Rb. Gelderland, 30-10-2015, nr. 3755045 \ BR VERZ 15-30 \ CvL

De manier waarop de hoogte van een sanctie ingevolge de Wahv wordt vastgesteld is vastgelegd in artikel 2 van de Wahv. Dit luidt – voor zover nu van belang - :

1. Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen (…) kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd

(…)

3. Voor elke gedraging bepaalt de in het eerste lid bedoelde bijlage de aan de Staat te betalen geldsom. Deze geldsom kan per gedraging niet meer zijn dan het bedrag van de geldboete van de eerste categorie.

(…)

5. De in het eerste lid bedoelde bijlage kan bij algemene maatregel van bestuur worden gewijzigd. De voordracht van deze algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

Dit artikel bepaalt dat de Minister (van Justitie of Veiligheid en Justitie) bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) de hoogte van de administratieve sanctie vaststelt. Dit Besluit wordt niet eerder genomen dan nadat het ontwerp vier weken is overgelegd aan de Eerste en Tweede Kamer, zodat zij de Minister daarover kunnen bevragen.

In de memorie van toelichting1.bij dit wetsartikel is opgenomen:

“Doel van het wetsvoorstel is regels vast te stellen met betrekking tot een bepaalde wijze van afdoening van op zichzelf niet ernstige gedragingen in het verkeer. Dit laatste moet in de hoogte van de op te leggen sanctie tot uitdrukking worden gebracht. Daarom is bepaald dat het bedrag niet meer kan zijn dan vijfhonderd gulden per gedraging. De administratieve sanctie tot dit bedrag is de enige sanctie die dit wetsvoorstel toelaat.”

Uitgangspunt bij de vaststelling van de hoogte van het sanctiebedrag is dat sanctie in overeenstemming is met de ernst van de gedraging. Latere toetsing door de rechter van de opgelegde sanctie betreft daarom in beginsel niet de hoogte van de sanctie.

Bij wijziging van de hoogte van het sanctiebedrag kan de rechter wel toetsen of de hoogte van de sanctie in overeenstemming is met de in artikel 2 van de Wahv geformuleerde uitgangspunten. Deze zijn: een sanctie die gerelateerd is aan de ernst van de gedraging.

Tot 2006 vond aanpassing van het sanctiebedrag plaats door indexering van dit bedrag met het consumentenprijsindexcijfer.

Bij besluit van 8 oktober 2005, Staatsblad 2005, nr, 555, is een nieuwe systematiek voor de afstemming van de hoogte van de boete op de gedraging ingevoerd. De Nota van toelichting bij dit besluit licht dit als volgt toe:

“De tarieven worden in de regel tweejaarlijks herzien door het toepassen van een indexering naar aanleiding van de consumentenprijsindex alle huishoudens en worden vastgesteld bij wijziging van de onderhavige AMvB. Om de samenhang en het evenwicht tussen aan gedragingen gekoppelde tarieven te vergroten is eenmalig van deze indexering afgezien en zijn de tarieven vastgesteld met behulp van het zogenoemde Tarievenhuis. Het Tarievenhuis bevat een beoordelingskader waarmee de aan gedragingen gekoppelde tarieven op een eenvoudige en uniforme wijze door middel van een aantal criteria kunnen worden vastgesteld. (…)

Het vaststellen van de bedragen bij het toekennen van nieuwe feitcodes geschiedt tot dusver door onder meer vergelijking met soortgelijke feiten en niet aan de hand van een vast kader. Hierdoor kon niet altijd eenduidig worden gemotiveerd op welke wijze de hoogte van een sanctie- of boetebedrag tot stand was gekomen, terwijl bleek dat de wens daartoe bij burgers, kamerleden, politie en OM wel aanwezig was. Door het ontwerpen van een kader, wordt aan deze wens tegemoet gekomen. Bovendien wordt het door de beoordelingskaders mogelijk gemaakt om de samenhang en het evenwicht van sanctie- en boetebedragen bij vergelijkbare feiten te vergroten. (…)”

Uit deze toelichting wordt duidelijk dat de Minister als uitgangspunt voor de vaststelling van de hoogte van de sanctie een tweetal criteria hanteert:

- een periodieke aanpassing van de boetebedragen aan de consumentenprijsindex;

- een afstemming van het boetebedrag aan de hand van de ernst van de gedraging in vergelijking met soortgelijke feiten.

Beide criteria van vaststelling van de hoogte van de administratieve sanctie vinden hun wettelijke grondslag – en passen in – het bepaalde in artikel 2 van de Wahv.

Sinds 2005 zijn de sanctiebedragen als volgt aangepast.

Uit dit overzicht blijkt dat in de jaren 2010, 2013, 2014 en 2015 de boetebedragen zijn verhoogd met de consumentenprijsindex. Gelet op wat hierboven daarover is gezegd behoeft de verhoging van deze bedragen niet verder te worden besproken.

In de jaren 2008, 2011 en 2012 zijn de bedragen echter verhoogd met een percentage dat deze consumentenprijsindex ruim te boven gaat. Onderzocht moet worden of deze verhoging past binnen het kader van artikel 2 van de Wahv. Het criterium daarbij is met name of de sanctie in overeenstemming is met de ernst van de gedraging.

Bij Besluit van 9 februari 2008 zijn de boetebedragen met ingang van 1 april 2008 met ongeveer 20% verhoogd.

Het ontwerp van dit Besluit is ter advisering voorgelegd aan de Raad van State. Deze heeft in zijn advies W03.07.0480/II hierover als volgt geadviseerd:

“Uit de toelichting bij het ontwerpbesluit blijkt dat de hoogte van de boetes voor verkeersovertredingen stijgt met ongeveer 20%. (…) Ter motivering van deze algehele verhoging wordt verwezen naar de taakstelling opgenomen in het coalitieakkoord. Naar het oordeel van de Raad kan hiermee niet worden volstaan, omdat deze taakstelling louter een financiële achtergrond heeft. Bij een eerdere wijziging van de bijlage zijn de tarieven vastgesteld met behulp van een beoordelingskader (het zogenoemde "Tarievenhuis"). Onduidelijk is hoe de algehele verhoging van de tarieven zich tot dit beoordelingskader verhoudt. De Raad adviseert deze verhoging nader te verantwoorden, in het bijzonder met het oog op de eventuele effecten ervan voor de rechtshandhaving.”

In het Nader rapport (reactie op het advies) van 7 februari 2008 heeft de Minister hierop als volgt gereageerd.

“Het ontwerp geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van enkele opmerkingen.

1. (…) Naar aanleiding van deze opmerkingen van de raad is de nota van toelichting aangevuld. Daarbij is aangegeven dat een algehele tariefstijging geen afbreuk doet aan de principes van het beoordelingskader. Eventuele effecten van tariefstijgingen voor de rechtshandhaving vormt onderwerp van onderzoek. Doelstelling van dat onderzoek is om meer inzicht te krijgen in de ontwikkeling van het aantal verkeersboetes en de beïnvloeding van het gedrag van weggebruikers door beleidsmaatregelen.”

In de Nota van toelichting bij het Besluit van 9 februari 2008 tot wijziging van de bijlage, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften in verband met de tweejaarlijkse actualisering van de tarieven is het volgende vermeld:

“In de bijlage wordt een overzicht gegeven van feiten met daaraan gekoppelde tarieven voor verkeersovertredingen. Deze tarieven worden in de regel tweejaarlijks aangepast aan de consumentenprijsindex (zie ook Stb. 2005, 555). Het onderhavige besluit bevat een herziening van de tarieven als gevolg van aanpassing aan de consumentenprijsindex, en daarnaast een algehele verhoging. In totaal stijgen alle tarieven met ongeveer 20%, waarbij 3,1% stijging als gevolg van de tweejaarlijkse indexering is inbegrepen. Reden voor deze stijging – los van de indexering – is de taakstelling die is opgenomen in het coalitieakkoord (Kamerstukken II, 2006/07, 30 891, nr. 4, pag. 41). In het financieel kader behorende bij het coalitieakkoord is een structurele beleidsmatige verhoging van boetes en transacties opgenomen, ter hoogte van € 90 miljoen per jaar. Om deze taakstelling te halen zullen alle tarieven met 15–16% stijgen. Met de stijging van de tarieven wordt overigens geen afbreuk gedaan aan het zogenaamde «tarievenhuis» dat in 2005 is ingevoerd. Met dit «tarievenhuis» is een beoordelingskader ingevoerd waarmee de aan gedragingen gekoppelde tarieven op een eenvoudige en uniforme wijze door middel van een aantal criteria kunnen worden vastgesteld. Omdat de vaststelling van onderhavige bijlage de algehele stijging van alle tarieven betreft, heeft de stijging geen gevolgen voor het beoordelingskader.”

De kantonrechter is van oordeel dat in deze stukken de Minister niet inzichtelijk maakt op welke manier er een verband is tussen de ernst van de gedraging en de verhoging van het boetebedrag. Dat door de stijging van de tarieven geen afbreuk wordt gedaan aan het Tarievenhuis is in zoverre juist, dat bij gelijke procentuele verhoging van alle bedragen de onderlinge verhouding tussen deze bedragen niet verandert. Wat wel verandert is de hoogte van de aan een gedraging gekoppelde sanctie met meer dan alleen het prijsindexcijfer, zonder dat wordt aangegeven in welk opzicht het in 2006 vastgestelde bedrag (na indexatie) niet meer in overeenstemming is met de ernst van de gedraging.

Wat als argumentatie voor de verhoging van de sanctiebedragen overblijft is dat hiermee een financiële taakstelling moet worden gerealiseerd. Voor een dergelijke verhoging biedt artikel 2 van de Wahv geen grondslag. Dit leidt tot de conclusie dat dit Besluit, voor zover daarbij de boetebedragen met meer dan 3,1% verhoogd zijn, onverbindend is.

Bij Besluit van 23 november 2010 zijn de boetebedragen met 15% verhoogd.

In de Nota van toelichting bij het Besluit is het volgende vermeld:

“De wenselijkheid van het onderhavige besluit wordt, naast de hiervoor genoemde elementen in verband met de verkeersveiligheid, mede ingegeven door het feit dat de financiële opbrengsten substantieel achterblijven bij de daarover opgestelde ramingen. Als het aantal verkeersovertredingen onverminderd hoog blijft, is er reden de sancties op te hogen omdat kennelijk die sancties niet hoog genoeg zijn om voldoende afschrikwekkend te zijn. Om het doel van de boetes, te weten het sanctioneren van strafwaardig gedrag, daadwerkelijk te bereiken, ligt een verhoging van die boetes dan ook in de rede. De verhoging van de boetetarieven met vijftien procent levert naar verwachting in totaal € 50 miljoen aan hogere inkomsten op, ook wanneer de verwachte verbetering van de naleving wordt meegerekend en de handhavingsinzet gelijk blijft.

De huidige tariefsverhoging staat los van de in beginsel tweejaarlijkse aanpassing aan de ontwikkeling van de consumentenprijsindex. De laatste indexering in dat kader vond plaats per 1 januari 2010 en bedroeg 3,0% (Stb. 2009, 485).”

De kantonrechter begrijpt de toelichting aldus dat de verhoging van de boetebedragen enerzijds noodzakelijk is, omdat lage boetebedragen onvoldoende afschrikwekkend werken. Dit kan naar het oordeel van de kantonrechter een valide reden zijn tot verhoging van de boetebedragen. Deze reden past ook in het kader van artikel 2 van de Wahv.

Anderzijds echter blijkt uit deze toelichting dat “de financiële opbrengsten substantieel achterblijven bij de ramingen” en dat “verhoging van de boetetarieven (…) hogere inkomsten [oplevert]”. De kantonrechter is van oordeel dat naast verhoging van de afschrikwekkende werking van de sanctie hier een budgettair doel wordt nagestreefd, dat geen grondslag vindt in artikel 2 van de Wahv.

Nu uit de toelichting niet kan worden afgeleid welk deel van de verhoging van de sancties ziet op de verhoging van de afschrikwekkende werking ervan (en voor welke gedragingen in het bijzonder) en welk deel ziet op budgettaire verhoging van het sanctiebedrag is de kantonrechter van oordeel dat de verhoging in zijn geheel onverbindend moet worden geacht.

Bij Besluit van 15 december 2011 zijn de boetebedragen met 19,7% verhoogd.

