Rb. Midden-Nederland, 04-03-2021, nr. UTR 19/5209

Bij besluit van 17 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.

Op 7 december 2019 heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift.

Bij besluit van 13 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft gronden ingediend, gericht tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Wob-verzoek

1. Eiser heeft op 3 mei 2019 met een beroep op de Wob verzocht om alle informatie over en met betrekking tot (mogelijke) integriteitsschendingen door medewerkers dan wel ambtenaren van de gemeente Utrecht. Eiser verzoekt om documenten over het tijdvak

1 juli 2017 tot en met 1 mei 2019. Het gaat eiser niet alleen om geanonimiseerde personeelsdossiers, maar ook om (interne en externe) communicatie over (mogelijke signalen van) integriteitsschendingen door medewerkers dan wel ambtenaren van de gemeente Utrecht. Het verzoek ziet op memo’s, notulen, notities, verslagen, e-mails, Whatsapp-berichten en alle andere vormen van communicatie met betrekking tot dit onderwerp.

Bestreden besluitvorming

2. Na een zoekslag heeft verweerder elf personeelsdossiers aangetroffen die vallen binnen het tijdvak van 1 juli 2017 tot en met 1 mei 2019. Na overleg met eiser heeft verweerder een overzicht opgesteld waarin de (mogelijke) integriteitsgevallen bij de gemeente Utrecht zijn opgenomen. Het overzicht bevat geen informatie over het organisatiedeel waar de integriteitskwestie heeft plaatsgevonden omdat de herleidbaarheid van betrokken medewerkers volgens verweerder anders te groot is.

3. In het bestreden besluit heeft verweerder alle stukken integraal geweigerd. Daartoe heeft verweerder overwogen dat het van belang is dat de behandeling van de signalen van (mogelijke) integriteitsschendingen vertrouwelijk blijft omdat verweerder een goede werkgever wil zijn waarbij dergelijke gesprekken in de vertrouwelijkheid moeten kunnen plaatsvinden. Uit de stukken zouden (toenmalige) collega’s kunnen achterhalen wie de betrokkenen zijn. Dit kan leiden tot reputatieschade en ‘naming and shaming’. De namen, e-mailadressen, telefoonnummers van en overige naar derden en (voormalige) ambtenaren herleidbare gegevens onder de beschermingsgrond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Na verwijdering van de gegevens die zien op de persoonlijke levenssfeer zouden er zinledige documenten overblijven. Gelet hierop weegt het belang van persoonlijke levenssfeer van betrokken ambtenaren in dit geval zwaarder dan het belang van openbaarheid. Ook zal openbaarmaking van de gegevens leiden tot onevenredige benadeling voor betrokkenen, waardoor de gegevens ook geweigerd zijn op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob.

Standpunten eiser

4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Hij voert aan dat de zoekslag die verweerder heeft gemaakt onvoldoende is. Het gaat niet alleen om personeelsdossiers, maar ook over andere documenten die samenhangen met integriteitsschendingen, zoals een memo of e-mailbericht. Niet valt in te zien dat de afdelingen niet worden genoemd in het schema bij de betrekkende integriteitsschending. Het verstrekte schema is te beperkt. Verder voert hij aan dat verweerder op alle documenten afzonderlijk moet ingaan. Volgens vaste jurisprudentie moet verweerder elk document beoordelen en toetsen aan de hand van de Wob. Eiser verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 juni 2019.1.Ten aanzien van weigeringsgronden stelt eiser dat de feitelijke omstandigheden over de afhandeling van een mogelijke integriteitsschending niet te herleiden is tot personen. Dit heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd. Het is waarschijnlijk dat collega’s al op de hoogte zijn van de schending. Het belang van openbaarheid is hierbij onvoldoende betrokken. Er zijn ook documenten zoals offertes en facturen van externe onderzoeksbureaus die verweerder niet heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. In de openbaar gemaakte uitspraak van

25 augustus 2014 van de rechtbank Midden-Nederland is wel informatie over een integriteitsschending opgenomen.2.Daaruit volgt dat verweerder te rigoureus alle documenten heeft geweigerd. Verder heeft verweerder ten onrechte geen inventarislijst opgesteld.

Oordeel van de rechtbank

5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb, kennis genomen van de documenten.

