Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/2.3.3:2.3.3 Artikel 5 EG en 5 VEU: subsidiariteit

Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/2.3.3

2.3.3 Artikel 5 EG en 5 VEU: subsidiariteit

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Artikel 5 EG, thans 5 VEU, bevat het subsidiariteitsbeginsel dat geldt ten aanzien van de totstandkoming van EU-wetgeving. In deze subparagraaf wordt de Richtlijn ETS in het kader van het subsidiariteitsbeginsel behandeld. Artikel 5 EG definieert het subsidiariteitsbeginsel als volgt:

‘Op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, treedt de Gemeenschap, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, slechts op indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.’1

Het Hof van Justitie toetst maatregelen die tot stand zijn gekomen voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon slechts terughoudend aan het subsidiariteitsbeginsel uit artikel 5 EG.2 Daarbij gaat het Hof in feite slechts na of de EU de maatregel in het kader van het subsidiariteitsbeginsel is gemotiveerd, en of deze motivering tot de conclusie kan leiden dat aan het subsidiariteitsbeginsel is voldaan.3

In het kader van artikel 5 EG wordt door Teuben gesteld dat de Richtlijn ETS in de considerans van de oorspronkelijke Richtlijn 2003/87/EG, in overweging 30, een verkeerde toets hanteert. Zij stelt vervolgens dat aan het achterliggende doel van de Richtlijn niet of nauwelijks aandacht wordt besteed. Zij komt tot de conclusie ‘dat de noodzaak van emissiehandel op Europees niveau met het oog op art. 5 EG beter onderbouwd had kunnen en moeten worden’.4 Zij vervolgt met een analyse van de Richtlijn in het kader van artikel 5 EG, waarbij zij overigens ook aangeeft dat op grond van artikel 5 EG de Richtlijn niet snel zal worden vernietigd (vanwege de terughoudende toetsing door het Hof van Justitie). Teuben betrekt in haar oordeel echter niet de toelichting bij het voorstel voor de Richtlijn van de Commissie. In dit voorstel werd overwogen:

‘Dit voorstel, dat is gebaseerd op artikel 175, lid 1 van het Verdrag, zorgt voor een wetgevend kader voor de directe uitstoot van de broeikasgassen die onder het protocol van Kyoto vallen. De totale hoeveelheid broeikasgasemissies die onder deze regeling vallen, is beperkt. Bovendien krijgen de installaties de mogelijkheid overal in de gehele Gemeenschap in uitstootrechten te handelen. Deze mogelijkheid vormt het sleutelelement om het beschikbare kosteneffectieve potentieel voor het verminderen van uitstoot te benutten. Uitstootverminderingen zullen aldus worden doorgevoerd op die plaatsen in de Gemeenschap waar deze het minst kosten. Het voordeel van deze goedkopere werkwijze komt ten goede aan anderen elders in de Gemeenschap, die zelf mogelijk niet beschikken over even goedkope reductiemogelijkheden. Om die reden profiteren zowel de verkopers als de kopers van het verhandelen van uitstootrechten. Het economisch argument voor een voor de gehele Gemeenschap geldende regeling, wordt kracht bijgezet door verscheidene recente onderzoeken die aantonen dat de efficiëntie groter wordt [2]. Een communautaire regeling beperkt concurrentievervalsingen en mogelijke hindernissen voor de interne markt die anders als gevolg van een aantal verschillende handelsregelingen (en dus ook verschillende koolstofprijzen) binnen de Europese Unie ontstaan, tot een minimum.’5

Hiermee wordt beargumenteerd waarom een EU-handelssysteem in emissierechten economisch efficiënt is. Daarnaast geeft de toelichting aan dat, doordat de EU optreedt, concurrentievervalsingen en mogelijke hindernissen voor de interne markt worden voorkomen. Daaruit kan worden afgeleid dat de lidstaten niet in staat zijn op een kostenefficiënte manier de reducties te beperken, omdat een veelheid aan lidstaatregelingen kennelijk concurrentievervalsing doen ontstaan en mogelijk hindernissen voor de interne markt opwerpen. Daarbij zij erop gewezen dat het Hof van Justitie in het kader van wetgeving gebaseerd op voormalig artikel 95 EG en haar rechtsvoorgangers6 het bestaan van verschil in wetgeving heeft aangemerkt als verstoring van competitie en belemmeringen van het handelsverkeer.7

Gezien deze toelichting van de Commissie op het voorstel voor de Richtlijn, moet mijns inziens worden aangenomen dat de EU in het licht van het subsidiariteitsbeginsel bevoegd was de Richtlijn tot stand te brengen, althans dat de Richtlijn wat betreft het subsidiariteitsbeginsel voldoende is gemotiveerd. In ieder geval is in de toelichting op het voorstel de achterliggende gedachte voor het ETS terug te vinden. De Commissie heeft in het voorstel voor de Richtlijn gemotiveerd waarom een EU-wijd handelsysteem, in plaats van een decentrale benadering op het niveau van de lidstaat, is te prefereren.

Er dient verder nog wel te worden onderzocht of de wijzigingen van de Richtlijn ETS (Richtlijn 2004/101/EG, Richtlijn 2008/101/EG, Verordening (EG) 219/2009, Richtlijn 2009/29/EG, Besluit 1359/2013/EU, Verordening (EU) 421/2014 en Besluit 2015/1814/EU), in het kader van het subsidiariteitsbeginsel voldoende zijn gemotiveerd.

Richtlijn 2004/101/EG voerde de koppeling van CDM- en JI-mechanismen aan het ETS in. Lidstaten kregen de bevoegdheid de exploitanten van installaties gebruik te laten maken van CER’s en ERU’s.8 Deze wijziging werd in de considerans gemotiveerd met de kosteneffectiviteit die wordt bereikt door een dergelijke koppeling.9 Aangezien deze koppeling de bevoegdheden van de lidstaten in het kader van het ETS uitbreidde, is het subsidiariteitsbeginsel met deze wijziging in ieder geval niet geschonden.

Richtlijn 2008/101/EG introduceerde de koppeling van de luchtvaart aan het ETS. In de considerans wordt uitgebreid ingegaan op de consequenties van klimaatverandering, en de invloed die de luchtvaart hierop heeft. In overweging 11 van de considerans bij Richtlijn 2008/101/EG werd daarbij overwogen:

‘Er moeten op lidstaat- en Gemeenschapsniveau in alle sectoren van de economie van de Gemeenschap beleidsmaatregelen worden uitgevoerd om de aanmerkelijke verminderingen die nodig zijn, te bewerkstelligen. Als het effect van de luchtvaartsector op de klimaatverandering in het huidige tempo blijft toenemen, zal dit de verminderingen die in andere sectoren zijn bereikt om de klimaatverandering tegen te gaan, in aanzienlijke mate teniet doen.’

Uit deze overweging kan worden afgeleid dat de lidstaten kennelijk niet in staat waren de emissies van de luchtvaart beperkt te houden.10 Uit overweging 12 volgt dat de Raad van oordeel was dat het uit ecologisch en economisch perspectief de beste aanpak leek te zijn de luchtvaart in het ETS op te nemen. In de betreffende overweging wordt tevens verwezen naar de mededeling ‘Het effect van de luchtvaart op de klimaatverandering terugdringen’ van de Commissie.11 In de betreffende mededeling van de Commissie wordt uitgebreid gemotiveerd waarom, vanuit een economisch efficiënt oogpunt, moet worden gekozen voor een koppeling van de luchtvaart aan het ETS.12 De wijze waarop de luchtvaart in het ETS wordt geïntegreerd wordt verder uitgebreid gemotiveerd in de considerans van de Richtlijn.13 In de considerans van Richtlijn 2008/101/EG wordt aangegeven dat de EU streeft naar een energie-efficiënte economie met een lage uitstoot van broeikasgassen.14 Derhalve moet ook ten aanzien van deze wijziging worden geoordeeld dat deze niet in strijd komt met artikel 5 EG.

Verordening (EG) 219/2009 betreft slechts een aanpassing van de Richtlijn ETS in het licht van de wijzigingen die zijn doorgevoerd met betrekking tot de regelgevingprocedure met toetsing.15 Deze wijzigingen zijn van technische aard en betreffen geen wijzigingen in de reikwijdte, of het harmonisatieniveau van de Richtlijn ETS, waardoor een toets aan het subsidiariteitsbeginsel niet aan de orde is.

Richtlijn 2009/29/EG betreft een ingrijpende wijziging van de Richtlijn ETS.16 Deze wijziging betreft zowel een wijziging ten aanzien van de reikwijdte (de activiteiten en activiteit-broeikasgascombinaties die onder het ETS vallen), 17alsook een verdere harmonisering van de bestaande regelgeving (zoals een harmonisatie ten aanzien van de toewijzing en verdeling van emissierechten). De Richtlijn heeft onder meer als doelstelling bij te dragen aan een verdere reductie van 20% ten opzichte van het niveau van 1990 tegen 2020 (30% indien er een internationaal verdrag inzake klimaatverandering tot stand wordt gebracht dat onder meer van andere ontwikkelde landen een vergelijkbaar resultaat eist).18 Daarnaast gelden drie andere doelstellingen, te weten: 19

1)

de mogelijkheden van de ETS ten volle benutten, zodat de EU haar verbintenissen om de broeikasgasemissies te verlagen op economisch efficiënte wijze kan nakomen;

2)

de ETS in het licht van de opgedane ervaringen verfijnen en verbeteren;

3)

bijdragen tot de overgang van de EU-economie naar een koolstofarme economie en de juiste stimulansen bieden voor investeringen met geringe CO2-uitstoot door een duidelijk en niet-vertekend koolstofprijssignaal te geven voor de lange termijn.

Voor zover nieuwe activiteiten onder de reikwijdte komen te vallen, dient mijns inziens van een nieuwe regeling ten aanzien van die activiteiten te worden gesproken. Derhalve dient in zoverre te worden gemotiveerd waarom, ten aanzien van die activiteiten, in het licht van het subsidiariteitsbeginsel, optreden op EU-niveau überhaupt noodzakelijk is. Voor het overige dient te worden gemotiveerd waarom, in het licht van het subsidiariteitsbeginsel, een verdere harmonisatie noodzakelijk wordt geacht.

Voor het toevoegen van nieuwe activiteiten bevat de considerans mijns inziens geen afdoende motivering.20 Echter, in de toelichting op het voorstel van Richtlijn 2009/29/EG wordt deze motivering wel gegeven. Kort gezegd leidt deze uitbreiding tot een milieudoelmatiger systeem waarbij ‘het reductiepotentieel alsmaar groter wordt, tegen steeds lagere reductiekosten’.21 Hiermee is een motivering gegeven waarom deze uitbreiding kostenefficiënt is en daarmee dus binnen de doelstelling van de Richtlijn past. Hiermee is deze uitbreiding in het kader van het subsidiariteitsbeginsel mijns inziens afdoende gemotiveerd.

De toevoeging van CO2-opslag wordt gemotiveerd, doordat, voor zover het permanente opslag van CO2 betreft, geen emissierechten hoeven te worden ingeleverd.22 De motivering voor de opneming van CO2-opslag in het ETS is mijns inziens evenwel ontoereikend. Immers, ook door CO2-opslag geheel buiten de reikwijdte van het ETS te laten vallen, wordt er geregeld dat er geen emissierechten voor deze opslag hoeven te worden ingeleverd. Indien er dan toch CO2 wordt uitgestoten, kan mijns inziens de naleving ook worden bereikt middels nationale maatregelen. Bijvoorbeeld door een boeteregeling te laten gelden voor CO2 die toch wordt uitgestoten. Er is niet gemotiveerd waarom optreden op EU-niveau in dit kader de voorkeur verdient boven optreden op nationaal niveau. Het is ook niet evident dat EU-optreden in dit geval meer kostenefficiënt zou zijn.23 De EU-instellingen hadden de opneming van CO2-opslag in het ETS in het kader van het subsidiariteitsbeginsel dus beter moeten motiveren. De kans dat de Richtlijn op dit onderdeel in een procedure voor het Hof van Justitie zou sneuvelen is evenwel gering, gezien de eerdergenoemde terughoudende subsidiariteitstoets van het Hof.

Ten aanzien van de verdere harmonisering zijn verschillende motiveringen te vinden. In de toelichting bij het voorstel wordt onder meer overwogen:

‘Een systeem op basis van nationale emissieplafonds biedt onvoldoende waarborgen dat de door de Europese Raad in maart 2007 onderschreven doelstellingen inzake emissiereducties zullen worden gehaald. Bovendien zal een dergelijk systeem er waarschijnlijk niet toe leiden dat de totale kosten van de emissieverminderingen zo laag mogelijk worden gehouden. Daarom moet in de richtlijn een emissieplafond op communautair niveau worden vastgesteld.’24

Duidelijk is dus dat de lidstaten middels de Nationale Allocatieplannen niet in staat zijn te garanderen dat de doelstellingen inzake de emissiereducties zullen worden behaald. Derhalve wordt er gekozen voor een EU-emissieplafond.25 Dit is mijns inziens een afdoende motivering in het licht van de te behalen reductie doelstelling (21% ten opzichte van de gerapporteerde emissies van 2005 voor wat betreft de ETS activiteiten).26

Voor het overige wordt de verdere harmonisatie op EU-niveau door zowel de considerans van Richtlijn 2009/29/EG als door de toelichting op het voorstel van de Richtlijn27 gemotiveerd. Deze motivering houdt veelal verband met de concurrentieverstoringen die ontstaan bij afzonderlijke lidstaatregelingen.28 Hierin staat dat onder het voormalige systeem, de lidstaten het doel van een kostenefficiënte emissiereductie niet voldoende konden bereiken, en een verdere harmonisatie vereist was. Deze motiveringen zijn mijns inziens toereikend, nu verschil in regelgeving tussen lidstaten door het Hof van Justitie als verstoringen van competitie en belemmeringen in het handelsverkeer worden aangemerkt.29

De conclusie is dat Richtlijn 2009/29/EG in het licht van het subsidiariteitsbeginsel grotendeels afdoende is gemotiveerd. Derhalve voldoet Richtlijn 2009/29/EG grotendeels aan het subsidiariteitsbeginsel. Alleen ten aanzien van de opneming van CO2-opslag in het ETS lijkt de motivering niet afdoende in het licht van het subsidiariteitsbeginsel en komt de Richtlijn in zoverre wellicht wegens strijd met dat beginsel voor vernietiging in aanmerking. Daar staat echter tegenover dat het Hof tot op heden nog nooit een EU-handeling wegens strijd met het subsidiariteitsbeginsel heeft vernietigd.30 De kans dat de Richtlijn op dit onderdeel sneuvelt is dan ook klein.

De voorlaatste twee wijzigingen van de Richtlijn ETS betreffen Besluit 1359/2013/EU en Verordening (EU) 421/2014. Ten aanzien van deze wijzigingen was het VwEU en VEU, zoals deze gelden sinds het Verdrag van Lissabon, van toepassing. Derhalve was ook, ingevolge artikel 5 VEU, het nieuwe protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid van toepassing. Er wordt in de literatuur verdedigd dat de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en daarmee het nieuwe protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid met zich brengt dat het Hof op basis van dat protocol goede redenen heeft strengere eisen te stellen aan het EU-optreden.31 Of het Hof van deze mogelijkheden gebruik gaat maken, is echter nog onzeker. Over de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel ten aanzien van wetgeving tot stand gekomen na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is weinig jurisprudentie verschenen.32 Ik ben van mening dat in ieder geval wanneer de nationale parlementen een ‘kaart’33 hebben getrokken overeenkomstig artikel 7 van het Protocol, en het wetgevingsvoorstel desalniettemin wordt gehandhaafd, het Hof een strengere toets ten aanzien van de motivering moet toepassen dan het tot nog toe inzake het subsidiariteitsbeginsel heeft gedaan.34 Waar echter geen ‘kaart’ is getrokken, ga ik er, bij de huidige stand van de jurisprudentie,35 vooralsnog vanuit dat het Hof geen wezenlijk andere toets ten aanzien van het subsidiariteitsbeginsel zal toepassen dan het tot nog toe voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft gedaan.36

Besluit 1359/2013/EU, waarmee het zogenoemde ‘backloading’ van emissierechten werd ingevoerd, wordt in de considerans kort gemotiveerd, door te stellen dat de Richtlijn ETS niet specificeert ‘hoe de te veilen hoeveelheden broeikasgasemissierechten over de handelsperiode moeten worden verdeeld’.37 Derhalve stelt de tweede overweging van de considerans dat:

‘Met het oog op de rechtszekerheid en de voorspelbaarheid van de markt moet worden verduidelijkt dat de Commissie, om de ordelijke werking van de markt te waarborgen, in uitzonderlijke omstandigheden krachtens artikel 10, lid 4, van Richtlijn 2003/ 87/EG bevoegd is om het tijdschema van de veilingen te wijzigen.’38

Vervolgens wordt de Richtlijn ETS dienovereenkomstig gewijzigd.39 In de toelichting op het voorstel van het Besluit wordt eveneens gemotiveerd dat de wijziging een verduidelijking van de bevoegdheden van de Commissie inhoudt, inzake de wijziging van het tijdschema van de veiling van emissierechten.40 Echter, er is een materieel verschil tussen het voorstel en het uiteindelijke Besluit. In het voorstel voor het Besluit, stond nog het volgende amendement in artikel 1:

‘Artikel 1

Aan artikel 10, lid 4, eerste alinea, van Richtlijn 2003/87/EG wordt de volgende zin toegevoegd:

“Teneinde een ordelijke werking van de markt te waarborgen, wijzigt de Commissie waar nodig het tijdschema voor elke periode.”’

Dit voorstel is echter door het Europees Parlement geamendeerd naar de bepaling, zoals deze uiteindelijk in artikel 10 lid 4 van de Richtlijn ETS terecht is gekomen, luidende:

‘Artikel 1

Aan artikel 10, lid 4, eerste alinea, van Richtlijn 2003/87/EG wordt de volgende zin toegevoegd:

“Wanneer uit een beoordeling blijkt dat in afzonderlijke industriële sectoren er geen significante gevolgen te verwachten zijn voor sectoren of subsectoren die zijn blootgesteld aan een significant risico van koolstoflekkage, kan de Commissie, teneinde een ordelijke werking van de markt te waarborgen, onder uitzonderlijke omstandigheden het tijdschema wijzigen voor de op 1 januari 2013 beginnende periode waarnaar in artikel 13, lid 1, wordt verwezen. De Commissie voert niet meer dan één zulke wijziging door voor een maximumaantal van 900 miljoen emissierechten.”’41

In het voorstel had de Commissie zichzelf dus een aanzienlijk ruimere discretionaire bevoegdheid toegekend. Duidelijk is dat de meningen tussen het Europees Parlement en de Raad en de Commissie over de reikwijdte van het oorspronkelijke artikel 10 lid 4 verschilde. Daarnaast kan de bevoegdheid tot een eenmalige wijziging van het tijdschema voor maximaal 900 miljoen emissierechten niet worden afgeleid uit het oorspronkelijke artikel 10 lid 4. Mijns inziens betreft Besluit 1359/2013/EU dan ook geen verduidelijking van artikel 10 lid 4, maar een uitbreiding met een nieuwe bevoegdheid voor de Commissie. Een dergelijke uitbreiding moet in het licht van het subsidiariteitsbeginsel worden gemotiveerd. Deze motivering heeft in het geheel niet plaatsgevonden. Derhalve knelt Besluit 1359/2013/EU met het subsidiariteitsbeginsel. De afwezige motivering kan een argument voor vernietiging zijn. Echter, als gezegd heeft het Hof tot op heden nog nooit een EU-handeling wegens strijd met het subsidiariteitsbeginsel vernietigd, en is de slagingskans van een beroep op het subsidiariteitsbeginsel mijns inziens dus klein. Daar komt bij dat door de nationale parlementen ook geen ‘kaart’ is getrokken.

Met Verordening (EU) 421/2014 is de Richtlijn ETS, voor wat betreft de eisen die worden gesteld aan vliegtuigexploitanten, versoepeld. Dit geldt met name voor vluchten tussen EER-lidstaten en derde landen en van en naar ultiperifere regio’s van de EER.42 Verder vinden een aantal kleine wijzigingen plaats, zoals het uitsluiten van niet-commerciële vluchten met een uitstoot van minder dan 1000 ton CO2(e) per jaar.43 De noodzaak van de wijziging wordt uitgebreid gemotiveerd in de toelichting bij het voorstel, alsook in het impact-assesment dat ten aanzien van het voorstel is gemaakt.44 Ook uit de considerans van de Verordening is het achterliggende idee van en de motivering voor de Verordening te achterhalen.45

Volgens overweging 15 van de considerans is de doelstelling van de Verordening:

‘het invoeren van een tijdelijke afwijking voor emissiebewaking, -rapportage en inlevering van emissierechten van vluchten naar en vanuit landen buiten de EER voorde periode vanaf 1 januari 2013 tot en met 31 december 2016, het verminderen van de administratieve lasten en het vereenvoudigen van beheer van de regeling’ [in het Engels: ‘administration of the scheme’, hetgeen dus onder meer betrekking heeft op het beheer van ETS activiteiten].

De verlaging van de administratieve lasten en het vereenvoudigen van het beheer van ETS activiteiten zijn mijns inziens inderdaad als doelstellingen te beschouwen en kunnen, evident, alleen op EU-niveau worden verwezenlijkt.46 Echter, waar het betreft de invoering van een tijdelijke afwijking van de EU-regeling voor bepaalde vluchten, worden doel en maatregel door elkaar gehaald. Immers, de betreffende uitsluiting is een maatregel die wordt ingevoerd vanwege een achterliggend doel. Dit achterliggende doel is evenwel te vinden in overweging 3 in samenhang gelezen met overweging 2 van de considerans, de toelichting op het voorstel van de Verordening en het impact-assesment. Het blijkt dat de tijdelijke afwijking is ingevoerd om de dynamiek te behouden en om vooruitgang te vergemakkelijken op het internationaal onderhandelingsgebied inzake een overeenkomst betreffende een ‘market based mechanism’ voor de luchtvaart.47 Ook ten aanzien van dit aspect is het mijns inziens evident dat de EU ten aanzien van deze doelstelling dient op te treden. Immers, de lidstaten zijn onder de Richtlijn ETS niet in staat de regeling ten aanzien van de luchtvaart te versoepelen, om zo in te spelen op de internationale dynamiek in het onderhandelingsproces. Tevens zijn de lidstaten ook niet in staat andere maatregelen te treffen ter verwezenlijking van dit doel, aangezien de dynamiek in het internationaal onderhandelingsproces werd verstoord door de weerstand van enkele staten tegen het ETS.48 Mijns inziens kan daarom worden geconcludeerd dat de Verordening in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel tot stand is gebracht.49

Tot slot moet nog worden gewezen op Besluit 2015/1814/EU. Met dit Besluit is een marktstabiliteitsreserve voor het ETS tot stand gebracht. Dit Besluit wijzigt tevens de Richtlijn ETS. De marktstabiliteitsreserve brengt met zich dat overtollige emissierechten uit de markt worden gehaald en in de reserve worden geplaatst. Deze worden pas vrijgegeven indien het aanbod van emissierechten onder een bepaalde bodemnorm komt. Het systeem werkt grofweg als volgt:

Het aantal in de omloop zijnde emissierechten wordt ieder jaar vanaf 2017 op 15 mei bepaald. De hoeveelheid in de omloop zijnde emissierechten is, kort gezegd, gelijk aan het aantal bestaande emissierechten minus de geverifieerde emissies, geannuleerde emissierechten en emissierechten in de reserve.50 Van deze hoeveelheid wordt jaarlijks vanaf 1 september 12% in de reserve opgenomen en worden in mindering genomen op het aantal te veilen emissierechten, tenzij dat percentage uitkomt op een hoeveelheid van minder dan 100 miljoen emissierechten. Indien echter in een gegeven jaar minder dan 400 miljoen emissierechten in de omloop zijn, dan worden er 100 miljoen emissierechten aan de te veilen emissierechten toegevoegd.51 Deze worden vrijgegeven in de volgorde waarin zij eerst zijn opgenomen, en over de lidstaten verdeeld in evenredigheid met hun aandeel in de te veilen emissierechten toen deze in de reserve werden opgenomen.

Verder worden de eerder ‘gebackloade’ 900 miljoen emissierechten in de reserve opgenomen.52 Ook is er een wijziging in de Richtlijn ETS aangebracht die ziet op een stabiele overgang in de te veilen emissierechten in het laatste jaar van een lopende periode naar de eerste twee jaren in een opvolgende periode. Als de hoeveelheid te veilen emissierechten in het laatste jaar van een periode meer dan 30% hoger is dan de verwachte gemiddelde hoeveelheid te veilen emissierechten in de eerste twee jaren van de nieuwe periode, wordt een deel van deze emissierechten overgeheveld voor veiling in die twee jaar.53

Het doel van deze maatregel kan onder meer worden gevonden in de considerans van het Besluit, waarin wordt overwogen:

‘In het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toestand van de Europese koolstofmarkt in 2012 werd vastgesteld dat er behoefte is aan maatregelen om de structurele onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod aan te pakken. In de effectbeoordeling van het klimaat- en energiebeleidskader voor 2030 wordt aangegeven dat deze onevenwichtigheid naar verwachting zal voortduren, en niet voldoende wordt aangepakt door aanpassingen aan het lineair traject naar een strengere doelstelling binnen dat kader. Een wijziging van de lineaire factor brengtslechts geleidelijk verandering in de hoeveelheid emissierechten in de gehele Unie (plafond van de ETS). Daardoor zou het overschot slechts geleidelijk afnemen, zodat de markt nog meer dan tien jaar met een overschot van ongeveer 2 miljard emissierechten of meer zou moeten blijven functioneren, waardoor de ETS niet het nodige signaal zou geven aan investeerders om CO2-emissies op een kosteneffectieve manier terug te dringen, en geen drijvende kracht zou zijn achter koolstofarme innovatie die bijdraagt tot economische groei en werkgelegenheid.’54

Hieruit kunnen de doelstellingen van de Richtlijn ETS, waaronder een kosteneffectieve reductie van emissierechten en de ontwikkeling naar een koolstofarme economie worden gedistilleerd, alsmede de daarmee samenhangende eigen doelstelling: ‘de structurele onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod aanpakken’. Deze doelstellingen kunnen evident slechts op EU-niveau worden bereikt, daar de toewijzing en veiling van emissierechten op EU-niveau is bepaald,55 evenals het plafond voor het totaal aantal beschikbare emissierechten.56 Een lidstaat zou slechts het aantal beschikbare emissierechten kunnen verminderen, door de vrijgegeven emissierechten op eigen kosten uit de markt te halen door deze op te kopen en te annuleren. Doordat het probleem van een lage koolstofprijs zich al geruime tijd voordoet, heeft de EU-wetgever terecht kunnen oordelen dat die optie geen voldoende resultaat oplevert. De EU-wetgever heeft dan ook terecht geoordeeld in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel te handelen.57

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.