General Court, 19-05-2021, nr. T-643/20

Met haar vijfde middel betoogt verzoekster in wezen dat het bestreden besluit in meerdere opzichten niet of ontoereikend is gemotiveerd.

In het bijzonder betoogt verzoekster met het eerste onderdeel van het vijfde middel in wezen dat de Commissie niet heeft gemotiveerd waarom zij geen rekening heeft gehouden met de impact van de eerder aan Air France verleende steun, terwijl deze laatste, net als KLM, deel uitmaakt van het concern Air France-KLM.

Volgens verzoekster kon de eerder aan Air France verleende steun ten goede komen aan het gehele concern Air France-KLM. In die omstandigheden kon de Commissie een dergelijke mogelijkheid niet bij voorbaat uitsluiten, maar was zij volgens de rechtspraak verplicht om rekening te houden met alle relevante elementen dienaangaande, alsmede met de context van de betrokken steunmaatregel. In punt 19 van het bestreden besluit heeft de Commissie zonder enig bewijs of andere uitleg aangegeven dat ‘de dochteronderneming Air France van het concern Air France-KLM niet de begunstigde van de [betrokken] steunmaatregel is’. Zij is echter niet nagegaan of de eerder aan de rest van het concern, en met name aan Air France, verleende steun ook ten goede kon komen aan KLM, waarvan de jaarrekeningen zijn geconsolideerd met die van Air France, noch heeft zij op dit punt een motivering gegeven. In dit verband verwijt verzoekster de Commissie dat zij enkel heeft aangegeven dat de Nederlandse autoriteiten zouden hebben ‘bevestigd’ dat de dochteronderneming Air France van de holding Air France-KLM niet de begunstigde van de betrokken steunmaatregel was, zonder evenwel te preciseren hoe dit in de praktijk zou worden gewaarborgd. Het is van wezenlijk belang om deze aspecten van de betrokken steunmaatregel te onderzoeken teneinde na te gaan of de steun evenredig is, en, bijvoorbeeld, of de in punt 25, onder d), en punt 27, onder d), van de tijdelijke kaderregeling vastgestelde voorwaarden voor cumulatie en plafonds in acht zijn genomen. Volgens verzoekster maken de holding Air France-KLM en haar twee dochterondernemingen deel uit van één economische eenheid, die ingevolge het bestreden besluit, tezamen met het Air France-besluit beschouwd, in totaal 10,4 miljard EUR aan steun heeft ontvangen.

De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek en KLM, betwist dit betoog. Zij stelt dat aangezien KLM niet een van de begunstigden van de aan Air France verleende steun was, zij op dit punt geen uitleg hoefde te geven. Zij herinnert er in dit verband aan dat KLM de begunstigde van de betrokken steunmaatregel is, en niet het concern Air France-KLM noch Air France zelf. Evenzo was Air France de begunstigde van de bij het Air France-besluit goedgekeurde steun en niet het concern Air France-KLM of KLM zelf. Bovendien hebben de Nederlandse en de Franse autoriteiten bevestigd dat KLM en Air France de respectieve begunstigden van de betrokken steun waren. Voorts sluiten de kenmerken van de steun het risico uit dat de aan Air France verleende steun zich tot KLM zou uitstrekken en vice versa.

Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 8 september 2011, Commissie/Nederland, C-279/08 P, EU:C:2011:551, punt 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dat de instellingen niet verplicht zijn om in de motivering van hun besluiten een standpunt in te nemen over alle argumenten die de belanghebbenden in de loop van een administratieve procedure voor hen aanvoeren, neemt evenwel niet weg dat zij de feiten en juridische overwegingen moeten uiteenzetten die in het bestek van hun besluiten van wezenlijk belang zijn (zie in die zin arresten van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 169 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 18 september 2018, Duferco Long Products/Commissie, T-93/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:558, punt 67).