Omvang Wob-verzoek

6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verzoek terecht heeft opgevat als een verzoek om openbaarheid van concrete gevallen van integriteitsschendingen en interne communicatie daarover. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat hij ook heeft verzocht om communicatie met externe partijen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de integriteitsonderzoeken worden gedaan door een apart, van de rest van de organisatie afgeschermd organisatieonderdeel. Na inzage in de stukken acht de rechtbank aannemelijk dat de desbetreffende onderzoeksdossiers zijn beoordeeld en niet alleen personeelsdossiers. Voor zover verweerder heeft gecommuniceerd met (externe) partijen en met het college van burgemeester en wethouders, valt dit ook onder de documenten die verweerder heeft gevonden.

Weigeringsgronden

7. Op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob, blijft het verstrekken van informatie op grond van de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

8. De rechtbank stelt vast dat de elf onderzoeksdossiers onder andere meldingen,

e-mailberichten, gespreksverslagen en onderzoeksrapporten bevatten. De dossiers hebben betrekking op de integriteit van de met naam genoemde gemeenteambtenaren en zien in zoverre op diens persoonlijk functioneren met betrekking tot hun functie. De rechtbank is van oordeel dat openbaarmaking van de dossiers in zoverre de persoonlijke levenssfeer van de betrokken gemeenteambtenaren raakt. Daarnaast heeft verweerder voldoende toegelicht dat de behandeling van de signalen van (mogelijke) integriteitsschendingen vertrouwelijk moet blijven omdat verweerder een goede werkgever wil zijn waarbij dergelijke gesprekken in de vertrouwelijkheid moeten kunnen plaatsvinden. Mede gelet op de inrichting van de organisatie van verweerder, met een van de rest van de organisatie afgescheiden onderdeel, acht de rechtbank dit aannemelijk. De gesprekken die met betrokkenen in het kader van het onderzoek zijn gevoerd hebben een vertrouwelijk karakter, waarvan de deelnemers mogen uitgaan van vertrouwelijke behandeling en dat dergelijke informatie-uitwisseling vertrouwelijk blijft. Voor zover eisers stelling dat alle collega’s van de betrokken ambtenaren al op de hoogte zijn van de integriteitsschendingen juist is, hoeft dit voor verweerder ook geen reden te zijn om de onderzoeksdossiers openbaar te maken. Het is namelijk ook voor toekomstige signalen van (mogelijke) integriteitsschendingen van belang dat betrokkenen weten dat zij in vertrouwelijkheid gesprekken kunnen voeren. Verder gaat de verwijzing van eiser naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van

25 augustus 2014 niet op. In die zaak ging het over het strafontslag van de betrokken ambtenaar. Daarbij is het vanzelfsprekend dat de rechtbank in moest gaan op de feiten van het strafontslag en gaat het niet om toepassing van de Wob.

9. Het uitgangspunt is, gelet op het voorgaande, dat verweerder zeer terughoudend omgaat met openbaarmaking van documenten uit de onderzoeksdossiers naar de integriteit van de elf betrokken ambtenaren op grond artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob. Na beoordeling van de aangetroffen documenten is de rechtbank van oordeel dat, gelet op de aard van de onderzoeken en de aard van de vertrouwelijke informatie-uitwisseling over personen die in de documenten plaatsvindt, verweerder de weigeringsgronden in beginsel voor de hele onderzoeksdossiers heeft mogen laten gelden.3.Het belang van openbaarmaking van tot de persoon herleidbare gegevens weegt namelijk niet op tegen belangen van betrokken personen en het belang van onevenredige benadeling van verweerder als goed werkgever zelf. Het is de taak van verweerder om onderzoek te doen naar mogelijke gevallen van integriteitsschending. Om deze taak effectief te kunnen verrichten, moet hij de door een onderzoekers van te voren toegezegde vertrouwelijkheid in acht nemen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de documenten wel heeft beoordeeld omdat gegevens ervan zijn verwerkt in een niet tot personen herleidbaar overzicht, dat wel openbaar is gemaakt. De bij het primaire besluit gehanteerde werkwijze waarbij verweerder een schema heeft overgelegd van de integriteitsonderzoeken en conclusies acht de rechtbank in beginsel dan ook niet onredelijk. De zaak van de rechtbank Noord-Holland van

21 juni 2019, waar eiser naar verwijst, is geen vergelijkbare zaak. In die zaak had verweerder de werkwijze van de Wet Huis voor klokkenluiders ten onrechte toegepast.

10. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 18 juli 2012.4.In die uitspraak heeft de ABRvS ook overwogen dat openbaarmaking van een onderzoeksrapport in verband met de integriteit van een ambtenaar in zijn geheel geheim kon blijven. Ook indien de gespreksverslagen van dat rapport geanonimiseerd zouden worden, zouden ze te herleiden zijn tot personen, zo overwoog de ABRvS.

11. Aan de hand van de beroepsgronden heeft de rechtbank heeft de dossiers beoordeeld om te bezien of de weigeringsgronden op de juiste manier zijn toegepast. De onderzoeksdossiers met nummer 3, 8, 9, 10 en 11 heeft verweerder geheel kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob, gelet op bovenstaande motivering en het feit dat zinledige documenten overblijven na toepassing van de weigeringsgronden. Een aantal documenten van de andere onderzoeksdossiers heeft verweerder echter ten onrechte geweigerd op grond van de hierboven besproken motivering. Ook ontbreken er twee onderzoeksrapporten. Deze dossiers bespreekt de rechtbank hierna afzonderlijk.

● Onderzoeksdossier 1:

- Document met nummer 59: De eerste alinea van dit document bevat geen gegevens die te herleiden zijn tot personen. Niet valt in te zien dat de persoonlijke levenssfeer in het gedrang komt.

- Document met nummer 74, Raadsbrief: Verweerder heeft de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob, niet zonder nadere motivering aan de weigering ten grondslag kunnen leggen omdat de redenering van vertrouwelijk hier niet opgaat.

● Onderzoeksdossier 2:

De rechtbank is van oordeel dat niet valt in te zien dat dit gehele dossier onder de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob, valt. De melding is in dit geval een controle in het systeem geweest, wat anders is dan bij andere meldingen. Het onderwerp van het onderzoek was een pas, en niet een persoon. De uitkomst van het onderzoek is dat er geen integriteitsschending is geconstateerd. De rechtbank is van oordeel onvoldoende is gemotiveerd dat openbaarmaking in zijn geheel moet worden geweigerd. Dat kan zonder dat de informatie te herleiden zijn tot een individueel persoon.

● Onderzoeksdossier 4:

- Document met nummer 8: Het eerste deel van dit document bevat een samenvatting met informatie dat niet te herleiden is tot een persoon. Verweerder zou dit op een gelakte wijze openbaar kunnen maken.

- Documenten met nummers 11 en 12: In deze documenten aan de wethouder staat ook informatie die niet valt onder de genoemde weigeringsgronden, zoals de informatie onder het kopje procesinformatie.

● Onderzoeksdossier 5:

In een deel van deze documenten staat, bijvoorbeeld in bijlage 35, de uitvoering van werkzaamheden beschreven. De rechtbank beschouwt deze als algemeen feitelijk van aard en zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom de weigeringsgronden artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob hierop van toepassing zijn. Verweerder heeft die weigeringsgronden niet zonder nadere motivering ten grondslag kunnen leggen aan alle documenten in dit onderzoeksdossier.

● Onderzoeksdossier 6 en 7:

Uit de formulering van enkele stukken in het dossier blijkt dat er een extern onderzoek heeft plaatsgevonden. Het externe onderzoeksrapport zit echter niet bij deze dossiers. Verweerder heeft daardoor ten onrechte niet alle documenten betrokken bij het Wob-verzoek.

Schema

12. Hoewel de werkwijze met het schema is losgelaten, is hiermee wel informatie openbaar gemaakt, waarvoor volgens verweerder kennelijk geen weigeringsgrond was. Daarom betrekt de rechtbank dit toch bij de beoordeling.

Ten aanzien van dossiers 6, 7, 9, 10 en 11 valt na weigering van de overige gegevens niet in te zien dat niet is vermeld wat de gevolgen precies zijn geweest voor de betrokken ambtenaar. Bij de andere dossiers is dat immers wel vermeld en zonder nadere motivering is niet duidelijk waarom de weigeringsgronden op deze onderdelen van toepassing zijn. De openbaarmaking door middel van het schema vertoont daardoor ook een motiveringsgebrek.

13. Ten slotte overweegt de rechtbank dat er geen rechtsgrond is aan te wijzen op grond waarvan verweerder gehouden was een inventarisatielijst op te maken. Deze beroepsgrond treft geen doel.

Conclusie

14. Gelet op het overwogene vertoont het overgelegde schema bij het primaire besluit enkele motiveringsgebreken. Daarnaast heeft verweerder bij een aantal dossiers op onderdelen onvoldoende gemotiveerd de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob toegepast, waardoor ook daarbij sprake is van een motiveringsgebrek. Ook is gebleken dat er twee onderzoeksrapporten ontbreken. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.

15. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van

mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

4 maart 2021.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.