HvJ EU, 07-10-2014, nr. C-399/12

Het EEG-Verdrag bevatte geen bepaling die overeenkomt met het huidige artikel 218, lid 9, VWEU. Artikel 116 EEG bepaalde evenwel: ‘Voor alle vraagstukken die van bijzonder belang zijn voor de gemeenschappelijke markt treden de lidstaten, in het kader van de internationale organisaties die een economisch karakter dragen, na het einde van de overgangsperiode nog slechts gezamenlijk op. De Commissie doet aan de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, voorstellen betreffende de draagwijdte en de uitvoering van dat gezamenlijk optreden. […]’

De bepaling verschafte, aldus het Hof, een grondslag voor ‘een gezamenlijk optreden van de lidstaten in de internationale organisaties […] waarvan de Gemeenschap geen lid is’34.. Een dergelijke regel was destijds ook nodig omdat internationale organisaties doorgaans alleen staten als lid accepteerden35., wat juist op het belangrijkste terrein binnen de bevoegdheidssfeer van de Unie, de handelspolitiek, tot problemen zou kunnen leiden. In de praktijk werd de bepaling ook buiten de gemeenschappelijke handelspolitiek toegepast.36. Daarnaast leek het Hof vast te houden aan een regelmatigere toepassing van de bepaling.37. De lidstaten zagen de bepaling echter als een bedreiging voor hun bevoegdheden.38.

Het Verdrag van Maastricht schrapte de bepaling zonder haar door een andere te vervangen — op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid bleef alleen de verplichting over om het optreden in internationale organisaties te coördineren en de gemeenschappelijke standpunten te verdedigen.39. De reden daarvoor zal zijn geweest dat vanuit de optiek van de lidstaten een te grote inbreuk op hun soevereiniteit werd gepleegd.40. De Verdragen bevatten nu geen bepaling meer die expliciet de coördinatie van het optreden van de lidstaten en van de Gemeenschap in internationale organisaties regelde.

Gezien het toenemende belang van internationale organisaties op tal van gebieden en de uitgebreide bevoegdheden van de Gemeenschap moest de Gemeenschap echter ook in het vervolg in internationale organisaties optreden, waardoor de vraag naar de rechtsgrondslag werd opgeworpen, die in de praktijk echter doorgaans alleen relevant werd wanneer de instellingen van de Unie en de lidstaten geen overeenstemming konden bereiken.

Bij het onderhandelen over volkenrechtelijk verbindende besluiten konden daarbij de bepalingen inzake het sluiten van overeenkomsten worden toegepast. Reeds in zijn advies 1/78 had het Hof aangegeven dat bij onderhandelingen in het kader van internationale organisaties die beogen te komen tot een ‘door volkenrechtelijke subjecten aangegane verbintenis met verbindende kracht’, de bepalingen betreffende het onderhandelen over en het sluiten van akkoorden van toepassing zijn, en niet artikel 116 EEG.41. In zijn advies 2/92 behandelde het Hof vervolgens de toetreding van de Gemeenschap tot het ook onder haar bevoegdheid vallende derde herziene besluit van de Raad van de Organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling (OESO) betreffende de nationale behandeling.42. De Gemeenschap was geen lid van de organisatie. Het Hof oordeelde dat het (juridisch bindende) besluit gelijk te stellen was met een akkoord tussen de Gemeenschap en derde landen. Een akkoord in de zin van artikel 228 EG was volgens het Hof namelijk ‘elke door volkenrechtelijke subjecten aangegane verbintenis met verbindende kracht’43.. De opvatting dat het nemen van besluiten van internationale organisaties gelijkstaat met het sluiten van een overeenkomst lag in zoverre voor de hand.44.

In de praktijk kon dan ook worden geconstateerd dat het ontbreken van een expliciete rechtsgrondslag voor de coördinatie van het optreden in internationale organisaties in het geval van juridisch bindende besluiten van de organisaties werd ondervangen met een beroep op met name de artikelen 113 EG (gemeenschappelijke handelspolitiek) en 228 EG (sluiten van internationale akkoorden).45.