Het ontwerp van dit Besluit is ter advisering voorgelegd aan de Raad van State. In zijn advies W03.10.0481/II merkt de Raad van State hierover het volgende op:

“b. Wat betreft het argument van de verkeersveiligheid, merkt de Afdeling het volgende op. De nota van toelichting vermeldt dat de inzet van de verkeershandhaving zich met name richt op de overtredingen die blijkens ongevalsanalyses en overtredingspercentages de meeste slachtoffers in het verkeer maken. Het gaat bijvoorbeeld om het rijden met een te hoge snelheid, rijden onder invloed en het rijden door rood licht. Naast strikte handhaving draagt naar verwachting ook zwaardere sanctionering van overtreders bij aan het gewenste effect dat men zich aan de regels houdt, aldus de toelichting.(zie noot 2)

De Afdeling is van oordeel dat dit in beginsel een valide argument kan zijn om de tarieven van verkeersboetes te verhogen. Daarbij dient wel overtuigend te worden gemotiveerd dat de hoogte van de boete in redelijke verhouding staat tot de aard en ernst van de overtreding. Met andere woorden, de boete moet proportioneel zijn. De Afdeling constateert echter dat het hier gaat om een verhoging van alle tarieven met 15%. Deze tariefsverhoging betreft dus ook overtredingen die niet rechtstreeks gerelateerd zijn aan verkeersveiligheid. Doordat een differentiatie naar de aard en ernst van de overtredingen ontbreekt, staat de proportionaliteit van de verhoogde boetes niet vast. Daar komt bij dat in 2008 eveneens een algehele verhoging van de verkeersboetes van ongeveer 20% (zie noot 3) heeft plaatsgevonden. Zoals in de Begroting van Justitie 2011 is vermeld, zal naast de onderhavige tariefsverhoging van 15% (zie noot 4) er in 2012 wederom een algehele verhoging van boetes van 20% plaatsvinden (zie noot 5). Ook door deze opeenvolgende stijging van de boetes rijst de vraag in hoeverre de verhoogde boetes in redelijke verhouding staan tot de aard en ernst van de overtredingen.”

De Minister heeft in zijn Nader rapport (reactie op het advies) van 19 november 2010 hierop als volgt gereageerd.

“(…) Door de algehele verhoging van de tarieven met vijftien procent wordt de handhaving van de in de bijlage opgenomen verkeersvoorschriften versterkt. Dit heeft naar verwachting tot gevolg dat de verkeersvoorschriften beter worden nageleefd, aangezien hogere sancties een afschrikwekkender werking hebben dan lagere. Overtredingen worden via de voorziene, proportionele verhoging zwaarder gesanctioneerd en daardoor wordt de betrokkene - in dit systeem - financieel zwaarder getroffen. Dat vormt een prikkel om zich aan de verkeersvoorschriften te houden, hetgeen de verkeersveiligheid verhoogt. (…) Om het doel van de boetes, te weten het sanctioneren van strafwaardig gedrag, daadwerkelijk te bereiken, ligt een verhoging van die boetes dan ook in de rede. Er is aldus beschouwd dus wel degelijk een relatie tussen de verhoging en het ondervangen van de tegenvallende opbrengsten. De verhoging van de boetetarieven met vijftien procent levert namelijk naar verwachting in totaal € 50 miljoen aan hogere inkomsten op, ook wanneer de verwachte verbetering van de naleving wordt meegerekend en de handhavingsinzet gelijk blijft. (…)

Daarnaast geldt voor de hoogte van de sancties dat deze sinds 2005 zijn ingekaderd in het zogeheten Tarievenhuis van het openbaar ministerie. Met dit Tarievenhuis is een beoordelingskader ingevoerd waarmee de aan gedragingen gekoppelde tarieven op een eenvoudige en uniforme wijze door middel van een aantal criteria worden vastgesteld. Dit beoordelingskader zorgt ervoor dat er vaste verhoudingen bestaan tussen de sancties voor de verschillende strafbare gedragingen. Om dit systeem in stand te houden kunnen de verschillende tarieven niet gedifferentieerd worden aangepast. Op basis van het afgewogen systeem van het Tarievenhuis worden daarom alle tarieven, Wahv en strafrechtelijke handhaving, gelijkelijk verhoogd met behoud van de vaste verhoudingen tussen de tarieven voor alle overtredingen. Het streven naar proportionele sanctionering ligt aan deze vaste verhouding ten grondslag. Uit het oogpunt van proportionele bestraffing is een generieke verhoging gewenst. (…)”

In de Nota van toelichting bij het Besluit van 15 december 2011 is het volgende vermeld:

“De volgende tariefswijzigingen zijn met dit besluit doorgevoerd:

o Alle tarieven zijn met vijftien procent verhoogd. In de behandeling van de begroting voor het jaar 2011 was aangekondigd dat de verkeersboetes per 2012 met twintig procent zouden worden verhoogd (Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VI, nr. 2, blz. 9). Dit percentage is gematigd tot vijftien procent vanwege de hierna beschreven uitvoering die wordt gegeven aan de motie Van der Staaij c.s.;

o Voor een aantal asociale en gevaarlijke gedragingen zijn de tarieven verhoogd naar € 340 per feit, een verhoging na indexering met ongeveer 55 procent. Dit betreft bijvoorbeeld het inhalen op een oversteekplaats voor voetgangers, het negeren van een stopteken van de politie en het negeren van een aanwijzing van een verkeersregelaar. In bijlage A bij deze nota van toelichting is een volledig overzicht gegeven van deze gedragingen uit onder meer de bijlagen bij de Wahv en het Besluit OM-afdoening;

(…)

o Om te corrigeren voor de geldontwaarding is op basis van de ontwikkeling van de consumentenprijsindex een reguliere indexering van de tarieven doorgevoerd. Op basis van de stijging van het indexcijfer in de periode tussen 1 maart 2009 en 1 juni 2011 (bron: CBS) bedraagt deze 4,7 procent.”

De kantonrechter wijst op een discrepantie tussen hetgeen in het Nader rapport wordt opgemerkt en hetgeen in de Nota van toelichting is vermeld. In het Nader rapport wordt aangevoerd dat het niet mogelijk is om met instandhouding van het Tarievenhuis bepaalde gedragingen relatief zwaarder te sanctioneren dan andere gedragingen. In de Nota van toelichting worden echter hufterige verkeersovertreding wel zwaarder gesanctioneerd dan de overige gedragingen. Voor deze gedragingen is binnen het Tarievenhuis kennelijk wel de mogelijkheid een aanpassing in de structuur van het stelsel aan te brengen.

In het Nader rapport en de Nota van toelichting wordt voorts uitvoerig betoogd dat een generieke verhoging van de boetebedragen gelet op het Tarievenhuis noodzakelijk is en dat hierbij een vergroting van de afschrikwekkende werking van de boetes voor ogen staat.

Echter, uit deze stukken blijkt ook dat dit niet de enige doelstelling van deze verhoging is. De zinsnede: “Er is aldus beschouwd dus wel degelijk een relatie tussen de verhoging en het ondervangen van de tegenvallende opbrengsten.” kan niet anders worden uitgelegd dan dat ook in dit geval niet alleen de doelstelling van een proportionele sanctie aan de tariefswijziging ten grondslag ligt, maar dat ook nu weer budgettaire overwegingen een rol spelen. Deze budgettaire doelstellingen vinden geen steun in artikel 2 van de Wahv.

Nu uit de toelichting niet kan worden afgeleid welk deel van de generieke verhoging van de sancties met 15% ziet op de verhoging van de afschrikwekkende werking ervan en welk deel ziet op budgettaire verhoging van het sanctiebedrag is de kantonrechter van oordeel dat deze verhoging in zijn geheel onverbindend moet worden geacht.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de verhoging van de boetebedragen vanaf 2006 als volgt behoort te zijn.

In 2005 bedroeg de sanctie voor een overschrijding van de maximumsnelheid binnen de bebouwde kom met 5 km/h € 20. Betrokkene heeft de gedraging begaan in 2014. De sanctie behoort daarom volgens bovenstaande tabel te bedragen € 20 x 1,164 = € 23,28. Nu boetes voor snelheidsovertredingen naar beneden worden afgerond op een veelvoud van € 1 betekent dit dat het juiste sanctiebedrag € 23 is10..

Er zal daarom als volgt worden beslist.

Beslissing

De kantonrechter:

verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;

wijzigt de beslissing van de officier van justitie in die zin dat de sanctie wordt gematigd tot € 23;

bepaalt dat het bedrag van € 9 waarmee de sanctie is gematigd door het CJIB wordt terugbetaald.