Rb. Breda, 03-06-2009, nr. 09/1699, 09/849, 09/1700, 09/847, 09/1701 en 09/844

Verzoekers hebben op 17 februari 2009 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder 1 van 6 januari 2009 met kenmerk CB08/091 (bestreden besluit I), verzonden 14 januari 2009, inzake het opleggen van een last onder dwangsom (09 / 949 GEMWT). Tevens hebben zij op 8 april 2009 verzocht een voorlopige voorziening te treffen (09 / 1699 GEMWET VV)

Tevens hebben verzoekers op 17 februari 2009 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder 1 van 6 januari 2009 met kenmerk CB08/059-067 (bestreden besluit II), verzonden 14 januari 2009, inzake de weigering om bouwvergunning te verlenen voor twee afmeerpalen (09 / 844 WRO). Tevens hebben zij op 8 april 2009 verzocht een voorlopige voorziening te treffen (09 / 1701 WRO VV).

Verder is namens verzoekers op 17 februari 2009 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder 2 van 18 december 2008 (bestreden besluit III), verzonden 14 januari 2009, inzake de weigering om vrijstelling te verlenen (09 / 847 WRO). Tevens hebben zij op 8 april 2009 verzocht een voorlopige voorziening te treffen (09 / 1700 WRO VV).

Op 28 maart 2009 hebben verzoekers ter zake voormelde beroepen nadere gronden aangevoerd.

De verzoeken zijn gevoegd behandeld ter zitting van 19 mei 2009, waarbij aanwezig waren verzoekers en hun gemachtigde en namens verweerder [woordvoerders verweerder].

Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Verzoekers zijn de permanente bewoners van een woonboot die vanaf december 2006 in een gedeelte van het [naam locatie], plaatselijk bekend als [naam locatie] ligt aangemeerd ter hoogte van het perceel [adres], kadastraal bekend gemeente [kadastraal nummer].

Op 14 september 2006 heeft [inwoner] te [naam gemeente] gemeld dat ter hoogte van voormeld perceel twee sputpalen zijn geplaatst ten behoeve van een woonark. Op 12 februari 2007 is namens [inwoner] door diens gemachtigde een verzoek tot handhaving gedaan.

Namens verweerder 1 is op 14 december 2006 een onderzoek ingesteld. Op grond van de onderzoeksresultaten heeft verweerder geconcludeerd dat verzoekers voormelde woonark en sputpalen in strijd met artikel 40 van de Woningwet (Wonw) hebben gebouwd. Bij brief van 21 februari 2007 is verzoekers namens verweerder 1 dringend verzocht een bouwvergunning voor het aanleggen van een woonark in te dienen. Op 21 februari 2007 hebben verzoekers een ‘aanvraagformulier bouwvergunning’ ingediend ten behoeve van twee steiger(afmeer)palen. Blijkens de toelichting gaat het om twee stalen buispalen met een doorsnede van 40 centimeter ten behoeve van het afmeren van een woonboot.

Tijdens de uitgevoerde controles is geconstateerd dat tevens sprake is van de illegale bouw dan wel aanleg van een loopbrug, pergola, looppad en parkeerplaats en illegale opslag van hout en diverse andere materialen.

Verweerder 1 heeft de bouwvergunningaanvraag aangemerkt als een impliciet verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan en ter besluitvorming aan verweerder 2 voorgelegd.

Op 6 maart 2008, verzonden 5 juni 2008, heeft verweerder 2 geweigerd de (impliciet) gevraagde vrijstelling te verlenen (primair besluit 3).

Op 15 juli 2008, is hiertegen namens verzoekers bezwaar gemaakt.

Op 27 mei 2008 (primair besluit 2), verzonden 5 juni 2008, heeft verweerder 1, onder verwijzing naar de Wonw en de door verweerder 2 geweigerde vrijstelling, geweigerd de bouwvergunning te verlenen.

Op 15 juli 2008 is hiertegen namens verzoekers bezwaar gemaakt.

Op 15 september 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden met betrekking tot de ingediende bezwaarschriften tegen de geweigerde vrijstelling en bouwvergunning.

Bij het bestreden besluit II heeft verweerder 1 de bezwaren van verzoekers tegen de geweigerde bouwvergunning ongegrond verklaard.

Bij het bestreden besluit III heeft verweerder 2 de bezwaren van eisers tegen de geweigerde vrijstelling ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.

Op 5 juni 2008 heeft verweerder 1 zijn voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt.

Namens verzoekers is op 11 juli 2008 hiertegen een zienswijze ingebracht.

Op 26 augustus 2008 heeft verweerder 1 wegens strijd met de Wonw en bestemmingsplanbepalingen verzoekers een last onder dwangsom opgelegd (primair besluit 1).

De dwangsommen zijn als volgt samengesteld:

Verzoekers hebben, samengevat, het volgende aangevoerd.

Met betrekking tot de geweigerde bouwvergunning en vrijstelling:

Verzoekers hebben de ligplaats te goeder trouw ingenomen. Zij beschikken over een huurovereenkomst en een keurontheffing van het Waterschap voor de betreffende locatie. Zij komen in aanmerking voor een persoonsgebonden overgangsrecht als opgenomen in artikel 3.6 van de Structuurschets die op 8 november 2007 door de Raad is vastgesteld.

Een woonboot is geen bouwwerk dat valt onder de vergunningsplicht van de Wonw.

Verweerder 2 mocht bij het bestreden besluit de grondslag van de weigering niet wijzigen van artikel 19, eerste lid, van de WRO in artikel 19, vierde lid, van de WRO.

In het raadsvoorstel van 11 september 2007 zijn vier voorwaarden benoemd om in aanmerking te komen voor een ligplaats: vrijstelling van het bestemmingsplan, reguliere bouwvergunning, keurontheffing en pachtcontract. Nu eisers aan laatstgenoemde twee voorwaarden voldoen, mochten zij er gerechtvaardigd op vertrouwen dat zij ook een bouwvergunning en/of vrijstelling van het bestemmingsplan zouden krijgen. Alleen ten aanzien van verzoekers afwijken van deze regels leidt tot willekeur.

Met betrekking tot de last onder dwangsom:

Er is concreet zicht op legalisatie, omdat verzoekers in aanmerking komen voor het persoonsgebonden overgangsrecht. Daarnaast handelt verweerder 1 willekeurig bij de handhaving. Ter zake diverse palen die zonder vergunning zijn geslagen in de nabijheid van de woonboot van verzoekers wordt niet handhavend opgetreden.

Er is sprake van strijd met een goede procesorde omdat - volgens verzoekers - na de hoorzitting door de bezwaarschriftencommissie nadere informatie is ontvangen en gebruikt in het advies, waarvan verzoekers niet op de hoogte waren en waardoor zij zijn benadeeld.

De hoogte van de dwangsom is te hoog in verhouding tot het geschonden belang. Er is sprake van een strafoplegging. Het belang van verzoekers als bezitters en bewoners van de woonboot is niet meegewogen. Er is sprake van spoedeisend belang, omdat het vinden van een andere ligplaats voor onderhavige woonboot veel tijd kost.

Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht de bestreden besluiten te schorsen en zo mogelijk te vernietigen.

Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom zal, op grond van artikel 8:86 van de Awb, tevens onmiddellijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaken.

Artikel 40, eerste lid, van de Wonw bepaalt dat het verboden is:

De voorzieningenrechter ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of sprake is van een spoedeisend belang zoals bedoeld in artikel 8:81 Awb en overweegt hiertoe als volgt.

In december 2006 hebben verzoekers hun woonboot afgemeerd op onderhavige locatie. Reeds vanaf - in elk geval - februari 2007 hebben verweerders verzoekers erop gewezen dat de woonboot, de meerpalen, de loopplank en de op de wal aangebrachte voorzieningen in strijd met de Wonw en/of het bestemmingsplan zijn aangebracht. Bij het bestreden besluit I, verzonden op 14 januari 2009, is verzoekers een verlengde begunstigingstermijn tot

Ter zake de bodemprocedures overweegt de voorzieningenrechter het volgende.

Met betrekking tot de geweigerde bouwvergunning (09 / 844 WRO)

Vast staat dat de palen waarvoor bouwvergunning is aangevraagd geen aan de boot bevestigde sputpalen zijn, maar in de grond geheide (af)meerpalen. De palen hebben geen constructieve betekenis voor de woonboot. Het vorenstaande brengt met zich mee dat (af)meerpalen en woonboot geen constructieve eenheid vormen en de bouwvergunningplicht van boot en palen afzonderlijk beoordeeld dient te worden.

Volgens vaste rechtspraak is de Wonw niet van toepassing op - permanent bewoonde - woonschepen. Onderhavige woonboot is derhalve niet bouwvergunningplichtig. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband onder meer naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2006, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AY3703.

Ter zake de bouwvergunningplicht van de meerpalen stelt de voorzieningenrechter voorop dat als vergunningplichtig bouwwerk wordt aangemerkt: iedere constructie van enige omvang die op de plaats van bestemming direct of indirect met de grond is verbonden of daarin steunt vindt. Gelet op deze omschrijving en onder meer de uitspraak van de ABRvS van 10 september 2000, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AJ3370, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de (af)meerpalen niet zijn aan te merken als bouwvergunningplichtige bouwwerken. Dit betekent dat verweerder 1 de bouwvergunningaanvraag terecht heeft geweigerd, zij het op andere gronden. Mede in het licht van het door verweerder 1 gestelde ter zitting dat de palen niet bouwvergunningplichtig zijn indien zij afzonderlijk van de boot beoordeeld moeten worden, zal de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond verklaren.

Met betrekking tot de geweigerde vrijstelling (09 / 847 WRO)

De bevoegdheid tot het verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO wordt aangemerkt als een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid door de rechter slechts kan worden aangetast, indien zou moeten worden geoordeeld dat het bestuursorgaan (hier: verweerder 2) bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen, dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

Het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 1983” is in werking getreden in 1985 en is derhalve ouder dan 20 jaar. In casu kan dan ook slechts een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) worden verleend, indien verweerder 2 overgaat tot het nemen van een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 19, vierde lid, van de WRO.

Vooropgesteld wordt dat verweerder 2 bij de beslissing om al dan niet een voorbereidingsbesluit te nemen een grote mate van beleidsvrijheid heeft. Dat besluit is immers in belangrijke mate afhankelijk van de inzichten die bij hem bestaan over de wenselijke planologische ontwikkelingen. Ook een dergelijk besluit dient de rechter derhalve terughoudend te toetsen.

Verweerder 2 heeft besloten geen voorbereidingsbesluit te willen nemen, dit met het oog op de toekomstige planologische ontwikkelingen ter plaatse. Verweerder 2 stelt zich onder meer op het standpunt dat de natuur- en extensieve recreatiefuncties die het in ontwikkeling zijnde provinciale inpassingsplan [naam inpassingsplan] toekent aan [naam locatie] niet verenigbaar is met het gebruik van [naam locatie] als woonschepenhaven. Op 8 november 2007 heeft verweerder 2 ingestemd met de structuurschets [naam inpassingsplan], waarin onder meer voormelde ruimtelijke uitgangspunten zijn opgenomen.

Op basis van de door verweerder gegeven argumenten acht de voorzieningenrechter de weigering van de vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO en de weigering een voorbereidingsbesluit ex artikel 19, vierde lid, van de WRO te nemen niet onredelijk. De voorzieningenrechter zal het tegen het bestreden besluit III gerichte beroep ongegrond verklaren.

Met betrekking tot de last onder dwangsom (09 / 949 GEMWT)

De voorzieningenrechter ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of er op onderhavig perceel één of meer wettelijke voorschriften zijn overtreden hetgeen verweerder 1 bevoegd maakt om handhavend op te treden.

Anders dan verweerders is de voorzieningenrechter, zoals hiervoor onder 2.6.1 overwogen, van oordeel dat het woonschip van verzoekers niet kan worden aangemerkt als bouwwerk in de zin van de Wonw, zodat verzoekers door het zonder vergunning aanmeren van hun woonboot niet de Wonw overtreden. De door of in opdracht van verzoekers aangebrachte meerpalen zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen constructie en kunnen derhalve niet als bouwwerk worden aangemerkt, zodat het zonder vergunning plaatsen van deze palen eveneens geen strijd met de Wonw oplevert.

Het aanmeren van de woonboot en plaatsen van de (af)meerpalen leveren naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel strijd op met de planvoorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De voorzieningenrechter overweegt daarover het volgende.

Het perceel ligt in het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 1983” (hierna: bestemmingsplan) en heeft daarin deels de bestemming ‘water’ en deels de bestemming ‘waterstaatkundige doeleinden met natuurwetenschappelijke waarden’.

Op grond van artikel 18 lid A van de planbepalingen zijn de tot ‘water’ aangewezen gronden bestemd voor de waterhuishouding en het verkeer te water. Op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van waterstaatkundige aard worden gebouwd, zoals bruggen, oeverbeschoeiingen en duikers.

Ingevolge artikel 18 lid B sub 1 van de planbepalingen is het verboden de tot ‘water’ bestemde gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming. Tot een met de bestemming strijdig gebruik van de grond wordt in ieder geval gerekend het gebruik als staan- of ligplaats van onderkomens.

Op grond van artikel 5 van de planbepalingen zijn de gronden die bestemd zijn tot ‘waterstaatkundige doeleinden met natuurwetenschappelijke waarden’ bestemd voor:

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Anders dan verzoekers is de voorzieningenrechter van oordeel dat legalisatie van het illegaal gebruik en de illegale bouwwerken middels het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in de WRO geen reële optie is. De voorzieningenrechter verwijst daartoe naar hetgeen hiervoor onder 2.6.2 ter zake de geweigerde vrijstelling is overwogen.

Verzoekers hebben zich, onder verwijzing naar het thans aanhangige ontwerp-inpassingsplan, op het standpunt gesteld dat concreet zicht op legalisatie bestaat vanwege in voormeld ontwerpplan op te nemen overgangsrecht. Niet in geschil is dat in voormeld ontwerp-inpassingsplan geen op verzoekers toepasselijk overgangsrecht is opgenomen, zodat alleen al om die reden geen concreet zicht op legalisering bestaat.

Ter zake de pergola en loopbrug overweegt de voorzieningenrechter dat door verzoekers geen bouwaanvraag is ingediend teneinde de door hen zonder bouwvergunning gerealiseerde voorzieningen te legaliseren. Bovendien kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor het gebouwde niet alsnog bouwvergunning worden verleend nu verweerder 2 in redelijkheid kon besluiten geen vrijstelling van het bestemmingsplan te willen verlenen.

Over de door verzoekers opgeworpen grond dat verweerder 2 bij het bestreden besluit III de weigeringsgrond niet mocht aanpassen, merkt de voorzieningenrechter op dat geen rechtsregel zich op voorhand verzet tegen het wijzigen of aanvullen van de wettelijke grondslag bij de op bezwaar te nemen beslissing.

Verder hebben verweerders uiteengezet wat de relevante verschillen zijn tussen de situatie van verzoekers en de heer [inwoner] en tussen de situatie van verzoekers en de situatie van de bewoners van de tweede, reeds lange tijd in [naam locatie] gelegen, woonboot. Op grond van die uiteenzetting kan niet staande worden gehouden dat verweerder wat dit betreft gelijke gevallen ongelijk behandelt.

De door verzoekers aangevoerde grond ter zake na de hoorzitting ontvangen en gebruikte informatie wordt door de voorzieningenrechter verworpen, nu een feitelijke onderbouwing ontbreekt en van nadeel voor verzoekers niet is gebleken.

Van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder 1 had moeten afzien van handhavend optreden is de voorzieningenrechter evenmin gebleken. Dat verzoekers vooruitlopend op de besluitvorming kosten hebben gemaakt dient voor hun rekening en risico te blijven. De stelling van verzoekers dat zij te goeder trouw hebben gehandeld laat onverlet dat sprake is van strijdigheid met de geldende bestemmingen ter plaatse, die ook bij verzoekers bekend had kunnen zijn. Bij twijfel over de planologische toelaatbaarheid van de ligplaats hadden verzoekers daar naar moeten informeren. Verweerders hebben deze omstandigheden niet doorslaggevend hoeven achten.

De voorzieningenrechter acht in de onderhavige situatie de opgelegde dwangsommen, ook in onderlinge samenhang bezien, niet onevenredig in relatie tot de daarmee te behalen doelen.

Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de beroepen van verzoekers ongegrond dienen te worden verklaard en de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. De verzoeken tot het treffen van voorlopige voorzieningen worden afgewezen. Gelet op dit oordeel is er geen grond voor een proceskostenveroordeling.

De voorzieningenrechter:

verklaart de beroepen ongegrond;

wijst de verzoeken om voorlopige voorzieningen af.

Aldus gedaan door mr. T. Peters, rechter, en door deze en mr. J.C.A.M. Los-Fijneman, griffier, ondertekend.

de griffier, de rechter,

Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009.

Tegen deze uitspraak, voorzover daarbij op de beroepen is beslist, kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.

Tegen de uitspraak inzake de voorlopige voorzieningen staat geen hoger beroep open.

Afschrift verzonden op: 5 juni 2009