Deze rechtssituatie voldeed echter niet aan de behoeften van de Unie bij haar externe betrekkingen. Vooral gemengde overeenkomsten leverden problemen op.46. Zo werd tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam aanvaard dat de Gemeenschap ondanks de bestaande verdeling van bevoegdheden met één stem zou moeten spreken, met name in het licht van de toename van gemengde organen waarvan de beslissingen rechtsgevolgen sorteerden.47. Om dit probleem op te lossen werd een aanvulling voorgesteld op artikel 228, lid 2, EG, dus op de bepaling betreffende het sluiten van overeenkomsten.48.

Het resultaat van de onderhandelingen was (na de hernummering van het toenmalige artikel 228 EG) artikel 300, lid 2, tweede alinea, EG, dat als volgt luidde: ‘In afwijking van de in lid 3 vastgestelde voorschriften zijn dezelfde procedures van toepassing voor een besluit tot opschorting van de toepassing van een akkoord en voor het bepalen van de standpunten die namens de Gemeenschap worden ingenomen in een lichaam dat is opgericht uit hoofde van een op basis van artikel 238 gesloten akkoord, wanneer dat lichaam besluiten dient te nemen met rechtsgevolgen, met uitzondering van besluiten tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het akkoord.’

Met name de systematiek van de bepaling is leerzaam: artikel 300, leden 1 tot en met 5, EG regelde de procedure van sluiting van internationale overeenkomsten. Daarbij wordt de fase van het onderhandelen over een akkoord (artikel 300, lid 1, EG) onderscheiden van de ondertekening, die vergezeld kan gaan van een besluit inzake de voorlopige toepassing, en de sluiting van het akkoord (artikel 300, lid 2, eerste alinea). De betrokkenheid van het Europees Parlement bij de procedure van sluiting van overeenkomsten wordt na deze bepalingen behandeld in lid 3.

Te midden van deze bepalingen over het sluiten van overeenkomsten staat artikel 300, lid 2, tweede alinea, dat bepaalt dat ‘[i]n afwijking van de in lid 3 vastgestelde voorschriften […] dezelfde procedures’ van toepassing zijn voor het opschorten van een akkoord en het bepalen van standpunten in lichamen die zijn opgericht uit hoofde van artikel 310 EG. De procedure voor het sluiten van overeenkomsten (met name artikel 300, lid 2, eerste alinea, EG) moet dus — met een aanpassing met betrekking tot de deelneming van het Parlement — ook gelden voor de besluitvorming in lichamen die uit hoofde van artikel 310 EG, dus bij associatieakkoorden, zijn opgericht. In plaats van de in artikel 300, lid 3, EG voorgeschreven raadpleging van het Parlement wordt het Parlement hier overeenkomstig artikel 300, lid 2, derde alinea, slechts onverwijld en volledig op de hoogte gebracht. De beperking van het toepassingsgebied van de bepaling tot besluiten van associatieraden zou juist verklaard kunnen worden door de bijzondere plaats die besluiten van associatieraden in de rechtsorde van de Unie innemen, namelijk als bestanddeel van die rechtsorde.49.

Doel van de bepaling was daarmee — naast verduidelijking van de toepassing van de bepalingen over het sluiten van overeenkomsten — de totstandbrenging van een vereenvoudiging van de procedure50., een lex specialis ten opzichte van de procedure die normaal gesproken van toepassing is, voor het bepalen van standpunten die in associatieraden moeten worden ingenomen, dus in lichamen die worden opgericht uit hoofde van overeenkomsten waarbij de Unie per definitie (artikel 310 EG) partij is.

Het Verdrag van Nice handhaafde de formulering van de bepaling, maar hief de beperking op dat de bepaling alleen van toepassing is op lichamen die zijn opgericht uit hoofde van op basis van artikel 310 EG gesloten akkoorden. De tekst van het hier relevante deel van artikel 300, lid 2, tweede alinea, EG luidde nu algemeen: ‘die namens de Gemeenschap worden ingenomen in een lichaam dat is opgericht uit hoofde van een akkoord’. Hierdoor verloor de bepaling de beperking dat ze alleen van toepassing was op een specifieke of bijzondere soort akkoorden uit hoofde waarvan een lichaam wordt opgericht.51.

Met het Verdrag van Lissabon werden de regels voor het sluiten van overeenkomsten — en ook voor het vaststellen van een gemeenschappelijk standpunt — vastgelegd in artikel 218 VWEU. Dat ging gepaard met een aantal redactionele wijzigingen. Zo verviel de verwijzing naar ‘dezelfde procedures’ en de inleidende verwijzing naar een afwijking van lid 3. De verwijzingen werden vervangen door een beschrijving van de procedure. Voor het overige waren aan deze verdragswijziging echter geen belangrijke inhoudelijke veranderingen verbonden. De redactionele wijzigingen deden met name niets af aan de hoedanigheid van de bepaling als lex specialis, zoals al blijkt uit het feit dat ze deel bleef uitmaken van de regeling van de procedure van sluiting van overeenkomsten (artikel 218 VWEU).

Ik zal eerst nagaan of artikel 218, lid 9, VWEU ook kan worden toegepast bij de bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer de Unie zelf geen partij is bij de overeenkomst, maar alleen een aantal lidstaten.

Artikel 218, lid 9, VWEU luidt volledig: ‘De Raad stelt, op voorstel van de Commissie of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, een besluit vast tot schorsing van de toepassing van een overeenkomst en tot bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het akkoord.’

In één zin worden hiermee twee regelingen met elkaar verbonden die op het eerste gezicht uitgesproken verschillend zijn. Allereerst gaat de bepaling over het vaststellen van een besluit tot ‘schorsing van de toepassing van een overeenkomst’. Deze bepaling werd naar de algemeen heersende opvatting opgenomen als gevolg van het feit dat de door de Unie gesloten handels- en samenwerkingsovereenkomsten sinds de jaren negentig in toenemende mate mensenrechtenclausules bevatten die in het geval van mensenrechtenschendingen leiden tot opschorting of beëindiging van de overeenkomst.57. De bepaling schiep duidelijkheid met betrekking tot de hierbij toe te passen procedure en stelde de Unie in staat snel te handelen.58.

Vervolgens bevat de bepaling een rechtsgrondslag voor de vaststelling van standpunten in internationale organisaties. Deze is het voorwerp van de onderhavige zaak.

De vraag naar het belang van het criterium ‘met rechtsgevolgen’, de tweede vraag die de onderhavige zaak opwerpt, rijst tegen de achtergrond van twee bijzondere omstandigheden. Ten eerste bevatten de OIV-resoluties waarop het bestreden besluit betrekking had, aanbevelingen, die — wat niet ter discussie staat — in elk geval in de zin van het klassieke volkenrecht niet bindend zijn70., los van de vraag of resoluties van de OIV de Unie als niet-lid überhaupt zouden kunnen binden.71.

In de tweede plaats — en ook dat wordt niet betwist — bevat het afgeleide recht van de Unie sinds 2008 dynamische verwijzingen naar precies deze OIV-resoluties. Zo gaat de Commissie bij de goedkeuring van oenologische procedés uit van de door de OIV aanbevolen procedés (artikel 120 septies van de integrale-GMO-verordening). Daarnaast zijn de analysemethoden waarmee de samenstelling van de wijnbouwproducten wordt bepaald, en de voorschriften aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of deze producten behandelingen hebben ondergaan die strijdig zijn met de toegestane oenologische procedés, de analysemethoden en de voorschriften die door de OIV zijn aanbevolen en gepubliceerd (artikel 120 octies van de integrale-GMO-verordening), welke volgens artikel 15, lid 2, van verordening 606/2009 ook door de Commissie worden gepubliceerd. Ten derde zijn de door de OIV aanbevolen oenologische procedés ook direct van belang voor de invoer van wijn (artikel 158 bis, lid 2, van de integrale-GMO-verordening). Ten minste voor de twee laatstgenoemde gevallen geldt dat de resoluties van de OIV via de dynamische verwijzing in het Unierecht worden opgenomen in het afgeleide recht. De resoluties in kwestie betroffen ook volgens verzoekster methoden zoals bedoeld in de artikelen 120 septies, 120 octies en 158 bis, lid 2, van de integrale-GMO-verordening.

De Bondsrepubliek Duitsland en de interveniënten aan haar zijde staan op het standpunt dat alleen volkenrechtelijk verbindende besluiten van een internationale organisatie als handelingen ‘met rechtsgevolgen’ kunnen worden aangemerkt.

De Raad en de Commissie zijn daarentegen van oordeel dat ook besluiten van een internationale organisatie die via een dynamische verwijzing in het Unierecht zijn geïntegreerd, rechtsgevolgen in de zin van de bepaling hebben. Zij stellen voorts dat ook de zwakke volkenrechtelijke effecten van een niet-bindend besluit volstaan om te erkennen dat het besluit rechtsgevolgen heeft.

