1.5 Onderzoeksmethoden en -structuur

In dit onderzoek hanteer ik twee onderzoeksmethoden: de beschrijvende onderzoeksmethode en de methode van interne rechtsvergelijking. In eerste instantie beschrijf ik de rechtsnormen met betrekking tot het proces van geïndividualiseerde straftoemeting in het fiscale bestuurlijke boeterecht en het strafrecht. Deze rechtsnormen zullen worden afgeleid uit de traditionele rechtsbronnen als het internationale verdragenrecht, de wet, beleid en rechtspraak. Vervolgens vergelijk ik het fiscale bestuurlijke boeterecht en het strafrecht met elkaar. De verschillen die hierbij worden gevonden, zullen worden bezien uit het oogpunt van het van toepassing zijnde rechtsbeginsel en de specifieke context van het betreffende rechtsgebied. Voor het verklaren van bepaalde verschillen wordt tevens uitgeweken naar de vormgeving van niet-fiscaal bestuurlijk boeterecht (zie o.a. onderdeel 4.3.4).

Om een zuivere theoretische rechtsvergelijking tussen het fiscale bestuurlijke boeterecht en het strafrecht te kunnen maken, is vereist dat van dezelfde rechtsbeginselen wordt uitgegaan. Deze rechtsbeginselen worden geacht algemene rechtswaarden te vertegenwoordigen en hebben dus gelding binnen zowel het bestuurlijke boeterecht als het strafrecht.

Zoals gezegd is het onderzoeksobject gedefinieerd als het proces van geïndividualiseerde straftoemeting binnen het fiscale bestuurlijke boeterecht. Kenmerkend onderdeel van deze definitie is dat het een omschrijving van een activiteit betreft, namelijk het toemeten van een straf. Deze activiteit kan in bestuursrechtelijke context worden gezien als een bestuurlijk besluitvormingsproces; een besluitvormingsproces – te weten, de geïndividualiseerde straftoemeting – dat in het teken staat van het nemen van een specifiek besluit, namelijk de beslissing omtrent de hoogte van de boete.

Om in het algemeen een verantwoord besluit te kunnen nemen, zal de besluitvormende instantie verschillende activiteiten moeten ontplooien. Zo zal zij zich op de hoogte moeten stellen van het doel waarvoor de beslissingsruimte gegeven is, zij zal de nodige kennis over de relevante feiten en omstandigheden moeten vergaren en ook zal zij de verschillende belangen tegen elkaar af moeten wegen. In de Awb zijn al deze activiteiten in chronologisch opzicht terug te vinden en onder te verdelen in drie fasen; de fase van voorbereiding, de besluitnemingsfase en de fase met betrekking tot het mededelen van het besluit.1 De voorbereidingsfase ziet op het vergaren van de eerdergenoemde nodige kennis, de fase van besluitneming op onder meer het waarderen en wegen van belangen, feiten en omstandigheden en de besluitmededeling op het kenbaar maken en de motivering van het besluit.

Gezien de omschreven activiteiten binnen de verschillende fasen én de bepalingen dienaangaande in de Awb, lijkt het aannemelijk dat binnen genoemde fasen achtereenvolgens het zorgvuldigheidsbeginsel (de voorbereidende of beeldvormende fase), het evenredigheidsbeginsel (de fase van besluitneming of oordeelsvorming) en het motiveringsbeginsel (in de fase van besluitneming) in hoofdzaak van toepassing zullen zijn.

In het strafrechtelijke proces van straftoemeting kan een soortgelijke gefaseerde aanpak worden onderkend. Zo beschrijft Schuyt in haar dissertatie ‘Verantwoorde straftoemeting’ fasen betreffende het weten, waarderen en wegen van de verschillende strafbeïnvloedende omstandigheden. Daarnaast ziet zij eveneens een rol weggelegd voor de strafmotivering bij de straftoemeting, in die zin dat de eerdergenoemde fasen de rechter helpen bij het vormen van de straf ‘en daarna bij het formuleren van een deugdelijke, verantwoorde strafmotivering’.2 Hoewel Schuyt de motivering dus niet direct als onderdeel van het proces van strafvorming ziet, refereert ook zij aan het motiveren van de straf als sluitstuk van het gehele proces van straftoemeting. Zo bezien valt het door Schuyt beschreven model dus in hoofdlijnen samen met de eerdergenoemde fasen voor (bestuursrechtelijke) besluitvorming: het weten komt overeen met de voorbereiding, het waarderen en wegen vindt plaats tijdens de fase van besluitneming en de strafmotivering komt tot uitdrukking in de fase van besluitmededeling.

Aldus kan gesteld worden dat de algemene rechtsbeginselen betreffende de zorgvuldigheid, de evenredigheid en de strafmotivering zowel binnen strafrechtelijke als het bestuursrechtelijke straftoemetingsproces op een vergelijkbare wijze zijn gesitueerd.

Daarmee lijken de meest pregnante, voor de straftoemeting van belang zijnde rechtsbeginselen in beeld gebracht en daarmee de beginselen die onderwerp zullen zijn van onderzoek. Althans, voor zover het gaat om rechtsbeginselen die rechtsnormen in de zin van zuivere gedragsvoorschriften voortbrengen. Immers is het onderzoeksobject als activiteit te bezien, waardoor de focus ligt op het achterhalen van rechtsnormen in de zin van gedragsvoorschriften. Echter, rechtsbeginselen kunnen naast een normerende functie ook andere functies hebben.3 Dat wil zeggen dat ook andersoortige bepalingen, die weliswaar samenhangen met het proces van normstelling maar die ‘sec’ gezien geen gedragsvoorschriften zijn, een uitvloeisel kunnen zijn van rechtsbeginselen. Dergelijke faciliterende regels dragen bijvoorbeeld bij aan de werking, toepassing of handhaving van rechtsnormen. Ook regels ten aanzien van de (organisatorische) inrichting van het besluitvormingstraject kunnen hieronder worden geschaard. Een voorbeeld van een dergelijke, ondersteunende bepaling in het bestuurlijke boeterecht is de vereiste functiescheiding tussen degene die de overtreding constateert en de persoon die daadwerkelijk tot beboeting overgaat (artikel 10:3, vierde lid, Awb). Deze bepaling ziet namelijk niet direct op het handelen van de persoon in kwestie, maar op het mogelijk maken van een onpartijdige besluitvorming.

Het voorgaande brengt mij op het vierde en laatste rechtsbeginsel dat onderwerp zal zijn van dit onderzoek: het onpartijdigheidsbeginsel. Dit beginsel, dat samenhangt met het onafhankelijkheidsbeginsel, is zowel voor het fiscale bestuurlijke boeterecht als voor het strafrecht van groot belang. Het ziet op (het faciliteren van) een onpartijdige houding van het bestraffende bestuur en de strafrechter in het algemeen, en heeft dus ook betrekking op de geïndividualiseerde straftoemeting. Daarbij is van belang dat de faciliterende, ondersteunende werking van het onpartijdigheidsbeginsel tot gevolg heeft dat het doorwerkt binnen alle fasen van de straftoemeting en niet slechts op een deel. Van een vooringenomen strafbeslisser kan immers bezwaarlijk een objectief feitenonderzoek en een objectieve belangenafweging worden verwacht, met als waarschijnlijk gevolg een gebrekkige strafmotivering.

Samenvattend kan gesteld worden dat het onpartijdigheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel worden geacht een bepalende invloed in normerende of faciliterende zin te hebben binnen het proces van geïndividualiseerde straftoemeting.

Gezien het chronologisch verloop van het besluitvormingstraject omtrent een straftoemetingsbeslissing ligt het in de rede om in dit onderzoek bij de behandeling van de toepasselijke beginselen aan te sluiten bij deze tijdsvolgorde. Daardoor ‘volgt’ dit boek als het ware het straftoemetingsproces, waardoor eveneens een beeld kan worden gegeven van de wisselwerking tussen de verschillende beginselen (fasen). Aangezien de onpartijdigheid van de strafbeslissende instantie een cruciale rol vervult voor het gehele besluitvormingstraject, zal de uitwerking van dit beginsel voorafgaand aan de drie ‘proces’-beginselen (het zorgvuldigheids-, het proportionaliteits- en het motiveringsbeginsel) worden beschreven. Schematisch weergegeven ziet dit er als volgt uit: