Rb. Groningen, 27-07-2005, nr. AWB 04/842 WAO HOB

Het geschil is behandeld op de zitting van 5 juli 2005.

Eiseres is aldaar met bericht van verhindering niet verschenen.

Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door W.R. Bos, beambte bezwaar & beroep bij de Groningse vestiging van het UWV.

Het wettelijk kader

Ingevolge artikel 34a, eerste lid, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (verder: WAO) gaat de aanvraag voor de toekenning van de uitkering vergezeld van een reïntegratieverslag als bedoeld in artikel 71a. (...) Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen beoordeelt of de werkgever en de werknemer (...) in redelijkheid hebben kunnen komen tot de reïntegratie-inspanningen, die zijn verricht.

Ingevolge artikel 71a, negende lid, van de WAO stelt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 34, derde lid, en de beoordeling als bedoeld in artikel 34a blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond zijn verplichtingen op grond van het eerste, tweede, derde, vierde of vijfde lid dan wel de krachtens het zevende lid gestelde regels niet of niet volledig nakomt of onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht, een tijdvak vast, gedurende welke de werknemer jegens die werkgever recht op loon heeft op grond van artikel 629 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek dan wel aanspraak op bezoldiging op grond van artikel XV, tweede lid, van de Wet terugdringing ziekteverzuim.

Dit tijdvak is ten hoogste 52 weken en wordt afgestemd op de aard en ernst van het verzuim, alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft, gelet op artikel 71a, tweede en zevende lid, van de WAO de Regeling procesgang eerste ziektejaar vastgesteld (besluit van 25 maart 2002, Stcrt. 2002, 60).

Het UWV heeft gelet op voornoemde regeling, alsmede (onder meer) de artikelen 34a, eerste lid en 71a van de WAO vastgesteld de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236) en de Beleidsregels verlenging loondoorbetaling poortwachter (besluit van 12 maart 2003, Stcrt. 2003, 54, verder: de beleidsregels).

Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de beleidsregels beoordeelt het UWV, indien de werknemer geen arbeid verricht, (...), aan de hand van de Regeling procesgang eerste ziektejaar en de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter of de werkgever vanaf het ontstaan van de ongeschiktheid tot werken van de werknemer steeds zo tijdig mogelijk die maatregelen heeft getroffen en voorschriften heeft gegeven die redelijkerwijs nodig waren om de werknemer in staat te stellen de bedongen of andere passende arbeid te gaan verrichten.

Ingevolge artikel 3, derde lid, van de beleidsregels is de werkgever in verzuim voor zover hij heeft nagelaten zo tijdig mogelijk de in het tweede lid bedoelde maatregelen te treffen en voorschriften te geven, en hij daarvoor geen deugdelijke grond kan aanvoeren.

Ingevolge artikel 4, eerste lid van de beleidsregels wordt het verzuim van de werkgever, in volgorde van toenemende ernst, aangemerkt als beperkte, ernstige, grove of uiterste nalatigheid.

Ingevolge artikel 4, derde lid van de beleidsregels wordt het verzuim onder meer aangemerkt als ernstige nalatigheid indien de werkgever:

(...)

De feiten en de standpunten van partijen

[werknemer], wonende te […] (verder: werknemer), was werkzaam als logistiek medewerker gedurende 32 uren in de week in dienst van eiseres toen hij op 31 mei 2002 uitviel met RSI-klachten.

In verband hiermee heeft werknemer een aanvraagformulier WAO-uitkering aan verweerder gezonden. Bij dit formulier heeft hij een reïntegratieverslag (als bedoeld in artikel 71a, derde lid, WAO), gedateerd 24 februari 2003, meegezonden.

Uit dit reïntegratieverslag blijkt dat de door de werkgever ingeschakelde Arbo-dienst in zijn eerste probleemanalyse heeft aangegeven dat werknemer op termijn benutbare mogelijkheden heeft om weer te gaan werken. Tevens blijkt uit het verslag dat een plan van aanpak is opgesteld welke is gericht op werkhervatting in de eigen functie. Verder wordt in het verslag aangegeven dat werknemer inmiddels weer 12 uren per week in de eigen functie werkzaam is. In de actuele probleemanalyse, behorende bij het reïntegratieverslag, heeft de Arbo-dienst aangegeven dat de reïntegratie traag verloopt en dat werknemer, indien rekening wordt gehouden met zijn beperkingen, deels moet kunnen hervatten in zijn eigen werk.

Werknemer heeft zelf aangegeven dat de reïntegratie traag is verlopen vanwege de matige verhouding met eiseres en vanwege het moeizame contact met de Arbo-dienst (steeds wisselende contactpersonen).

Op verzoek van verweerder heeft eiseres nog enige nader stukken ingezonden. Uit die stukken blijkt van een nadere invulling van het plan van aanpak. Eiseres heeft met werknemer een inventarisatie gemaakt van de in het eigen werk van werknemer optredende belemmeringen en heeft vervolgens aanpassingen verricht in de werkomgeving van werknemer. Ook is werknemer gedurende drie weken ingewerkt in ander werk aan de informatiebalie/telefooncentrale, hetgeen niet heeft geleid tot een hervatting in die werkzaamheden, aangezien eiseres werknemer niet geschikt achtte voor deze functie.

In zijn rapport van 25 april 2003 heeft een aan verweerders uitvoeringsinstelling verbonden arbeidsdeskundige gesteld dat eiseres onvoldoende reïntegratiebevorderende activiteiten heeft ondernomen en daarvoor geen deugdelijke motivering heeft gegeven.

De arbeidsdeskundige heeft gesteld dat:

De overwegingen van de rechtbank

Gesteld voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit overweegt de rechtbank het volgende.

De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat het bestreden besluit, gelet op het door verweerder in beroep verwoorde standpunt, een voldoende motivering ontbeert.

De in het bestreden besluit opgenomen overweging ten aanzien van het karakter van de loonsanctie, waaruit kan worden afgeleid dat verweerder van mening is dat de loonsanctie een punitief karakter heeft, strookt niet met het door verweerder in het verweerschrift en ter zitting verwoorde standpunt, waarbij verweerder heeft aangegeven van mening te zijn dat de loonsanctie een (zuiver) reparatoir karakter heeft. Verweerders vertegenwoordiger heeft dit desgevraagd ter zitting ook bevestigd.

Voorts is de rechtbank van oordeel dat in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd. Verweerder is in het bestreden besluit in feite alleen ingegaan op de vraag of hij met het opleggen van de loonsanctie binnen het wettelijk kader van artikel 71a, lid 9, van de WAO is gebleven en op de vraag of de beslissing in strijd is met het bepaalde in artikel 6 van het EVRM.

Aan hetgeen eiseres overigens in bezwaar heeft aangevoerd heeft verweerder geen overwegingen gewijd. Verweerder heeft dit in het verweerschrift ook met zoveel woorden erkend. Reeds om die reden ziet de rechtbank aanleiding het bestreden besluit te vernietigen en een proceskostenveroordeling, zoals hierna nader verwoord, uit te spreken.

De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Daartoe overweegt zij het volgende.

De in geding zijnde loonsanctie is opgelegd op voet van het bepaalde in het negende lid van artikel 71a van de WAO. Deze bepaling is ingevoerd bij de Wet verbetering poortwachter (wet van 29 november 2001, Stb. 2001, 628), met onder meer als achterliggende gedachte dat de WAO eerst toepassing vindt op het moment waarop blijkt dat een zieke werknemer niet (volledig) bij zijn eigen of een andere werkgever kan reïntegreren.

Zoals blijkend uit de wetsgeschiedenis van de Wet verbetering poortwachter ligt de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie in beginsel bij de werkgever en de werknemer en is daarbij door de wetgever aan verweerder een toezichthoudende taak toegedacht, ter voorkoming van het onnodig in aanmerking brengen van mensen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering.