Hieronder zal ik de bewoordingen, de systematiek en de teleologie van de bepaling analyseren, teneinde vast te stellen wat met het begrip ‘met rechtsgevolgen’ wordt bedoeld.

In beginsel blijkt dus dat artikel 218, lid 9, VWEU, gelet op de bewoordingen, de systematiek, het doel en de strekking ervan, niet geschikt is voor toepassing op gevallen als het onderhavige. Met deze conclusie kan de analyse van het onderhavige geval echter niet worden afgesloten.

De Verdragen gaan van de premisse uit dat bevoegdheden van de Unie door instellingen van de Unie worden uitgeoefend.90. Wanneer een internationale organisatie actief wordt in de bevoegdheidssfeer van de Unie, lijkt de logica van het systeem in eerste instantie te gebieden dat de Unie als lid van de organisatie zelf actief wordt. In veel gevallen is de Unie echter geen lid van de organisatie.

In dit verband moeten mijns inziens voor de oplossing van de onderhavige zaak twee soorten situaties worden onderscheiden. Zo zijn er ten eerste situaties waarin de Unie om volkenrechtelijke redenen geen lid van een internationale organisatie kan worden. Een dergelijke situatie doet zich voor wanneer de internationale organisatie het lidmaatschap van supranationale organisaties niet toestaat dan wel wanneer het verzoek van de Unie om toe te treden tot de organisatie — om welke reden dan ook — werd afgewezen. In een dergelijk geval wordt volgens de rechtspraak van het Hof de externe bevoegdheid van de Unie uitgeoefend via de lidstaten, die gezamenlijk optreden in het belang van de Unie.91.

De situatie is anders wanneer het lidmaatschap van de betrokken internationale organisatie openstaat voor de Unie en een verzoek tot toetreding tot nu toe niet werd afgewezen. In een dergelijk geval vormt de toetreding van de Unie de natuurlijkste weg naar een doelmatige uitoefening van de bevoegdheden van de Unie.

De onderhavige zaak moet bij deze tweede categorie worden ingedeeld. De OIV staat in het verdrag van 3 april 2001 volgens artikel 8 uitdrukkelijk de toetreding toe van ‘internationale intergouvernementele organisatie[s]’ en daarmee ook van de Unie. De Commissie heeft dienovereenkomstig in 2008, met een beroep op de dynamische verwijzingen naar OIV-resoluties die kort daarvoor in het Unierecht waren opgenomen92., een aanbeveling gedaan om haar te machtigen onderhandelingen te voeren over toetreding, maar deze machtiging werd om redenen die met de Unie zelf te maken hadden — namelijk het ontbreken van de vereiste meerderheid in de Raad — niet verleend.

In deze omstandigheden zal ik hieronder mijn overwegingen aangaande de kwestie van de analoge toepassing van artikel 218, lid 9, VWEU beperken tot de tweede soort situaties. Ik zal dus buiten beschouwing laten in hoeverre een analogie met de bepaling gerechtvaardigd zou zijn bij overeenkomsten waarvan de inhoud binnen de bevoegdheidssfeer van de Unie valt, maar waarbij de Unie door de aard van de internationale overeenkomst ‘nog geen’ partij kan zijn.93.

Mijns inziens moet in dit verband analoge toepassing van de bepaling van de hand worden gewezen.

In de eerste plaats zou de door verweerster voorgestelde uitlegging van artikel 218, lid 9, VWEU nagenoeg een terugkeer betekenen naar artikel 116 EEG. Deze bepaling werd echter bewust afgeschaft en niet opnieuw ingevoerd — bovendien had zij betrekking op een totaal andere context. De kennelijke bedoeling van de opstellers van de Verdragen zou daarmee worden genegeerd.

In de tweede plaats zou een dergelijke analoge toepassing twee belangrijke ontwikkelingen in het recht negeren. Ten eerste valt het werkterrein van steeds meer internationale organisaties in de bevoegdheidssfeer van de Unie. Ten tweede, en belangrijker nog, werden en worden de volkenrechtelijke belemmeringen voor een lidmaatschap van de Unie van internationale organisaties in toenemende mate weggenomen. Uitgangspunt bij de uitoefening van exclusieve bevoegdheden van de Unie moet zijn dat de Unie toetreedt tot de internationale organisatie. Volgens de rechtspraak van het Hof zijn de instellingen van de Unie en de lidstaten op het terrein van de exclusieve bevoegdheden van de Unie verplicht alle juridische en politieke middelen aan te wenden teneinde de aansluiting van de Unie bij overeenkomsten te verzekeren.94. Zou men de opvatting van de Raad echter volgen, dan zou de Unie voortaan telkens zelf kunnen bepalen of zij wil toetreden tot een internationale organisatie dan wel of zij zonder toetreding standpunten op dezelfde wijze wil vaststellen als na toetreding het geval zou zijn. Wanneer men namelijk de opvatting van de Raad ten aanzien van de effecten van dynamische verwijzingen zou volgen, zou de Unie door het opnemen van een dergelijke verwijzing de toepassing van artikel 218, lid 9, VWEU zelf teweegbrengen en op die wijze kunnen afzien van toetreding tot de internationale organisatie.

Ten slotte zou de analoge toepassing van artikel 218, lid 9, VWEU in het onderhavige geval de bevoegdheden van het Europees Parlement omzeilen. Artikel 218 VWEU bepaalt in beginsel dat het Parlement bij het sluiten van een overeenkomst moet worden betrokken. Dit is zowel van toepassing bij toetreding van de Unie tot een internationale organisatie als, overeenkomstig het hierboven gestelde, bij de vaststelling van een besluit met rechtsgevolgen in internationale organisaties. In het kader van artikel 218, lid 9, VWEU is de rol van het Parlement echter beperkt tot de regel dat het onverwijld en ten volle wordt geïnformeerd. De uitbreiding van artikel 218, lid 9, VWEU tot overeenkomsten tussen de lidstaten perkt de rechten van het Parlement om deel te nemen aan de procedure aanzienlijk in. De keuze van de juiste rechtsgrondslag dient echter met name ook de bescherming van de prerogatieven van de betrokken gemeenschapsinstellingen.95.

Een zorgvuldige afweging van de argumenten die voor en tegen een analoge toepassing van artikel 218, lid 9, VWEU pleiten, biedt derhalve geen steun voor de analoge toepassing.

Artikel 218, lid 9, VWEU biedt bijgevolg geen geschikte rechtsgrondslag voor het besluit dat in deze zaak ter discussie staat. In het licht van mijn bovenstaande opmerkingen gaat het hierbij ook niet om een zuiver formeel gebrek.96. Het bestreden besluit moet nietig worden verklaard.

Gelet op mijn standpunt spreek ik mij niet uit over de door de interveniënten aangevoerde aanvullende grieven — ook niet over de ontvankelijkheid ervan —, waaronder met name de door Nederland bekritiseerde onvoldoende motivering van het bestreden besluit en de door Hongarije aangevoerde grief betreffende de ontbrekende betrokkenheid van het Parlement.

De Raad heeft in geval van nietigverklaring van het besluit verzocht om handhaving van de gevolgen ervan. Verzoekster heeft zich tegen dit verzoek verzet.

Volgens artikel 264 VWEU bepaalt het Hof, zo het dit nodig oordeelt, welke gevolgen van de vernietigde handeling als definitief moeten worden beschouwd.

Door middel van het bestreden besluit werd een standpunt van de Unie bepaald dat door de lidstaten van de Unie die lid zijn van de OIV moest worden of werd ingenomen. In dat opzicht lijkt de situatie op die waarin het Hof in de zaak CITES de gevolgen van het bestreden besluit heeft gehandhaafd.97.

Het onderhavige geval verschilt echter al in die zin van de zaak CITES dat verzoekster in de laatstgenoemde zaak tegen het verzoek tot handhaving geen verweer heeft gevoerd. In het onderhavige geval heeft verzoekster verweer gevoerd met het argument van mogelijke consequenties in het kader van niet-nakomingsprocedures.

Zoals de Slowaakse regering terecht heeft opgemerkt, is in het onderhavige geval niet in te zien wiens rechtszekerheid door de nietigverklaring in gevaar zou worden gebracht. De betrokken OIV-resoluties werden aangenomen en de werking ervan wordt door het wegvallen van het besluit niet aangetast. Mijns inziens moet derhalve het subsidiaire verzoek niet worden toegewezen.

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien in de door mij voorgestelde oplossing verzoekster in het gelijk wordt gesteld, dient de Raad te worden verwezen in de kosten, zoals zij heeft gevorderd. De interveniënten dragen overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten.