheden ook een schadevergoeding aan het slachtoffer, een geldsom voor de kosten van de rechterlijke of bestuursrechtelijke procedure die tot de beslissing leidt en een geldsom ten behoeve van een overheidsfonds of een organisatie voor slachtofferhulp onder het bevel vallen. De samenwerking verloopt weer tussen justitiële autoriteiten op basis van een bevel in plaats van een verzoek. Elke lidstaat kan een of meer centrale autoriteiten aanwijzen, verantwoordelijk voor verzending en ontvangst van de beslissingen en bijstand aan de autoriteiten. In Nederland is het CJIB als zodanig aangewezen. Voor lijstfeiten geldt opnieuw geen voorwaarde van dubbele strafbaarheid. In afwijking van het kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel geldt ook geen eis van een minimale strafbedreiging in de beslissingsstaat. Voor andere feiten geldt een facultatieve eis van dubbele strafbaarheid. Als de beslissing betrekking heeft op feiten niet op het grondgebied van de beslissingsstaat gepleegd, dan kan de tenuitvoerleggingsstaat de sanctie beperken tot het maximum dat zijn nationale recht kent, mits die staat rechtsmacht heeft over de feiten. Het aantal weigeringsgronden is verder beperkt. Interessant is ten slotte dat artikel 9 van het kaderbesluit expliciet bepaalt dat de wet van de tenuitvoerleggingsstaat op de tenuitvoerlegging van toepassing is, maar dat een sanctie tegen een rechtspersoon wordt ten uitvoer gelegd ook al kent de tenuitvoerleggingsstaat de rechtspersoon als subject van het strafrecht niet.

Kaderbesluit 2006/783/JBZ introduceerde het zogeheten Europees confiscatiebevel. Het ziet op verbeurdverklaring, onttrekking en ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Ook hier gaat het om directe samenwerking tussen justitiële autoriteiten op bevelsbasis. De eis van dubbele strafbaarheid geldt opnieuw niet voor de opgesomde lijstfeiten, die hier wel weer met minimaal drie jaar gevangenisstraf moeten worden bedreigd in de beslissingsstaat. Voor de overige feiten is de eis van dubbele strafbaarheid weer facultatief. Ook hier geldt de toepasselijkheid van het recht van de tenuitvoerleggingsstaat op de tenuitvoerlegging, opnieuw met de bepaling dat een beslissing opgelegd aan een rechtspersoon hoe dan ook wordt ten uitvoer gelegd, en zijn de weigeringsgronden beperkt.

De implicaties voor het vertrouwensbeginsel van deze twee instrumenten hebben, op eenzelfde wijze als bij het Europees aanhoudingsbevel, vooral betrekking op de dubbele strafbaarheid en het systeem van lijstfeiten dat daarvoor in de plaats komt. Beide instrumenten impliceren vertrouwen op het aanmerken van het feit waarvoor het bevel wordt uitgevaardigd als lijstfeit en vertrouwen op het rechtsstelsel van de andere staat, in die zin dat de strafbaarstelling aldaar wordt erkend, ook al is het feit in de eigen lidstaat wellicht niet strafbaar. Daarnaast impliceren deze instrumenten een zeker vertrouwen bij het tenuitvoerleggen van een sanctie tegen een rechtspersoon. Het eigen recht kent die figuur wellicht niet, maar de betrokken lidstaat dient te aanvaarden dat andere lidstaten die figuur wel kennen.