Dit impliceert dat verweerder aan het einde van het eerste ziektejaar een oordeel zal moeten vellen over de reïntegratie-inspanningen van werkgever en werknemer. Eén en ander is vorm gegeven zoals hiervoor onder het wettelijk kader is weergegeven.

De rechtbank is van oordeel dat de wetgever met het bepaalde in het negende lid van artikel 71a van de WAO heeft beoogd een loonsanctie met een reparatoir karakter in het leven te roepen. Uit de tekst van deze bepaling, de wetsgeschiedenis, maar ook het met de Wet verbetering poortwachter gestelde doel, volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de loonsanctie ertoe dient nagelaten reïntegratie-inspanningen van de werkgever, zo veel als mogelijk, alsnog te laten verrichten. Met het opleggen van een loonsanctie wordt beoogd de bestaande overtreding op te heffen. Niet wordt beoogd voor een dergelijk verzuim de werkgever leed toe te voegen met als doel een overtreding te vergelden.

Deze doelstelling kan naar het oordeel van de rechtbank tevens worden afgeleid uit de verdere wetsgeschiedenis, meer in het bijzonder het amendement Smit c.s. (TK 2000-2001, 27 678, nr. 16).

Met de aanvaarding van dit amendement is, zo blijkt uit de Memorie van Antwoord in de Eerste Kamer, in het negende lid van artikel 71a WAO de laatste zin als volgt komen te luiden: ‘Dit tijdvak is ten hoogste 52 weken en wordt afgestemd op de aard en ernst van het verzuim, alsmede op de periode die nodig wordt geacht om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te leveren.’ Deze laatste toevoeging geeft aan dat er een relatie moet zijn tussen de lengte van de verlenging van de loondoorbetalingsverplichting en de periode die nodig is om alsnog voldoende reïntegratie-inspanningen te verrichten. Indien duidelijk is dat reïntegratie-inspanningen zinloos zijn, zal verlenging van de loondoorbetalingsverplichting dan ook niet in de rede liggen.

Het vorenstaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het hanteren van een minimale termijn (van vier maanden) voor de loonsanctie, zoals neergelegd in het tweede lid van artikel 5 van de beleidsregels, zich niet verhoudt met de op voet van het bepaalde in het negende lid van artikel 71a van de WAO vereiste relatie tussen de lengte van de loonsanctie en de benodigde herstelperiode.

Het is, zo overweegt de rechtbank, immers denkbaar dat een overtreding binnen de termijn van vier maanden wordt hersteld.

Verweerder heeft in dit verband aangevoerd het redelijk te achten de voor een WAO-beoordeling geldende beslistermijn van 13 weken te betrekken in de periode die nodig wordt geacht om de rechtmatige toestand te herstellen. Om die reden is, zo stelt verweerder, een sanctieperiode van vier maanden niet onevenredig.

Dit betoog van verweerder treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel, nu de lengte van de aanvraagtermijn waarmee rekening moet worden gehouden niet vast staat, deze kan op grond van het vierde lid van artikel 34a van de WAO zowel dertien weken als ‘zo spoedig mogelijk’ bedragen, terwijl het voorts denkbaar is dat een verzuim zodanig snel wordt hersteld, dat een loonsanctie van vier maanden, ook wanneer rekening wordt gehouden met een aanvraagtermijn van 13 weken, te lang is.

Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval onvoldoende gemotiveerd waarom een loonsanctie van vier maanden diende te worden opgelegd.

Het bestreden besluit voldoet op dit punt niet aan het vereiste van een draagkrachtige motivering en komt ook om die reden voor vernietiging in aanmerking. Mitsdien bestaat er geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

Met de vaststelling dat de loonsanctie een reparatoir karakter heeft/behoort te hebben, wil de rechtbank niet voorbij gaan aan het gegeven dat, naar haar oordeel, (het systeem van) de loonsanctie, maar meer nog de door verweerder daaraan gegeven uitwerking, elementen in zich bergt die in zekere zin afbreuk doen aan dit reparatoire karakter.

In het licht hiervan wijst de rechtbank op de door verweerder in het tweede lid van artikel 5 van de beleidsregels neergelegde minimale sanctie van vier maanden.

Zoals hiervoor reeds is overwogen strijdt een dergelijke (standaard)sanctie met het bepaalde in, de laatste zin van, het negende lid van artikel 71a van de WAO, nu met het opleggen van een dergelijke sanctie de verwachte herstelperiode kan worden overschreden. Daarin ligt echter naar het oordeel van de rechtbank tevens een element besloten waarmee afbreuk wordt gedaan aan het reparatoire karakter van de loonsanctie.

Hetzelfde heeft naar het oordeel van de rechtbank te gelden voor het gegeven dat de loondoorbetalingsperiode in hele maanden wordt berekend. Ook daarmee kan in voorkomende gevallen de verwachte herstelperiode worden overschreden.

De afbreuk aan het reparatoire karakter van de loonsanctie wordt naar het oordeel van de rechtbank nog versterkt door het ontbreken van definities van essentiële begrippen in artikel 71a van de WAO.

Zo geeft de wetgever -onder meer- geen invulling aan de begrippen ‘reïntegratie-inspanning’ en ‘onvoldoende’. Daar waar met de loonsanctie het repareren van een overtreding wordt beoogd, acht de rechtbank het van belang dat een werkgever in het kader daarvan weet wat hij of zij behoort te doen, teneinde de geconstateerde overtreding ongedaan te maken.

Dat verweerder in de beleidsregels een nadere invulling heeft gegeven aan het begrip ‘reïntegratie-inspanning’ acht de rechtbank in dit opzicht onvoldoende. Het is naar het oordeel van de rechtbank aan de wetgever om in deze lacune te voorzien, waarbij dan tevens de mogelijkheid bestaat om, indachtig het beoogde karakter van de loonsanctie, de daaraan derogerende elementen uit te bannen.

Voor zover verweerder het bestreden besluit mede heeft doen stoelen op het verwijt dat eiseres ten onrechte zou hebben nagelaten de reïntegratie van werknemer bij een andere werkgever (tweede spoor) te bevorderen overweegt de rechtbank het volgende.

Gelet op het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat verweerder dit standpunt -samengevat weergegeven- baseert op het feit dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de haar op grond van artikel 7.10, lid 2 juncto lid 3 van de Regeling SUWI (regeling van 21 december 2001, Stcrt. 2002, 2) geboden mogelijkheid om de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie in het tweede spoor over te dragen aan het UWV.

In de optiek van verweerder is eiseres om die reden verantwoordelijk gebleven voor de reïntegratie van werknemer, ook in het tweede spoor.

De rechtbank volgt verweerder niet in dit betoog. Artikel 7.10 van de Regeling SUWI bevat een overgangsbepaling met betrekking tot de reïntegratieverantwoordelijkheid van de werkgever in het tweede spoor.

Ingevolge het tweede lid van deze bepaling is een werkgever, wanneer vaststaat dat in het bedrijf van de werkgever geen passende arbeid voorhanden is, niet verplicht tot het bevorderen van de inschakeling van een werknemer in de arbeid in het bedrijf van een andere werkgever, indien de eerste dag van ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid wegens ziekte van een werknemer is gelegen voor 1 januari 2003.

De verantwoordelijkheid voor reïntegratie in het bedrijf van een andere werkgever van werknemers die voor 1 januari 2003 ziek zijn geworden rust op grond van dit artikellid bij het UWV. Dat verweerder uit de tekst van het derde lid van artikel 7.10 van de Regeling SUWI en de toelichting daarop meent te mogen afleiden dat de werkgever bij een eventuele overdracht van de verantwoordelijkheid voor reïntegratie bij een andere werkgever actie moet hebben ondernomen in de zin van de verstrekking van een reïntegratieverslag aan hem doet daaraan naar het oordeel van de rechtbank niet af.