In deze context hoeft het besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU niet in te leiden, alleen aan te geven waarom de Commissie van mening is dat er geen ernstige problemen bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen, en dat zelfs een beknopte motivering van dat besluit moet worden geacht aan het motiveringsvereiste van artikel 296 VWEU te voldoen, mits zij duidelijk en ondubbelzinnig de redenen tot uitdrukking doet komen waarom de Commissie van mening was dat er geen sprake was van dergelijke problemen, waarbij de vraag naar de gegrondheid van deze motivering niets van doen heeft met dit vereiste (zie in die zin arresten van 22 december 2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, punten 65, 70 en 71; 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C-47/10 P, EU:C:2011:698, punt 111, en 12 mei 2016, Hamr — Sport/Commissie, T-693/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:292, punt 54).

In casu moet worden opgemerkt dat de Commissie in de punten 18 en 19 van het bestreden besluit heeft vastgesteld dat KLM de begunstigde van de betrokken steunmaatregel was en dat de Nederlandse autoriteiten hadden bevestigd dat Air France, een dochteronderneming van de holding Air France-KLM, niet de begunstigde van de betrokken steunmaatregel was.

Ook moet worden opgemerkt dat de Commissie in het Air France besluit — dat betrekking heeft op staatssteun die ongeveer twee maanden voordien was toegekend aan Air France, een vennootschap die samen met KLM deel uitmaakt van hetzelfde concern, en dat dus een contextueel element vormt dat overeenkomstig de in punt 40 hierboven aangehaalde rechtspraak in aanmerking moet worden genomen bij het onderzoek of de motivering van het bestreden besluit aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet — in punt 21 met name heeft aangegeven dat de begunstigde van de in dat besluit opgenomen steunmaatregel ‘de vennootschap Air France via de vennootschap Air France-KLM, de holding van het concern’ was, en dat de Franse autoriteiten hadden bevestigd dat de dochteronderneming KLM van de holding Air France-KLM niet van de betrokken financiering zou profiteren.

Het bestreden besluit bevat verder geen analyse met betrekking tot de vraag of de eerder aan ‘de vennootschap Air France via de vennootschap Air France-KLM, de holding van het concern’ verleende steun ook, al was het maar gedeeltelijk, kon worden aangewend voor de liquiditeitsbehoeften van KLM, eventueel via de holding Air France-KLM, waarvan zowel Air France als KLM dochterondernemingen zijn.

Derhalve moet worden onderzocht of de motivering van het bestreden besluit de redenen waarom de Commissie van mening is dat KLM niet via de holding Air France-KLM kon profiteren van de steun die eerder aan Air France was verleend, ondanks dat deze vennootschappen tot hetzelfde concern behoren, dusdanig duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengt dat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen.

In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat volgens punt 11 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’ in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] (PB 2016, C 262, blz. 1) meerdere afzonderlijke rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden geacht één economische eenheid te vormen. Daartoe moet in aanmerking worden genomen of er sprake is van een zeggenschapsdeelneming van één entiteit in een andere of van onderlinge functionele, economische of organische banden.

Ook in de rechtspraak is erkend dat juridisch zelfstandige natuurlijke of rechtspersonen voor de toepassing van de mededingingsregels van de Unie als één onderneming worden beschouwd wanneer zij een economische eenheid vormen. Op het gebied van staatssteun rijst de vraag of er sprake is van een economische eenheid met name wanneer het erom gaat te bepalen wie de begunstigde van een steunmaatregel is (zie in die zin arresten van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punten 11 en 12, en 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie, T-303/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:312, punt 101).

Tot de factoren die volgens de rechtspraak in aanmerking moeten worden genomen om vast te stellen of er al dan niet sprake is van een economische eenheid op het gebied van staatssteun, behoren met name de deelneming van de betrokken onderneming aan een groep vennootschappen waarover de zeggenschap direct of indirect door een van hen wordt uitgeoefend, de uitoefening van identieke of parallelle economische activiteiten en het ontbreken van economische zelfstandigheid van de betrokken vennootschappen (zie in die zin arrest van 14 oktober 2004, Pollmeier Malchow/Commissie, T-137/02, EU:T:2004:304, punten 68–70); de vorming van één groep die onder zeggenschap van één entiteit staat, ondanks de oprichting van nieuwe vennootschappen met afzonderlijke rechtspersoonlijkheid (zie in die zin arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punt 11); de mogelijkheid voor een entiteit die zeggenschapsdeelnemingen in een vennootschap bezit om — verder gaand dan enkel het beleggen van middelen door een investeerder — zeggenschap uit te oefenen over die vennootschap, er impulsen aan te geven en er financiële steun aan te verlenen, alsook het bestaan van onderlinge organieke en functionele banden (arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C-480/09 P, EU:C:2010:787, punt 51; zie in die zin ook arrest van 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C-222/04, EU:C:2006:8, punten 116 en 117); alsmede het bestaan van relevante contractuele bedingen (zie in die zin arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C-480/09 P, EU:C:2010:787, punt 57).

Voorts dient de Commissie de banden tussen vennootschappen van hetzelfde concern bijzonder zorgvuldig te onderzoeken wanneer er reden is om te vrezen dat cumulatie van staatssteun binnen hetzelfde concern gevolgen voor de mededinging zal hebben (zie in deze zin arrest van 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie, T-303/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:312, punt 116).

Bovendien moet de Commissie, in het belang van een goede toepassing van de fundamentele bepalingen van het VWEU inzake steunmaatregelen, het onderzoek van de betrokken maatregelen zorgvuldig en onpartijdig voeren, opdat zij haar eindbeslissing kan vaststellen op basis van zo volledig en betrouwbaar mogelijke gegevens (zie arrest van 2 september 2010, Commissie/Scott, C-290/07 P, EU:C:2010:480, punt 90; zie in die zin ook arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink's France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, punt 62).

In casu moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat Air France en KLM twee vennootschappen van hetzelfde concern zijn, met aan het hoofd de holding Air France-KLM.

Het bestreden besluit beschrijft weliswaar de samenstelling van het aandeelhoudersbestand van de holding Air France-KLM (punt 18 van het bestreden besluit, zie punt 2 hierboven), maar bevat geen gegevens over de samenstelling van het aandeelhoudersbestand van haar twee dochterondernemingen, Air France en KLM.

Na hierover ter terechtzitting te zijn ondervraagd, hebben het Koninkrijk der Nederlanden en KLM met betrekking tot de samenstelling van het aandeelhoudersbestand van KLM aangegeven dat 49 % van het kapitaal van deze vennootschap in handen was van de holding Air France-KLM, 5,9 % in handen van het Koninkrijk der Nederlanden, 44,8 % in handen van ‘twee Nederlandse stichtingen’ en het restant in handen van andere aandeelhouders. Het Koninkrijk der Nederlanden en KLM hebben in dit verband verklaard dat de zogenoemde ‘economische eigendom’ van KLM in handen was van de holding Air France-KLM.

Wat de samenstelling van het aandeelhoudersbestand van Air France betreft, heeft de Franse Republiek ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht verklaard dat de holding Air France-KLM de enige aandeelhouder van de vennootschap Air France was.

Uit deze informatie, die pas ter terechtzitting is verkregen, lijkt te volgen, ook al is het Gerecht niet in staat de juistheid en volledigheid ervan te bevestigen en de kapitaalstructuur van het concern Air France-KLM volledig te begrijpen, dat 100 % van het kapitaal van Air France in handen is van de holding Air France-KLM en dat de ‘economische eigendom’ van KLM in handen is van de holding Air France-KLM, die bovendien haar grootste aandeelhouder is.

In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit geen informatie bevat over de functionele, economische of organische banden tussen de holding Air France-KLM en haar dochterondernemingen Air France en KLM.

In antwoord op een vraag hierover ter terechtzitting heeft KLM verklaard dat de holding Air France-KLM zich met name bezighoudt met het verkrijgen van financiering op de wereldmarkten door middel van leningen of de uitgifte van obligaties, het beheren van de gemeenschappelijke verkoop en inkomsten, bijvoorbeeld uit de verkoop van vliegtickets, en het zorgen voor de levering van bepaalde gemeenschappelijk gebruikte diensten, alsmede het onderhouden van de betrekkingen met investeerders. De holding blijkt dus activiteiten van een zeker belang uit te oefenen voor het concern Air France-KLM.

Bij gebreke van informatie daarover in het bestreden besluit beschikt het Gerecht echter niet over een verifieerbare en volledige basis om te vernemen wat de respectieve functies van de genoemde vennootschappen van het concern zijn, welke statutaire banden hen met elkaar verbinden, en met name of de holding Air France-KLM beheer of zeggenschap uitoefent over haar dochterondernemingen Air France en KLM, of hun impulsen of financiële steun verstrekt.

In de derde plaats stelt het Gerecht vast dat uit het bestreden besluit blijkt dat de holding Air France-KLM betrokken was bij de toekenning en het beheer van de steun waarop dat besluit betrekking heeft.

Uit punt 12 van het bestreden besluit blijkt namelijk dat de Nederlandse regering en ‘de verschillende betrokken partijen’ voor de toekenning van de betrokken steunmaatregel verschillende overeenkomsten moesten sluiten. In het bijzonder moesten de Nederlandse Staat, KLM en de holding Air France-KLM een raamovereenkomst (framework agreement) sluiten, waarin de algemene voorwaarden voor de toekenning van de steun aan KLM werden vastgelegd. Het bestreden besluit bevat verder geen informatie met betrekking tot de inhoud van deze overeenkomst. Niettemin kan daaruit worden afgeleid dat de holding Air France-KLM, als partij bij deze overeenkomst, bepaalde contractuele rechten en verplichtingen in verband met de betrokken steunmaatregel op zich heeft genomen.

Evenzo blijkt uit verschillende gegevens in het Air France-besluit dat de holding Air France-KLM contractuele verplichtingen en rechten op zich had genomen in verband met de steunmaatregel waarop dat besluit betrekking heeft. Zo moesten volgens punt 15 van dit besluit de Franse Republiek, ‘het concern Air France-KLM’ en de pool van betrokken banken een overeenkomst sluiten betreffende de staatsgarantie, voordat deze voor het eerst werd verleend, waarin de specifieke voorwaarden voor het inzetten van die garantie zouden worden gepreciseerd. Volgens punt 16 van dat besluit moest voor de aandeelhouderslening ook een leningsovereenkomst worden gesloten tussen ‘het concern Air France-KLM’ en het agence des participations de l'État (agentschap voor staatsdeelnemingen, Frankrijk), dat de financiële deelnemingen van de Franse Staat als aandeelhouder beheert. Zo zou de betrokken financiering ‘met Air France-KLM worden overeengekomen’, terwijl de opbrengst van deze financiering volgens punt 21 van het Air France-besluit ‘ter beschikking van de vennootschap Air France zal worden gesteld via tussen de holding Air France-KLM en haar dochteronderneming Air France opgezette mirrorrekeningen-courant’. Aldus blijkt dat de overeenkomsten betreffende de betrokken financiering zouden worden gesloten met de holding Air France-KLM, en niet met Air France. Bovendien blijkt dat deze financiering eerst zou worden gestort op de rekeningen van de holding Air France-KLM, alvorens ‘via mirrorrekeningen-courant’, waarvan de aard en de werking evenwel niet nader zijn gepreciseerd, te worden overgemaakt aan de dochteronderneming Air France. Voorts volgt uit de punten 26 en 31 van het Air France-besluit dat de looptijd van de door de staat gegarandeerde lening en die van de staatsgarantie kunnen worden verlengd ‘naar keuze van het concern Air France-KLM’. De aandeelhouderslening zou volgens punt 44 van dit besluit worden toegekend onder voorbehoud van de verbintenissen ‘die door het concern Air France-KLM worden aangegaan’.