Het enkele feit dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie in het tweede spoor over te dragen aan verweerder, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat op basis daarvan geconcludeerd kan worden dat eiseres de verplichting had om de reïntegratie van werknemer bij een andere werkgever te bevorderen, nu werknemer op 31 mei 2002, derhalve (ruim) voor 1 januari 2003, is uitgevallen voor zijn werk als logistiek medewerker.

Voor zover eiseres protesteert tegen het feit dat in de bezwaarfase geen verzekeringsgeneeskundige beoordeling heeft plaatsgevonden, overweegt de rechtbank dat dit betoog voorbij gaat aan het gegeven dat de arbeidsdeskundige en de bezwaararbeidsdeskundige zich bij hun oordeel dat werknemer in staat moet worden geacht om meer uren te werken dan hij thans feitelijk doet hebben gebaseerd op verklaringen van eiseres en werknemer.

Dit standpunt is daarmee naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd en behoeft geen nadere onderbouwing door het laten verrichten van een verzekeringsgeneeskundige beoordeling.

De rechtbank is verder van oordeel dat het argument van eiseres, daar waar zij stelt dat het bestreden besluit als onrechtmatig is te beschouwen, als zijnde onvoldoende onderbouwd, geen doel treft. De algemene verwijzing in het beroepschrift naar een wetenschappelijk artikel van prof. F.M. Noordam in het oktobernummer 2003 van SMA acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Het is aan eiseres om voldoende duidelijk te maken welke gronden zij aan dit artikel wenst te ontlenen en eventuele verwijzingen naar dit artikel dient zij voldoende specifiek te maken.

Hoewel de rechtbank met hetgeen hiervoor is overwogen zou kunnen volstaan, ziet de rechtbank, mede gelet op het door verweerder opnieuw te nemen besluit op de bezwaren van eiseres, aanleiding de stelling van verweerder, dat eiseres onvoldoende reïntegratie-inspanningen aan de dag heeft gelegd, op juistheid te onderzoeken.

In het licht daarvan stelt de rechtbank vast dat duidelijk is dat de eerste probleemanalyse te laat is opgesteld, terwijl daarvoor door eiseres geen, dan wel geen afdoende verklaring is gegeven. Het feit dat het te late indienen van de eerste probleemanalyse mogelijkerwijs moet worden toegeschreven aan de Arbo-dienst van eiseres acht de rechtbank onvoldoende, nu enig verzuim van de -door haar gecontracteerde- Arbo-dienst in de risicosfeer van eiseres ligt.

Voorts stelt de rechtbank vast dat de werkhervatting van werknemer is gestopt bij 12 uren per week. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden waarom de werkhervatting op dat punt is gestopt en niet verder is uitgebreid naar 15 uren per week. Hierbij tekent de rechtbank aan dat werknemer in zijn gesprek met de arbeidsdeskundige ook heeft aangegeven dat zijn beperkingen niet zozeer liggen in het aantal dagen per week, maar in het aantal uren per dag.

Gelet op het vorenstaande en mede in aanmerking nemende het langdurige dienstverband van werknemer is de rechtbank van oordeel dat van eiseres in de gegeven omstandigheden meer had mogen worden verwacht. Zo had eiseres een verdere reïntegratie kunnen bewerkstelligen. Zij had deze daarnaast eerder ter hand kunnen nemen.

Alles overziende komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep gegrond dient te worden verklaard.

Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder dient opnieuw op de bezwaren van eiseres te beslissen. Daarbij zal verweerder tevens dienen in te gaan op het namens eiseres gedane verzoek om schadevergoeding.

De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.

Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten begroot op € 483,- waarbij één punt is toegekend voor het indienen van het beroepschrift en het gewicht van de zaak op ‘zwaar’ is gesteld.

Voorts ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht aan haar dient te worden vergoed.

Beslist wordt als volgt.

De rechtbank Groningen,

RECHT DOENDE,