Uit de in de punten 59 en 60 hierboven beschreven elementen volgt dat de holding Air France-KLM betrokken was bij de toekenning van zowel de betrokken steunmaatregel als de steunmaatregel waarop het Air France-besluit betrekking had.

Bij gebreke van andere concrete elementen dienaangaande in het bestreden besluit, is het voor het Gerecht onmogelijk om te vernemen wat de respectieve rol, rechten en verplichtingen waren van de holding Air France-KLM en haar dochterondernemingen, te weten KLM enerzijds en Air France anderzijds, bij de toekenning van de betrokken steunmaatregelen.

Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat de eerder aan Air France verleende steun wegens de ‘contractuele structuur van de transactie’ niet ten goede kon komen aan KLM. Zij heeft voorts aangegeven dat bepaalde van de in punt 60 hierboven genoemde overeenkomsten specifieke clausules bevatten volgens welke de betrokken financiering alleen ten goede zou komen aan Air France en waarin werd uitgesloten dat deze financiering zou worden aangewend voor de liquiditeitsbehoeften van KLM.

Daarentegen heeft de Franse Republiek desgevraagd ter terechtzitting aangegeven dat de in het Air France-besluit genoemde overeenkomsten geen specifieke clausules bevatten om uit te sluiten dat de betrokken financiering ook in de behoeften van het concern kon voorzien.

Deze uitwisselingen getuigen aldus van de ontoereikendheid en het fragmentarische karakter van de informatie waarover het Gerecht beschikt. In het bestreden besluit wordt immers op geen enkele wijze ingegaan op de inhoud van de contractuele verplichtingen en rechten van respectievelijk de holding Air France-KLM, KLM en Air France, noch op het eventuele bestaan van enig, al dan niet contractueel, mechanisme dat zou beletten dat de via de holding Air France-KLM aan Air France verleende steun, juist via die holding ten goede zou komen aan KLM en omgekeerd.

Hoe dan ook moet in herinnering worden gebracht dat bij de beoordeling of de motiveringsplicht is nagekomen, rekening moet worden gehouden met de informatie waarover verzoekster beschikte op het tijdstip waarop zij haar beroep instelde. Anderzijds mag de motivering volgens vaste rechtspraak niet voor het eerst en a posteriori voor de rechter worden uiteengezet, behoudens uitzonderlijke omstandigheden (zie arresten van 20 maart 2014, Rousse Industry/Commissie, C-271/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2014:175, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook arrest van 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T-461/08, EU:T:2011:494, punt 109). Bijgevolg kunnen de door de Commissie ter terechtzitting gegeven toelichtingen de motivering van het bestreden besluit niet in de loop van het geding aanvullen en zijn die toelichtingen dus niet-ontvankelijk.

Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat de Commissie niet tot de slotsom kon komen dat de eerder via de holding Air France-KLM aan Air France verleende steun in geen geval kon worden aangewend voor de liquiditeitsbehoeften van KLM, in voorkomend geval via de holding Air France-KLM, zonder haar beoordeling duidelijk en ondubbelzinnig uiteen te zetten aan de hand van alle in de punten 52 tot en met 60 hierboven weergegeven elementen.

De Commissie kan zich in dit verband niet beroepen op het arrest van 25 juni 1998, British Airways e.a./Commissie (T-371/94 en T-394/94, EU:T:1998:140). In de zaak die tot dat arrest heeft geleid, had de Commissie namelijk voorwaarden verbonden aan de goedkeuring van de betrokken steun, om te voorkomen dat een deel van de aan Air France verleende steun direct of indirect zou worden overgedragen aan een andere vennootschap van hetzelfde concern. Het Gerecht heeft in de punten 313 en 314 van dat arrest geoordeeld dat deze voorwaarden voor goedkeuring een voldoende en passend middel vormden om te verzekeren dat de steun enkel ten goede zou komen aan Air France. Daarentegen lijken dergelijke voorwaarden voor goedkeuring in de onderhavige zaak te ontbreken en bevat het bestreden besluit dienaangaande geen enkele informatie.

Het klopt dat de Commissie volgens de rechtspraak over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om vast te stellen of vennootschappen die deel uitmaken van een concern, voor de toepassing van de regels inzake staatssteun moeten worden beschouwd als een economische eenheid of juist als juridisch en financieel onafhankelijk. Deze beoordelingsbevoegdheid van de Commissie brengt met zich mee dat zij ingewikkelde economische feiten en situaties in aanmerking moet nemen en moet beoordelen. De Unierechter kan zijn beoordeling van de feiten, met name op economisch vlak, niet in de plaats stellen van die van de auteur van het besluit en derhalve moet de toetsing door het Gerecht beperkt blijven tot de vraag of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie, T-303/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:312, punten 101 en 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Te dien einde moet de Unierechter niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan controleren, maar moet hij ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (arrest van 20 september 2018, Spanje/Commissie, C-114/17 P, EU:C:2018:753, punt 104).

Uit de punten 43 tot en met 65 hierboven blijkt echter dat in het bestreden besluit niet voldoende duidelijk en nauwkeurig is uiteengezet welke feitelijke en juridische gegevens in dit verband relevant zijn. Deze verplichting geldt des te meer in een geval als het onderhavige, waarin gelijktijdig twee steunmaatregelen zijn toegekend aan twee dochterondernemingen van hetzelfde concern, dat bovendien betrokken is bij de verlening en het beheer van die steun en in verband daarmee contractuele rechten en verplichtingen op zich heeft genomen.

Door enkel vast te stellen, ten eerste, dat KLM de begunstigde was van de steunmaatregel waarop het bestreden besluit betrekking heeft, en, ten tweede, dat de Nederlandse autoriteiten zouden hebben ‘bevestigd’ dat de aan KLM toegekende financiering niet zou worden gebruikt door Air France, terwijl deze twee vennootschappen deel uitmaken van hetzelfde concern en uit bepaalde onderdelen van het bestreden besluit en het Air France-besluit blijkt dat de holding Air France-KLM een bepaalde rol speelt bij de toekenning en het beheer van deze steunmaatregelen (punten 58–65 hierboven), heeft de Commissie het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd.

Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het vijfde middel worden aanvaard, zonder dat de andere onderdelen van dat middel hoeven te worden onderzocht.

Ook dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU niet alleen vereist dat de betrokken lidstaat daadwerkelijk wordt geconfronteerd met een ernstige verstoring in zijn economie, maar ook dat de steunmaatregelen die worden vastgesteld om deze verstoring op te heffen, ten eerste, daartoe noodzakelijk zijn, en, ten tweede, passend en evenredig zijn om dat doel te bereiken. Datzelfde vereiste blijkt ook uit punt 19 van de tijdelijke kaderregeling.

Bovendien wordt meer in het bijzonder, zoals verzoekster stelt, staatssteun in de vorm van nieuwe overheidsgaranties voor leningen overeenkomstig punt 25, onder d), i), van de tijdelijke kaderregeling geacht verenigbaar te zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits, voor leningen die na 31 december 2020 vervallen, het totaalbedrag van de leningen per begunstigde niet meer bedraagt dan het dubbele van de jaarlijkse loonsom van de begunstigde voor 2019 of voor het laatste jaar waarvoor dit bedrag bekend is. Overeenkomstig punt 27, onder d), i), van deze kaderregeling geldt voor staatssteun in de vorm van subsidies voor overheidsleningen dezelfde drempel.

Het onderzoek of de steun in het algemeen noodzakelijk en evenredig is, en of in het bijzonder voornoemde drempels in acht zijn genomen, veronderstelt dus dat vooraf wordt vastgesteld wat het bedrag van de steun is, wie de begunstigde daarvan is en dat er geen risico bestaat van kruisfinanciering, met gebruikmaking van de betrokken steun, tussen de holding Air France-KLM, KLM en Air France. De ontoereikende motivering van het bestreden besluit op dit punt belet het Gerecht om na te gaan of de Commissie terecht heeft geoordeeld dat er geen ernstige moeilijkheden bestonden om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen.

De ontoereikendheid van de motivering van het bestreden besluit leidt dus tot nietigverklaring van dat besluit.

Het bestreden besluit moet derhalve nietig worden verklaard, zonder dat de andere door verzoekster aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht en zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het in punt 14 hierboven vermelde verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang.

Volgens vaste rechtspraak is de Unierechter, wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dit rechtvaardigen, ingevolge artikel 264, tweede alinea, VWEU bevoegd om van geval tot geval die gevolgen van de betrokken handeling aan te wijzen die als definitief moeten worden beschouwd (zie naar analogie arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit deze bepaling volgt dus dat de Unierechter, indien hij dit noodzakelijk acht, zelfs ambtshalve de draagwijdte van de in zijn arrest verrichte nietigverklaring kan beperken (zie in die zin arrest van 1 april 2008, Parlement en Denemarken/Commissie, C-14/06 en C-295/06, EU:C:2008:176, punt 85).

Overeenkomstig deze rechtspraak heeft de Unierechter gebruikgemaakt van de mogelijkheid om de gevolgen van de vastgestelde ongeldigheid van een Unieregeling te beperken in de tijd, wanneer dwingende overwegingen van rechtszekerheid die verband houden met alle betrokken — openbare zowel als particuliere — belangen eraan in de weg staan dat de bedragen die op grond van deze regeling over de periode voorafgaande aan de datum van het arrest zijn geheven of betaald, weer in geding worden gebracht (arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, punt 122).

In casu is het Gerecht van oordeel dat er sprake is van dwingende overwegingen van rechtszekerheid die rechtvaardigen dat de gevolgen van de nietigverklaring van het bestreden besluit in de tijd worden beperkt. Ten eerste zou het feit dat de ontvangst van de in de betrokken steunmaatregel vastgestelde geldsommen onmiddellijk in twijfel wordt getrokken, immers bijzonder schadelijke gevolgen hebben voor de Nederlandse economie en de Nederlandse luchtverbindingen in een economische en sociale context die reeds wordt gekenmerkt door de ernstige verstoring van de economie van deze lidstaat als gevolg van de zeer negatieve gevolgen van de COVID-19-pandemie. Ten tweede moet in aanmerking worden genomen dat de nietigverklaring van het bestreden besluit het gevolg is van de ontoereikendheid van de motivering ervan.

Volgens artikel 266 VWEU moet de Commissie, wier handeling nietig is verklaard, de nodige maatregelen nemen om het onderhavige arrest van het Gerecht uit te voeren.

Om deze redenen moeten de gevolgen van de nietigverklaring van het bestreden besluit worden opgeschort totdat de Commissie een nieuw besluit heeft vastgesteld. Gelet op de snelheid waarmee de Commissie vanaf de vooraanmelding en de aanmelding van de betrokken maatregel heeft gehandeld, moeten deze gevolgen worden opgeschort gedurende een tijdvak van maximaal twee maanden na de datum van uitspraak van het onderhavige arrest indien de Commissie besluit een dergelijk nieuw besluit vast te stellen in het kader van artikel 108, lid 3, VWEU en gedurende een bijkomend redelijk tijdvak indien de Commissie besluit de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (zie in die zin arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, punt 126).